I OSK 3033/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z 5 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 145/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w K. na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie do podjęcia czynności lub wydania aktu w sprawie z wniosku Stowarzyszenia "[...]" w K. z 8 kwietnia 2013 r., wymierzył Dyrektorowi Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie grzywnę w wysokości 2000 złotych, stwierdził, że bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądził od Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...]" w K. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 8 kwietnia 2013 r. Stowarzyszenie "[...]" złożyło wniosek do Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie o udostępnienie informacji publicznej tj. o udzielenie odpowiedzi na pytanie ile zezwoleń upoważniających do wjazdu do strefy B i nie zwalniających z opłat za parkowanie wydano w 2013 r. Pismem z 18 kwietnia 2013 r. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie poinformował, że nie pozostaje dysponentem wnioskowanej informacji.

Stowarzyszenie "[...]" w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w przedmiocie udzielenia powyższej informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie art. 2 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagając się przy tym zobowiązania Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), do rozpoznania wniosku z 8 kwietnia 2013 r., stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazano, że pomimo złożenia 8 kwietnia 2013 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej, do dnia złożenia skargi Stowarzyszenie nie otrzymało informacji ani też decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zwrócono uwagę, że z pisma Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 7 lutego 2012 r. wynika, iż zezwolenie na wjazd do strefy "B" wydawane jest na wniosek. Z kolejnego pisma z 8 marca 2012 r. wynika dodatkowo, że wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie zezwolenia na wjazd do strefy "B" ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy na dzienniku podawczym Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie oraz wprowadzenie jej do systemu elektronicznej ewidencji pism. Jednostka ewidencjonuje zatem wpływające wnioski, a weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Odbiór zezwoleń przez podmioty uprawnione kwitowany jest podpisem na uprzednio złożonym wniosku. Zdaniem strony skarżącej powyższe stwierdzenia bezsprzecznie dowodzą, że organ posiada żądaną informację. Dodatkowo skarżący podniósł, że organ notorycznie lekceważy obowiązek udostępniania informacji publicznej, o czym mogą świadczyć wyroki wydane przez WSA w Krakowie (np. wyroki wydane w sprawach o sygn. akt II SAB/Kr 48/12, II SAB/Kr 50/12, II SAB/Kr 131/11).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe podał, że poinformował skarżącego o tym, iż nie jest dysponentem żądanej informacji. Zwrócił uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie można zobowiązać do udzielenia informacji kogoś, kto jej nie posiada. W myśl art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. Obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest bowiem konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Organ stwierdził również, że zdecydowana większość zezwoleń na wjazd do strefy B wydawana jest okazjonalnie, na jednorazowy przejazd lub w związku z określonym przedsięwzięciem np. ze ślubem. Tym samym wydanie zezwolenia dokonywane jest niezwłocznie, na ustny uzasadniony (poprzez okazanie stosownego dokumentu) wniosek zainteresowanego, który z reguły w dniu, w którym musi wjechać do strefy B orientuje się, że należy uzyskać stosowne zezwolenie. Organ zaznaczył, że wydanie zezwolenia stanowi czynność materialnotechniczną, której nie obejmują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym wyrażona w art. 14 § 1 K.p.a. zasada pisemności nie znajduje zastosowania. Odnosząc się do treści pism z 8 marca 2012 r. i z 17 października 2012 r. organ podał, że stanowią pochodną dążeń Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie ukierunkowanych na nadanie procesowi wydawania zezwoleń na wjazd do strefy B formalnego charakteru. W istocie dążono do ewidencjonowania wszelkich wniosków o udzielenie zezwolenia, w tym składanych ustnie. Niemniej jednak stało się to zarzewiem licznych konfliktów i braku zrozumienia ze strony osób starających się o uzyskanie zezwolenia. Uwzględniając powyższe, odstąpiono od i tak w istocie nigdy w pełni nie wprowadzonej procedury wydawania zezwoleń na wjazd na pisemny wniosek. Zatem pisma z 8 marca 2012 r. i 17 października 2012 r. stanowią wyraz stanu powinnego, jaki przez kilka miesięcy próbowano wprowadzić, nie zaś stanu rzeczywistego.

5 września 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że żądanie strony skarżącej ma charakter informacji publicznej. Następnie wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) kompetencja do ustalenia stref płatnego parkowania należy do rady miasta (rady gminy), zaś stosowna uchwała w tym przedmiocie podejmowana jest na wniosek prezydenta miasta (wójta, burmistrza), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach. Zarządzanie drogami publicznymi w tym ustanawianie stref płatnego parkowania należy do realizacji zadań publicznych i ma wymiar majątkowy, albowiem opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, są źródłem dochodów własnych gminy. Z regulaminu organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (dostępnego w Internecie, a więc powszechnie znanego) wynika, że zastępcy dyrektora do spraw inwestycji podlega bezpośrednio Biuro Strefy Płatnego Parkowania. Do zadań Biura Strefy Płatnego Parkowania należy między innymi rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów czy dokumenty dotyczące niewpłaconych opłat. Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, jako organ reprezentujący tę jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, powinien zatem – w ocenie Sądu – posiadać informację publiczną żądaną przez skarżące Stowarzyszenie. Sąd I instancji zauważył, że z pisma z 8 marca 2012 r. (dopuszczonego przez Sąd jako dowód w sprawie) wynika, iż wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie przedmiotowego zezwolenia ewidencjonowane są poprzez nadanie numeru sprawy na Dzienniku Podawczym oraz wprowadzenie jej do systemu elektronicznej ewidencji pism. Zatem weryfikacja faktu przyznania zezwolenia poszczególnym podmiotom odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy. Tym samym trudno przyjąć za wiarygodne twierdzenia organu o tym, że nie jest prowadzony żaden system ewidencjonowania wydanych zezwoleń. Do oceny organu należy jedynie czy udostępnienie takiej informacji powinno być objęte ograniczeniem stosownie do art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Sąd wskazał, że we wcześniejszych wyrokach dotyczących podobnych spraw Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, a w ślad za nim Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie posiada urządzenia ewidencyjne pozwalające na udzielenie informacji publicznej w tym zakresie (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 50/12 oraz wyrok NSA z 20 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2235/12/).

Sąd I instancji stwierdził, że brak konkretnej odpowiedzi stanowiącej udzielenie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem stanowi o bezczynności Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu.

Jednocześnie Sąd podkreślił, że sposób postępowania w niniejszej sprawie, charakteryzujący się nieudzieleniem prostej i nieskomplikowanej informacji publicznej, noszący znamiona uporczywości w niewywiązywaniu się z powinności, wskazuje, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i związku z tym w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a., wymierzono organowi grzywnę w kwocie 2000 zł.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Sąd istnienia okoliczności wskazujących na istnienie informacji w żądanym przez stronę zakresie, podczas gdy z akt sprawy i co więcej w udzielonej stronie informacji wynika, iż organ informował o braku posiadania takich informacji, a w konsekwencji tego naruszenia uznanie przez Sąd, że organ posiadał wnioskowane przez stronę informacje, a tym samym był obowiązany do ich udostępnienia;

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. niewyjaśnienia, dlaczego informacja udzielona wnioskodawcy nie może być uznana za czynność materialno- techniczną, polegającą na udzieleniu stronie żądanej informacji publicznej, a w szczególności powodów, dla których Sąd wywiódł z faktu, iż wnioski składane przez podmioty ubiegające się o przyznanie zezwolenia są ewidencjonowane poprzez nadanie im na dzienniku podawczym numeru sprawy oraz wprowadzane do systemu ewidencji elektronicznej pism, skutkować miałoby po stronie organu wezwanego do udzielenia informacji stanem bezczynności;

3. art. 149 § 1 P.p.s.a. wobec wadliwego uwzględnienia skargi oraz naruszenie art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy nie wystąpiła bezczynność organu w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

4. art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wykroczenie poza granice orzekania w wyniku określenia w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sposobu rozpatrzenia sprawy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przy uwzględnieniu skargi z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a Sąd nie może przesądzać o treści wydanego aktu lub podjętej czynności;

5. art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z 8 kwietnia 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a także poprzez uznanie, iż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa może wynikać z okoliczności zaistniałych w innych sprawach tej samej osoby.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest w szczególności:

1. art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm. – dalej u.d.i.p.) w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na takim rozumieniu, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada;

2. art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie do takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdził, że w zaskarżonym wyroku Sąd nie oceniał formy realizacji obowiązku informacyjnego lecz dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez przesądzenie o istnieniu obowiązku informacyjnego, a także o obowiązku udostępnienia żądanej informacji. Wszelkie spostrzeżenia Sądu zostały poczynione pomimo jednoznacznego stanowiska organu o braku dysponowania żądaną informacją. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie nieprawidłowe jest działanie polegające na orzekaniu w skargach na bezczynność w ten sposób, że co prawda organ jest w orzeczeniu zobowiązywany do podjęcia danego rodzaju czynności lub aktu, zaś w uzasadnieniu wyroku Sąd przesądza o treści przyszłego aktu lub czynności.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że nie ma żadnych dowodów na okoliczność dysponowania przez niego żądaną informacją. Powołane przez Sąd argumenty dowodzą jedynie, że organ posiada program ewidencjonujący wpływającą do niego pocztę, którą między innymi są wnioski o wydanie zezwolenia. Nadany przez zintegrowany system zarządzania informacją numer sprawy, jest kolejnym numerem sprawy która wpływa do organu. Numer ten nie jest umieszczany na wydawanym zezwoleniu, a co za tym idzie nie stanowi on jakiejkolwiek podstawy do ustalenia liczby wydanych zezwoleń. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie stwierdził, że wyprowadzone przez Sąd wnioski w zakresie powinności dysponowania informacją stanowią w istocie przypuszczenia i są zupełnie dowolne, co stanowi naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a.

Argumentując naruszenie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że sąd I instancji powinien rozpatrzyć, czy w związku z niedysponowaniem żądaną informacją organ w odpowiedni sposób zareagował, tj. w sposób określony przepisami prawa poinformował o tejże okoliczności, a zatem dokonał określonego aktu lub czynności, do czego był zobowiązany, nie zaś czy powinien posiadać dokumenty zawierające żądane informacje. Sąd I instancji nałożył na skarżącego kasacyjnie grzywnę z uwagi na fakt, iż skarżący kasacyjnie powinien dysponować wnioskowaną informacją publiczną. Skoro jednak organ żądanej informacji nie ma, nałożenie niniejszym tytułem grzywny nie znajduje uzasadnienia.

Jednocześnie podniósł, że treść art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a. wprost wskazuje na możliwość wymierzenia grzywny w przypadku stwierdzenia niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub bezczynności odznaczającej się rażącym naruszeniem prawa w danej sprawie, nie zaś w związku z wyrokami zapadłymi na tle innych spraw rozpatrywanych w danym sądzie administracyjnym.

Skarżący kasacyjnie stwierdził również, że informacja podlega udostępnieniu, gdy organ nią dysponuje, a nie gdy nią dysponować powinien. Stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prowadzi do sytuacji, w której z uwagi na wniesienie wniosku koniecznym jest tworzenie informacji uprzednio nieistniejącej, którą organ z uwagi na unormowanie prawne powinien dysponować, a jakiej w chwili wniesienia wniosku nie posiadał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Oceniając zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz jego argumentację Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on uzasadniony.

Zgodnie z tym przepisem ab intio, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z przepisu tego wynika wprost, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w toku całego postępowania toczącego się przed organem. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 P.p.s.a. jest zasadniczo takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I GSK 1749/11, Lex nr 1295780). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o jakim mowa w powyższym przepisie, oznacza, że sąd bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają.

W przypadku, gdy przedmiotem orzekania przez sąd jest bezczynność określonego organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności musi ocenić, czy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Czynić to winien w oparciu o ustalenia wynikające z akt sprawy.

W rozpoznawanej sprawie spełnienie zakresu zarówno przedmiotowego, jak i podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej nie było kwestionowane. Kwestią sporną pozostaje natomiast, czy Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest w posiadaniu żądanej informacji i kwestia ta musiała być przez Sąd I instancji rozstrzygnięta.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że aby można było uznać, że podmiot zobowiązany nie pozostaje w bezczynności przy twierdzeniu, że nie posiada on żądanej informacji, twierdzenie to musi uwiarygodnić.

Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanych dokumentów należy rozpatrywać w kontekście art. 8, 9 i 11 K.p.a. a zatem powiadomienie winno zawierać informacje – dlaczego organ nie posiada żądanych informacji oraz inne dane, które mogą mieć wpływ na sytuację faktyczną i prawną wnioskodawcy. Sąd jest zobowiązany do oceny, czy prawdopodobne jest, że organ żądanej informacji nie posiada, a oceniając czy podmiot zobowiązany powinien ją posiadać, powinien między innymi ustalić, czy informacja ta jest związana z zakresem jego działania i kompetencji (por. wyroki NSA z 24 listopada 2009 r., I OSK 851/05, z 27 marca 2012 r., I OSK 156/12, z 31 stycznia 2013 r., I OSK 2571/12).

Rola sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawsze polega na ochronie prawa wnioskodawcy do jej uzyskania. Nie można bowiem dopuścić do tego, aby prawo do informacji publicznej stało się prawem iluzorycznym, co niewątpliwie nastąpiłoby, gdyby organ mógł uwalniać się od obowiązku realizacji wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej tylko poprzez podanie, że nie jest ona w jego posiadaniu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji oceny, że organ rozporządza wnioskowaną informacją, dokonał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym o dowody przedstawione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, jak również w oparciu o fakty powszechnie znane.

Sąd I instancji zasadnie odwołał się do regulaminu organizacyjnego Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie zatwierdzonego zarządzeniem nr 1332/2012 Prezydenta Miasta Krakowa z 21 maja 2012 r. (dostępnego w internecie, a więc powszechnie znanego) i wskazał, że do zakresu działania Biura Obsługi Strefy Płatnego Parkowania należy prowadzenie całości spraw związanych z obsługą klienta strefy płatnego parkowania, rozpatrywanie skarg na funkcjonowanie strefy płatnego parkowania oraz na podwyższone opłaty za brak karty postojowej, rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych oraz ich wydawanie zgodnie z przepisami prawa miejscowego, sprawowanie nadzoru nad pracą operatora strefy płatnego parkowania oraz przechowywanie dokumentacji strefy płatnego parkowania, w tym przesyłane przez operatora druki ścisłego zarachowania, wydanych abonamentów, dokumenty dotyczące niewpłaconych opłat, rozliczeń finansowych i dokonanych przelewów przez operatora strefy na konto ZIKiT, prowadzenie spraw związanych z utrzymaniem i obsługą parkometrów (§ 21 ust. 5 pkt 2 regulaminu).

Już tylko z powyższego zakresu działania Biura Obsługi Strefy Płatnego Parkowania, działającego w ramach Strefy Płatnego Parkowania, mieszczącej się w strukturze organizacyjnej Działu Utrzymania Infrastruktury, należy wyprowadzić wniosek, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie w zakresie swoich kompetencji ma rozpatrywanie wniosków o wydanie abonamentów postojowych i ich wydawanie i jest obowiązany do przechowywania wydanych abonamentów. Uprawniona jest zatem ocena, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie powinien posiadać żądaną informację, jako pokrywającą się z zakresem jego działania. Potwierdzeniem powyższego są pisma Dyrektora ZIKiT z 8 marca 2012 r. i 17 października 2012 r., z których jednoznacznie wynika, że wnioski o przyznanie zezwoleń są ewidencjonowane poprzez nadanie numeru sprawy w dzienniku podawczym oraz wprowadzenie do systemu elektronicznej ewidencji pism, zaś ich odbiór przez podmioty uprawnione kwitowany jest podpisem na uprzednio złożonym wniosku. Natomiast weryfikacja faktu przyznania zezwolenia odbywa się poprzez sprawdzenie konkretnego numeru sprawy.

Przedstawiona przez Dyrektora ZIKiT organizacja procedury wydawania zezwoleń, których dotyczy wniosek z 8 kwietnia 2013 r. o udzielenie informacji publicznej, pokazuje, iż możliwe jest udzielenie odpowiedzi na pytanie w tym wniosku zawarte.

Powyższe okoliczności prowadzą do konkluzji, że Sąd I instancji orzekał w oparciu o dowody zgromadzone w aktach sprawy i fakty znane mu z urzędu, na co pozwala art. 106 § 4 P.p.s.a., i na ich podstawie ocenił, że organ posiadając żądaną informację i jej nie udostępniając, pozostaje w bezczynności.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten nie może stanowić skutecznej podstawy skargi kasacyjnej, pozwalającej na zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji za podstawę orzekania.

Wadliwość uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji może – zgodnie z powyższym przepisem – stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas, gdy treść uzasadnienia nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej orzeczenia. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. W rozpoznawanej sprawie tak opisana wadliwość kontrolowanego wyroku nie występuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu tym Sąd I instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie i dlaczego nie uznał za wiarygodne informacji udzielonych skarżącemu Stowarzyszeniu przez organ oraz podając przepisy stanowiące podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd I instancji nie uznał, że organ, udzielając skarżącemu – pismem z 18 kwietnia 2013 r. – odpowiedzi na jego wniosek z 8 kwietnia 2013 r., zrealizował obowiązek udzielenia informacji.

Dane zamieszczone w tym piśmie pozostają bowiem w sprzeczności z informacjami wcześniej udzielonymi stronie w ramach odpowiedzi na inne pytania kierowane do organu, jak również z ocenami co do posiadania przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej Transportu w Krakowie urządzeń ewidencyjnych, wyrażonymi w prawomocnych orzeczeniach sądów administracyjnych.

Podkreślenia przy tym wymaga, że wszelkiego rodzaje zwolnienia z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania prowadzą do uszczuplenia dochodów Gminy Miasto Kraków. A zatem dokumentacja odnosząca się do tego typu zwolnień, jako związana ze środkami publicznymi, winna być przechowywana celem kontroli prawidłowości wykonywania zadań publicznych.

Ustalone przez Sąd I instancji okoliczności faktyczne sprawy pozwalały na uznanie, że Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie pozostaje w bezczynności, gdyż w zakreślonym przepisem art. 13 u.d.i.p. terminie nie udzielił wnioskowanej informacji. Pismo z 18 kwietnia 2013 r., skierowane do wnioskującego podmiotu, nie mogło być uznane za realizację obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest bowiem tak, jak zdaje się uważać skarżący kasacyjnie, że jakikolwiek przejaw aktywności organu wyklucza zarzut bezczynności. Nie chodzi wszakże o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania.

Zobowiązując organ do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności celem załatwienia pytania zawartego we wniosku Stowarzyszenia "[...]" w K. z 8 kwietnia 2013 r., Sąd – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie wykroczył poza dopuszczalne granice orzekania i nie przesądził o treści aktu, który ma być wydany lub czynności mającej być podjętą. Sąd pierwszej instancji był natomiast zobowiązany, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił już uwagę, do dokonania oceny, czy żądana informacja ma przymiot informacji publicznej, czy jest w posiadaniu podmiotu, który – zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej – jest zobowiązany do jej udostępnienia. Bez rozstrzygnięcia tych podstawowych kwestii, orzekanie co do bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, nie byłoby możliwe. A zatem przesądzenie przez Sąd I instancji, że Dyrektor ZIKiT jest w posiadaniu żądanej informacji nie świadczy o tym, że Sąd ten, nie będąc do tego uprawnionym, dokonał merytorycznego rozpatrzenia sprawy poprzez przesądzenie o obowiązku udostępnienia żądanej informacji.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jako uzasadnione należy ocenić przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Do wyprowadzenia takiego wniosku uprawniała Sąd niewątpliwie postawa organu, a zwłaszcza treść udzielonej stronie skarżącej odpowiedzi, która jest niewątpliwie lakoniczna i wymijająca. Natomiast, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie stwierdził wystąpienia w sprawie rażącego naruszenia prawa poprzez odwołanie się do okoliczności zaistniałych w innych sprawach toczących się z udziałem stron niniejszego postępowania. To odwołanie się do ustaleń poczynionych w innych, prawomocnie zakończonych sprawach nastąpiło w zakresie czynienia ustaleń faktycznych co do dysponowania przez organ systemem ewidencjonowania wydanych zezwoleń. Na takie odwołanie się do prawomocnych orzeczeń zezwala przepis art. 170 P.p.s.a., stosownie do którego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Skutkiem pozytywnym prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego jest związanie stanem prawnym utworzonym tym orzeczeniem. Tym stanem prawnym jest wynikająca z orzeczenia sądu administracyjnego ocena zgodności z prawem skontrolowanego aktu lub czynności organu administracji publicznej.

Uwzględniając powyższe, jako nieusprawiedliwione należy potraktować zarzuty naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., art. 149 § 1 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. Ten ostatni przepis nie mógł być w sprawie zastosowany w sytuacji, gdy organ pozostawał w bezczynności wobec wniosku strony o udzielenie informacji publicznej, aż do wystąpienia ze skargą przez Stowarzyszenie "[...]" do sądu administracyjnego.

W ramach zarzutów kasacyjnych nie został zgłoszony zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a., stosownie do którego sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Skoro Naczelny Sąd Administracyjny nie może ani uzupełniać, ani w inny sposób modyfikować podstaw kasacyjnych, to tym samym nie jest uprawniony do oceny zaskarżonego orzeczenia pod kątem innych przepisów, których naruszenia nie zarzuciła strona skarżąca kasacyjnie. Nie może zatem odnieść zamierzonego skutku kontestowanie, w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej, zasadności nałożonej na Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie grzywny.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że zarzuty wymienione w tej części skargi kasacyjnej wiążą się z omówionymi wyżej zarzutami procesowymi, a to w konsekwencji powoduje, że dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena zarzutów procesowych zawiera argumentację wskazującą, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni i właściwie zastosował wymienione w tych zarzutach przepisy prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy niezasadne są zarzuty naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a także art. 14 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej pierwszy z zarzutów, odnoszący się do pozostających w związku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasadza się na przyjęciu, iż Sąd I instancji dokonał ich błędnej wykładni, polegającej na takim rozumieniu, że organ może być zobowiązany do podjęcia czynności prowadzących do udostępnienia informacji, której w istocie nie posiada.

Naruszenie prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego.

Sąd I instancji takiej wykładni jak przedstawiona w skardze kasacyjnej nie dokonał, a co więcej przepisy objęte omawianym zarzutem nie były przez ten Sąd stosowane, poza art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie mógł zatem przeprowadzać ich interpretacji. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis ten określa przedmiotowy zakres ustawy, stanowiąc, że jest nią "każda informacja o sprawach publicznych" i Sąd I instancji nie dokonał jego interpretacji, która nie byłaby zgodnie z jego literalnym brzmieniem. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast na czym miałby polegać błąd w wykładni tego przepisu.

Zauważyć przy tym należy, że uzasadnienie zarzutów naruszenia prawa materialnego w istocie sprowadza się do ponownego podważania ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydanego w sprawie orzeczenia. Zasadnym jest w związku z tym zwrócenie uwagi, że nieprawidłowe – zdaniem kasatora – ustalenie okoliczności faktycznych sprawy nie może być zwalczane poprzez formułowanie zarzutów w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Skuteczne zakwestionowanie ustaleń faktycznych możliwe jest jedynie poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, a więc w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie zarzuty odnoszące się do uchybień proceduralnych nie zostały uwzględnione, co oznacza, że nie doszło do obalenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. W tej sytuacji zamierzonego skutku nie mógł też odnieść zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie do takiej sytuacji jak w niniejszej sprawie, gdy żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu organu, co czyni niemożliwym jej udostępnienie.

Stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej.

W analizowanej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji i skutecznie niepodważony przez kasatora stan faktyczny, nie pozwalał na zastosowanie powyższego przepisu, nie może być zatem umowy o jego niewłaściwym zastosowaniu. W sprawie nie zaistniała bowiem sytuacja określona w jego hipotezie – informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Jak się wydaje, autor skargi kasacyjnej nieprawidłowo odczytuje treść omawianego przepisu. Odnosi się on bowiem do sytuacji, gdy organ nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi, aby udzielić żądanej informacji publicznej w taki sposób lub w takiej formie, jaką we wniosku określił wnioskodawca, a takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie występowały. Przepis ten ma natomiast zastosowania wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, nie dysponuje informacją – a takie stanowisko prezentuje w sprawie kasator.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skoro z poczynionych ustaleń wynika, że organ jest w posiadaniu danych, o których udostępnienie wnosił skarżący, a mimo to danych tych nie udostępnił i nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ ten pozostaje w bezczynności. W konsekwencji organ powinien jeszcze raz rozważyć, czy przedmiotowa informacja może być udostępniona skarżącemu, czy z uwagi na ograniczenia wynikające z prawa, należy wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.