III SA/Łd 336/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 267), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 79 poz. 856 ze zm.), art. 4 ust.1 art. 39 ust.1 i 3, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10 ust. 11, ust. 13 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 260) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy zezwolenia "A" na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy dwustronnej na elewacji o łącznej powierzchni 2,84m2 w pasie drogi powiatowej w dz. Śródmieście ul. A 22 w okresie od 9 sierpnia 2013 r. do dnia 8 sierpnia 2014 r.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z dnia [...] "A" wystąpili do Zarządu Dróg i Transportu w [...] o zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia prostopadle do ściany budynku przy Al. A 22 w Ł. dwóch reklam o powierzchni 1,44 m2 i 1,40 m2 w okresie od dnia 8 sierpnia 2013 r. do 8 sierpnia 2014 r.

W dniu [...] do Urzędu Miasta [...] wpłynęło stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, nr [...] z dnia [...], opiniujące wniosek dotyczący wydania opinii plastycznej dla wysięgników o treści ""A" Apartamenty do wynajęcia" oraz "Studenci. Luksusowe pokoje" zamontowanych na balustradach balkonów ww. budynku. W piśmie tym zaopiniowano negatywnie pod kątem przepisów o ochronie zabytków ww. projekt reklamy. Jednocześnie powyższym pismem poinformowano stronę o konieczności poprawy wyglądu ww. reklamy. Zaznaczono, że pismem z dnia [...] oraz [...] zostały do strony wysłane wszystkie wytyczne odnośnie możliwości umieszczania reklam na przedmiotowej kamienicy, jednak ww. wysięgniki nie spełniają określonych w nich wytycznych.

Powołując się na art. 36 ust. 1 pkt 11 i pkt 8 ustawy o ochronie zabytków oraz rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 987) zobowiązano stronę do ponownego wystąpienia do Miejskiego Konserwatora Zabytków o udzielenie pozwolenia na instalację reklamy w przedmiotowej lokalizacji. organ opiniujący przyznał, że po poprawie wyglądu ww. reklamy i ponownym z Nim uzgodnieniu, będzie możliwość wydania pozytywnej opinii.

Następnie decyzją z dnia [...], na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt 8, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 8, ust. 10, ust. 11, ust. 13 i ust. 15 Ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r., Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. z dnia 19 czerwca 2004 r. Nr 140 poz.1481), § 1 pkt 3, § 2 Uchwały Nr L/1028/12 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, Uchwały Nr LVIII/1217/13 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego poz. 2440), Zarządzenia Nr 3418A/I/12 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 3 grudnia 2012 r. w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, wykonywania czynności organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, Zarządzenia Nr 3960A/I/13 Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 kwietnia 2013 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie upoważnienia pracowników Zarządu Dróg i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, wykonywania czynności organu egzekucyjnego w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych oraz wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych oraz art. 104 k.p.a., Prezydent Miasta [...] nie zezwolił stronie na zajęcie pada drogowego dla umieszczenia reklamy dwustronnej: na elewacji o łącznej powierzchni 2,84 m2 (1,40 m2 + 1,44 m2) w pasie drogi powiatowej w Dzielnicy Śródmieście Al. A 22 wg lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym w okresie od 9 sierpnia 2013 r. do 8 sierpnia 2014 r., ze względu na negatywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Pismem z dnia [...] X. D. i A. Z. – D. złożyli odwołanie od ww. decyzji zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 21 ust.1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez odmowę zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy na budynku przy ul. A 22 w Ł. jedynie w oparciu o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków, lecz jedynie figuruje w gminnej ewidencji zabytków, a zatem wydanie negatywnej opinii przez organ konserwatora zabytków nie wiąże w przedmiotowej sprawie organu l instancji oraz naruszanie art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do naruszenia przez organ zasad postępowania administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej, zasady polegającej na pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz zasady obowiązku informowania stron o okolicznościach postępowania, a także uchybienia przez organ realizacji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, poprzez oparcie wydanej decyzji na niepełnej i opartej na niewłaściwej interpretacji prawa w zakresie ochrony zabytków i dziedzictwa narodowego opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków. Zarzucono ponadto błędne ustalenie, iż reklamy umieszczone na budynku położonym przy ul. Al. A 22 nie korelują z architekturą i elewacją budynku, podczas gdy prawidłowa ocena ich konstrukcji powinna prowadzić do uznania, iż współgrają one z historyczną formą obiektu, szczególnie biorąc pod uwagę niewielką powierzchnię reklamy oraz bezzasadne pominięcie przez organ wydający decyzję okoliczności, iż umieszczona na elewacji budynku reklama musi spełniać przede wszystkim cele ekonomiczne, w przeciwnym zaś razie traci ona charakter komercyjny, którą to okoliczność wnioskodawca podnosił w zarzutach do opinii konserwatora, a do czego nie odniósł się organ l instancji.

W związku z powyższym wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji w całości poprzez zezwolenie wnioskodawcy na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy na elewacji budynku przy al. A 22 w Ł., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Strona zwróciła uwagę, że w piśmie z dnia [...] kwestionowano wydaną w sprawie opinię Konserwatora Zabytków, zarzuty i uwagi strony pozostały jednak bez odpowiedzi, co czyni kwestionowaną opinię niepełną.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ powołał przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - art. 2, art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 1. Organ podkreślił, iż kierując się określonymi w powołanych przepisach, strategicznymi dla zachowania przeznaczenia pasa drogowego założeniami, ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego - jak określił w art. 39 ust. 3 ustawy o d. p. "w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej".

Organ wskazał, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem utrzymaniem i ochroną dróg wymaga wystąpienia z wnioskiem do zarządcy drogi celem zezwolenia i wydania zezwolenia następuje w drodze decyzji administracyjnej, w której zarządca drogi nalicza opłatę ustaloną za zajęcie ustaloną w sposób określony w ustawie odpowiednio dla danego rodzaju zajęcia (art. 40 ust.1, ust.3 i 11 cyt. ustawy).

Zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, zgodnie z ust.2 art. 40 ustawy o d.p. wymagane jest w następujących przypadkach:

prowadzenia robót w pasie drogowym;

umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Organ wskazał, że teren położony w Ł. przy Al. A stanowi pas drogowy drogi powiatowej w dzielnicy Śródmieście - wskazuje na to załączony do akt sprawy dokument z dnia [...]. Takie zakwalifikowanie terenu oznacza, że umieszczenie reklamy na tym terenie stanowi zajęcie pasa drogowego i wymaga stosowanego zezwolenia jego dysponenta tj. zarządcy drogi - Prezydent Miasta [...]. Regułą jest jak to wynika z powołanych przepisów, że w pasie drogowym zabronione jest umieszczenie innego rodzaju obiektów niż związanych z utrzymaniem dróg. Zatem umieszczanie obiektów w pasie drogowym może nastąpić w wyjątkowych okolicznościach, gdy nie stoi w sprzeczności z potrzebami zarządzania drogą, w tym również z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym i wymaga każdorazowo zezwolenia zarządcy drogi.

Organ l instancji do którego obowiązków należy ochrona drogi (art. 20 cyt. ustawy w zw. z art. 4 pkt. 21 cyt. ustawy), uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, jakie istniały w dacie wydania decyzji może wyrazić zgodę lub nie na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym. Decyzja taka jak wiadomo wydawana w oparciu o art. 40 ust. 1 - 3 i ust. 6 w związku z art. 39 ust. 3 cyt. ustawy mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Oznacza to, że organ musi zbadać czy możliwe jest umieszczenie obiektu budowlanego czy urządzenia czy jak w tym wypadku reklamy jako nie związane z potrzebami zarządzania drogą jest możliwe.

Organ wskazał, iż wniosek skarżących o umieszczenie reklam w pasie drogowym miał przede wszystkim cele ekonomiczne. Rozstrzygnięcie co do zezwolenia na zajęcie pasa drogowego stanowi decyzję uznaniową zarządcy drogi i w tej konkretnej sytuacji zarządca drogi nie zezwolił na zajęcie pasa drogowego dla A. Z. – D. i X. D. z uwagi na negatywne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który wyraził je w piśmie z dnia [...] pod kątem ochrony zabytków. Powołując stanowisko zawarte w ww. piśmie organ wskazał, iż po ponownym wystąpieniu do Miejskiego Konserwatora Zabytków i dołączeniu projektu reklamy oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego tytułu oraz udzieleniu pozwolenia na instalację ww. reklamy sprawa może być przedmiotem ponownego rozstrzygania.

Mając na względzie przedstawione ustalenia i obowiązujące w tym zakresie regulacje ustawowe, zdaniem tut. Kolegium zasadne jest stanowisko zarządcy drogi, jako dysponenta terenów w obrębie pasa drogowego, który podał motywy swojego rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż fakt, powołania się przez Prezydenta Miasta [...] w podstawie swojego rozstrzygnięcia na negatywne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków przesądzające o treści decyzji w tej sprawie było jak najbardziej zasadne oraz prawidłowe. Kolegium ponownie podkreśliło, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego celem m.in. umieszczenia reklamy może nastąpić tylko wyjątkowo i w szczególnie uzasadnionych przypadkach i to zarządca drogi decyduje komu takiego zezwolenia udzielić oczywiście w formie decyzji administracyjnej ustalając szczególne warunki korzystania z ww. zezwolenia oraz określając wysokość, termin i sposób uiszczenia opłaty wyliczonej za zajęcie pasa drogowego.

Mając na uwadze powyższe, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za zasadne utrzymać w mocy decyzję organu l instancji.

Na powyższą decyzję X. D. i A. Z. – D. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżając ją w całości i zarzucając jej naruszenie art. 21 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, iż dopuszczalne jest odmówienie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dla umieszczenia reklamy na budynku przy Al. A 22 jedynie w oparciu o opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w sytuacji gdy przedmiotowy budynek nie został wpisany do rejestru zabytków lecz jedynie figuruje w gminnej ewidencji zabytków a zatem wydanie negatywnej opinii przez konserwatora zabytków nie wiąże w niniejszej sprawie organów administracyjnych oraz naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na braku dokonania przez organ II instancji samodzielnej oceny materiału dowodowego a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu I instancji oraz opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w sytuacji, gdy nawet podzielenie przez organ odwoławczy ustaleń i ocen organu I instancji nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydawanej decyzji. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 t.j. dalej p.p.s.a. ), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, że teren położony w [...]przy al. A stanowi pas drogowy drogi powiatowej w dzielnicy Śródmieście.

Z powyższego wynika, że umieszczenie reklamy na tym terenie stanowi zajęcie pasa drogowego i zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 260 dalej o d.p. ) wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Jest niesporne pomiędzy stronami , że zarządcą drogi jest w tym przypadku Prezydent Miasta [...]. Decyzja taka ma charakter uznaniowy , co oznacza iż Sąd bada taką decyzję czy nie nosi ona cech dowolności. Sąd nie bada celowości czy słuszności takiej decyzji.

Przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Odmowa zezwolenia na zajęcie pasa drogowego została wydana z uwagi na negatywne stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, który działał na mocy porozumienia Wojewody [...] Prezydenta Miasta [...], z którego wynika, że we wszystkich sprawach dotyczących zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych woj. [...]m. inn. pod A/48 ( zespół urbanistyczny ul. B - zabudowa ul. B na odcinku od placu wolności do al. C i ul. D wraz z zabytkami nieruchomymi wpisanymi do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] oraz innymi zabytkami ujętymi w gminnej ewidencji zabytków ) pozwolenie wydaje Miejski Konserwator Zabytków.

W przedmiotowej sprawie opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków jest formalną odmową zatwierdzenia istniejącej wersji reklamy umieszczonej bez stosownego zezwolenia , natomiast nie zamyka drogi skarżącym do uzgodnienia formy plastycznej reklamy zgodnej z zabytkowym charakterem obiektu.

Zarzuty skarżących nie są zasadne.

Ostatnie zmiany wprowadzone w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( dalej oz.i oz.) rozszerzają znacząco pojęcie zabytku i zmierzają do zrównania ochrony zarówno na poziomie rejestru jak i ewidencji zabytków

Między innymi zmiana dotycząca zakazu wyburzania obiektu ewidencyjnego bez zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zmianą zmierzającą do szerszej ochrony tych obiektów. W przedmiotowej sprawie obiekt jest wpisany do ewidencji , ale także znajduje się w obszarowym wpisie do rejestru zabytków , jest oczywiste zatem , ze podlega ochronie ustawowej , jego walory estetyczne jako zabytku nie podlegają dyskusji.

W tej sytuacji zastosowanie ma art. 36 ust. 10 ustawy oz. i oz. Artykuł ten nakazuje uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków wszelkich form reklamowych znajdujących się na obiekcie zabytkowym.

Z art. 3 pkt. 2 ustawy oz.ioz. wynika, że zabytek objęty wpisem obszarowym jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków jako składnik wpisu obszarowego , gdyż intencją ustawodawcy oraz organu wpisującego była ochrona całego obszaru, a więc wszystkich jego składników. Ponieważ obiekt jest wpisany do obszarowego wpisu do rejestru należy przyjąć, iż wpisujący do rejestru uznał walory całości terenu jako obiektu zabytkowego ważnego dla miasta ze względów kulturowych.

W takiej sytuacji wszelkie zmiany w obiektach z obszarowego wpisu do rejestru należy traktować jako zmiany w strukturze tego wpisu, gdyż cały obszar niezależnie od indywidualnych decyzji wpisowych został uznany za zabytek.

Wynika to z art. 3 ust. 1, 2 12, 13 a przede wszystkim ust.15 ustawy oz.ioz.

Nie jest zasadny zarzut skarżących że układ urbanistyczny usytuowany na obszarze wpisu do rejestru zabytków A/48 dotyczy zabudowy samej ulicy B, a nie dotyczy al. A. Tego rodzaju sformułowanie " układ urbanistyczny ul. B zabudowa ul. B na odcinku od pl. E do al. C al. D " – oznacza, ze ochroną objęte są całe kwartały budynków sięgając aż do al. Kościuszki.

To, ze przedmiotowy obiekt jest usytuowany na obszarze wpisu do rejestru zabytków A/48 z dnia 20 stycznia 1971 r układu urbanistycznego ul. B i figuruje w gminnej ewidencji zabytków wynika także z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

b.a.