II SA/Kr 517/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. W. od decyzji B. z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia wnioskodawcy K. W. informacji publicznej obejmującej ugodę zawartą w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą [...], orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

P. K. w piśmie z dnia 29 sierpnia 2013 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wyżej opisaną ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2013 r. Wnioskodawca podnosił, że bez własnej winy pozbawiony został możliwości czynnego udziału w sprawie w charakterze strony oraz żądał uchylenia w całości przedmiotowej decyzji Kolegium Odwoławczego i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej obejmującej ugodę zawartą w dniu 5 lutego 2013 r. pomiędzy Kancelarią Radcy Prawnego P. K. a Gminą [...].

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt: [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § K.p.a., odmówiono wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. [...].

Odmawiając wznowienia opisanego postępowania, Kolegium Odwoławcze uznało, że wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzja kasacyjna tego organu z dnia 17 lipca 2013 r. nie spełnia warunku wznowienia postępowania w postaci zakończenia sprawy decyzją ostateczną. W związku z powyższym Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w sprawie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją kasacyjną, albowiem jakkolwiek jest ona decyzją ostateczną, to nie rozstrzyga (nie załatwia) sprawy toczącej się z wniosku pana K. W. o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie jest decyzją kończącą to postępowanie w rozumieniu art. 145 § 1 K.p.a.

W dniu 16 stycznia 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wniosek P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt: [...]. Wnioskodawca zarzucił przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wznowienie postępowania nie jest dopuszczalne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uchylającą decyzję I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zakwestionowanego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Burmistrza [...] z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia wnioskodawcy K. W. informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144, art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3 oraz art. 150 § 1 K.p.a., postanowiło utrzymać w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Organ podniósł, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dając podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 K.p.a.). Kolegium Odwoławcze podzieliło przy tym pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 349/91. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego."

Kolegium Odwoławcze podniosło także, że w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82 (OSNC 1983/9/127) podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy.

Powyższe stanowisko podtrzymano również w doktrynie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11 Wydawnictwo C.H BECK Warszawa 2011 r. str. 544), gdzie podkreślono, że pierwsza przesłanka dopuszczalności wznowienia postępowania występuje wówczas, gdy sprawa administracyjna jest zakończona przez rozstrzygnięcie jej merytoryczne lub niemerytoryczne decyzją ostateczną. Tymczasem decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani też niemerytorycznie. Stwierdza ona jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było ciężkimi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji.

Mając na uwadze powyższe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wydana w przedmiotowej sprawie decyzja kasacyjna tego organu z dnia 17 lipca 2013 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

W tym stanie wskazano, że zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. W niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność wznowienia postępowania zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2013 r.

Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że niniejsze orzeczenie nie stanowi merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie podnoszonej przez wnioskodawcę P. K. przyczyny wznowienia.

P. K. zakwestionował przedmiotowe rozstrzygnięcie, jak też poprzedzające je postanowienie Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2013 r. (znak: [...]) wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucił zaskarżonym postanowieniom naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 przy zastosowaniu art. 149 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że "decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 K.p.a. jakkolwiek ostateczna, skoro nie kończy sprawy administracyjnej, tj. nie rozstrzyga jej tak w sensie merytorycznym (co do istoty sprawy) jak i nie merytorycznym, to tym samym niedopuszczalna jest możliwość wznowienia postępowania w sprawie, w której została ona wydana."

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z 29 stycznia 2014 r. znak: [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium z 18 grudnia 2013 r. znak: [...], jak też o zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] postanowienie tego organu z dnia 18 grudnia 2013 r. znak: [...] jest zgodne z obowiązującym prawem. Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia i podzieliło w całości argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na postanowienia - art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a."

Istota rozpoznania tej sprawy sprowadza się do wykładni art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. i w związku z tym udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy decyzja organu odwoławczego wydana w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. objęta jest postępowaniem wznowienionym, czy też nie. W ocenie Sądu należało przyjąć taką wykładnię tego zagadnienia, jakie dokonało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie w przypadkach określonych w poszczególnych punktach tego paragrafu. Podstawowymi więc warunkami wznowienia postępowania stanowi spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze sprawa musi zostać zakończona i po drugie - zakończenie danej sprawy musi nastąpić decyzją ostateczną. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych zawartych w art. 145 lub art. 145a bądź art. 145b K.p.a.

W tej sprawie skarżący domagał się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną - decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 lipca 2013 r. uchylająca na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. decyzję Burmistrza [...] z dnia 31 maja 2013 r. znak: [...] o odmowie udostępnienia wnioskodawcy K. W. informacji publicznej. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 maja 1991 r. w sprawie o sygn. akt IV SA 349/91, że decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 K.p.a.), a więc nie staje się decyzją kończąca ostatecznie sprawę administracyjną i tym samym nie daje taka decyzja podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.).

Decyzja kasacyjna (kasatoryjna), czyli decyzja uchylająca poprzedzająca ją decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, to decyzja która nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia tej sprawy co do swojej istotny. Warunkiem wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest ustalenie, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego a zakres tego postępowania przekracza dopuszczalność stosowania przez organ II instancji art. 136 K.p.a. Decyzja kasacyjna stanowi jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania.

Wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy powoduje nie tylko brak załatwienia sprawy, ale także zobowiązuje w tej sprawie organu I instancji do ponownego wydania decyzji administracyjnej, która z kolei także będzie podlegała zwykłej procedurze odwoławczej.

Wznawianie postępowania odwoławczego zakończonego decyzją kasacyjną doprowadziłoby do zbiegu dwóch postępowań: zwykłego i nadzwyczajnego. W zbiegu takich postępowań pierwszeństwo należy przyznać postępowaniu zwykłemu, które pozwala w szerszym zakresie niż wynika to z istoty postępowania wznowieniowego, na ustalenie stanu faktycznego sprawy i jej prawidłowe załatwienie. Gdyby nawet przyjąć, że na pewnym etapie postępowania wznowieniowego i tak dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy, to tym bardziej zbieg dwóch postępowań administracyjnych staje się w takiej sytuacji aż nadto widoczny.

Tym samym należy stwierdzić, że zanim nie zostanie wyczerpana droga zwykłego postępowania administracyjnego, sięganie po środek prawny w postaci wznowienia postępowania, nie znajduje dostatecznego uzasadnienia. Ponadto, zgodnie z art. 145 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania jest dopuszczalne wtedy, gdy sprawa administracyjna (pojęcie sprawy nie jest równoznaczne z pojęciem decyzji) jest zakończona poprzez rozstrzygnięcie jej w drodze decyzji merytorycznej lub umarzającej postępowanie administracyjne. Taką decyzją nie jest decyzja kasacyjna, która nie rozstrzyga sprawy administracyjnej ani merytorycznie ani niemerytorycznie, a jedynie stwierdza, że postępowanie organu I instancji dotknięte było istotnymi wadami procesowymi i otwiera ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji

Takie stanowisko w przeważającym zakresie zaakceptowała doktryna prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 544). Taki też pogląd zawarto w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82, opub. w OSNC 1983 r., z. 9, poz. 127, w której podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, a więc zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy.

Za takim poglądem, jaki wyraża Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie, szeroko opowiedziało się orzecznictwo sądowe, przykładowo można wymienić: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 1991 r., sygn.. akt IV SA 349/91, opub. w LEX nr 10784; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 494/12, opub. w LEX nr 1388167; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2484/11, opub. w LEX nr 1359907; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1444/09, opub. w LEX nr 588393; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 266/08, opub. w LEX nr 519050.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, że decyzja kasacyjna, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 K.p.a.

Ustosunkowując się do argumentów skargi należy stwierdzić, że nie zawsze wykładnia gramatyczna stanowi piorytetową wykładnię przepisów. Zawsze wtedy, gdy z wykładni gramatycznej wypływają wnioski nielogiczne lub nie dające się pogodzić z innymi przepisami, należy szukać innych wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej.

Tym samym należy stwierdzić, że nie dość, że już wykładnia art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. wyraźnie stanowi, że można wznowić postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, to dodatkowo system postępowania administracyjnego nakazuje dążenie w pierwszej kolejności do zgromadzenia przez organ (z urzędu) wystarczającego materiału dowodowego celem załatwienia sprawy. To bowiem nie strony, ale organ administracyjny winien tak prowadzić postępowanie, żeby wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności. Tym samym skoro organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną, to strona może albo wnieść skargę do sądu administracyjnego, albo też wziąć udział (jeżeli jest stroną) w prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym. Zawsze zwykłe postępowanie administracyjne pozwala na pełniejsze zgromadzenie materiału dowodowego i szersze wyjaśnienie wszystkich okoliczności.

Wobec powyższego należało uznać, że stanowisko organu odmawiające wznowienia postępowania jest prawidłowe, zaś skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.