III SA/Kr 1389/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [....] z dnia 20 września 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję nr [....] Wójta Gminy T. z dnia [....] 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją nr [....] z dnia [....] 2005 r. Wójt Gminy T. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność M. K., stanowiącej działkę nr 83/14, obręb N., na działki nr 83/16 i 83/17. Decyzją nr [....] z dnia [....] 2010 r. Wójt Gminy T. po wznowieniu postępowania uchylił powyższą decyzję z dnia [....] 2005 r. i umorzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Następnie działając na wniosek H. K. (dalej: skarżącej), decyzją z dnia [....] 2010 r. Wójt Gminy T., po wznowieniu postępowania, uchylił swoją decyzję z dnia [....] 2010 r. oraz stwierdził, że decyzja z dnia [....] 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa. Na skutek odwołania M. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [....] 2010 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy T. z dnia [....] 2010 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [....] 2011 r.,Wójt Gminy T. uchylił decyzję z dnia [....] 2010 r., uchylając jednocześnie decyzję z dnia [....] 2005 r. i umarzając postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [....] 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 1 marca 2013 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy T. o rozgraniczenie nieruchomości poprzez wytyczenie granicy pomiędzy należącą do skarżącej działką nr 83/17, a należącą do M. K. działką nr 83/16. Do wniosku dołączono odpisy ksiąg wieczystych prowadzonych dla tych nieruchomości. Postanowieniem z dnia [....] 2013 r. organ wszczął postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące wyżej opisanych nieruchomości.

Decyzją nr [....] z dnia [....] 2013 r. Wójt Gminy T. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia powyższych nieruchomości. Organ zważył, że decyzją z dnia [....] 2011 r. uchylono decyzję zatwierdzającą podział działki nr 83/14 na działki nr 83/16 i 83/17, wobec czego nie ma podstaw do ustalenia przebiegu granicy między tymi działkami jako nieistniejącymi w ewidencji gruntów.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przekazanie sprawy rozgraniczenia działek nr 83/16 i 83/17 do rozpoznania przez sąd powszechny. W dniu 21 sierpnia 2013 r. skarżąca złożyła również odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że zarówno ewidencja gruntów, jak i księgi wieczyste założone dla powyższych działek potwierdzają ich istnienie. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego jest zatem uzasadnione, skoro istnieje spór co do przebiegu granic tych nieruchomości.

Zaskarżoną decyzją z dnia 20 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia podniesiono, że aktualnie w obrocie prawnym nie istnieją nieruchomości, które byłyby oznaczone jako działki nr 83/16 oraz 83/17. W ocenie Kolegium okoliczność, iż w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę T., jak również w księdze wieczystej nadal figurują takie działki ewidencyjne, nie zmienia faktu, iż decyzja zatwierdzająca podział działki nr 83/14 na działki nr 83/16 oraz 83/17 została wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium podniosło przy tym, że prawomocna decyzja tego organu uchylająca decyzję zatwierdzającą podział działki została przesłana zarówno do właściwego sądu rejonowego, jak i do starostwa powiatowego, a nie jest rzeczą Kolegium wyjaśnianie przyczyn, które spowodowały, że nie dostosowano treści tych ewidencji do stanu rzeczywistego. W ocenie SKO nie ma przeszkód, aby na nowo wystąpić z wnioskiem o zatwierdzenie podziału działki nr 83/14. Toteż, zdaniem organu odwoławczego, dopóki w obrocie prawnym nie istnieje decyzja rozgraniczająca tę nieruchomość, umorzenie postępowania rozgraniczeniowego jako bezprzedmiotowego pozostaje prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca H. K. wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.; dalej: p.g.k.) oraz

2) błędną wykładnię i zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a.

Skarżąca podniosła, że jest właścicielką działki nr 83/17, sąsiadującej z działką uczestnika postępowania M. K. (nr 83/16). Skarżąca nabyła tę nieruchomość na podstawie umowy zamiany zawartej z M. K. Skarżąca zaznaczyła, że nieruchomości te są nadal opisane w ewidencji gruntów numerami 83/17 i 83/16, posiadają również odrębne księgi wieczyste. W ocenie skarżącej uchylenie decyzji zatwierdzającej podział nie mogło doprowadzić do ponownego scalenia działek w jedną (nr 83/14), unieważnienia umowy zamiany, której stroną była skarżąca ani zmienić podmiotu własności tych nieruchomości. W przekonaniu skarżącej istnieje zgodność między danymi wynikającymi z ewidencji, księgą wieczystą i rzeczywistym stanem prawnym ww. działek – nie ma zatem podstaw do modyfikowania ww. ewidencji z uwagi na wydanie przez Wójta Gminy T. decyzji z dnia [....] 2011 r. W ocenie skarżącej umorzenie postępowania rozgraniczeniowego jest nieuzasadnione, albowiem nadal istnieje przedmiot tego postępowania: spór graniczny między skarżącą a uczestnikiem postępowania. Gdyby natomiast organ uznał, że w niniejszej sprawie nie może przeprowadzić rozgraniczenia, powinien był umarzając postępowanie przekazać sprawę sądowi powszechnemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. K. w sporządzonym przez profesjonalnego pełnomocnika piśmie procesowym wniósł o utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy oraz o zasądzenie od skarżącej na swoją rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Uczestnik postępowania wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania i uchylenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości było popełnienie przestępstwa polegające na sfałszowaniu podpisu uczestnika pod wnioskiem o zatwierdzenie podziału nieruchomości, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym. Uczestnik postępowania podkreślił, że nie ma podstaw do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, albowiem w obrocie prawnym nie istnieją takie nieruchomości (działki nr 83/16 oraz 83/17), między którymi można by przeprowadzić granicę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej eliminację z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności należało stwierdzić, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło rozgraniczenia nieruchomości. Rozgraniczenie jest urzędowym ustaleniem przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi nieruchomościami, a jego istotą jest ustalenie, do jakich granic sięga prawo właściciela. Celem postępowania rozgraniczeniowego nie jest natomiast wytyczenie wszystkich granic określonej nieruchomości w taki sposób, aby jej powierzchnia odpowiadała treści księgi wieczystej. Rozgraniczenie wszystkich granic określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami dokonywane jest jedynie w miarę potrzeby. Potrzeba ta powstaje wówczas, gdy ze wszystkimi właścicielami nieruchomości sąsiednich powstał spór co do prawidłowego przebiegu poszczególnych granic (por. wyrok WSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 1103/12).

Postępowanie administracyjne zakończyło się decyzją wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 467/11; LEX nr 1219036). Innymi słowy, postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe - w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. - tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10; LEX nr 1138074). Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony. Wywiera ona inny skutek: stwierdza, że brak jest przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Skutki tej decyzji mają charakter procesowy, nie kształtuje się natomiast stosunek materialnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1096/12; LEX nr 1218383).

Przenosząc powyższe rozważania do realiów postępowania rozgraniczeniowego należy stwierdzić, że aby mogło być prowadzone postępowanie rozgraniczeniowe muszą istnieć wydzielone prawnie (geodezyjnie) nieruchomości o spornych lub zatartych granicach. Jedynie wówczas postępowanie administracyjne w sprawie o rozgraniczenie ma swój przedmiot (zob. wyrok WSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 356/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca tymczasem zawęziła treść przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie do "sporu granicznego". Istotnie, zdaniem Sądu, taki spór jest niewątpliwie elementem przedmiotu postępowania – nie jest to jednak samodzielny (wystarczający) element postępowania rozgraniczeniowego. Spór graniczny musi zostać bowiem zracjonalizowany przesłankami obiektywnymi, jak choćby istnieniem wydzielonych prawnie (geodezyjnie) nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć granicą, co do przebiegu której toczyłby się ów spór.

Sąd w pełni podziela ocenę stanu faktycznego, przeprowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zgodnie z którą w kontrolowanej sprawie nie istnieją geodezyjnie wydzielone nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć granica objęta sporem skarżącej i uczestnika postępowania. Trzeba bowiem zauważyć, że decyzja o zatwierdzeniu podziału pierwotnej nieruchomości (działki ewidencyjnej nr 83/14) na działki ewidencyjne nr 83/16 oraz 83/17 została uchylona po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, a postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia podziału działki nr 83/14 zostało umorzone. Takie rozstrzygnięcie – prawomocne na skutek niewniesienia przez żaden z uprawnionych podmiotów skargi do sądu administracyjnego – oznacza, że decyzja Wójta Gminy T. z dnia [....] 2005 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji po wznowieniu postępowania prowadzi natomiast do unicestwienia skutków decyzji uchylonej (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 120/13; LEX nr 1305533). To zaś oznacza, że w aktualnym stanie prawnym w obrębie N. istnieje niepodzielona obecnie działka nr 83/14, natomiast nie istnieją działki nr 83/16 i 83/17, a tym samym nie istnieje granica między działkami nr 83/16 i 83/17. Warunkiem właściwym istnienia tych działek był bowiem podział działki nr 83/14. Skoro jednak podział ten – jako skutek decyzji z dnia [....] 2005 r. – został unicestwiony z uwagi na utrzymaną w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia [....] 2011 r., to wspomniane działki nr 83/16 i 83/17 nie mogą zostać uznane za prawnie wydzielone nieruchomości, pomiędzy którymi mogłaby istnieć jakakolwiek granica, której przebiegu mógłby dotyczyć spór między stronami kontrolowanego postępowania.

Sąd wskazuje, że organy orzekające w kontrolowanym postępowaniu "nie twierdzą, że jest inaczej, ponieważ została uchylona jedna decyzja", ale trafnie wskazują na skutki uchylenia decyzji, której istnienie jest warunkiem pozostawania w obrocie prawnym nieruchomości – działek ewidencyjnych nr 83/16 i 83/17. Skutki te nie mają automatycznego przełożenia na ważność, skuteczność, czy też wiążący charakter umów, jakie skarżąca mogła zawrzeć w okresie, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości z dnia [....] 2005 r. pozostawała w obrocie prawnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast właściwy do rozstrzygania aktualnych czy też hipotetycznych przyszłych sporów pomiędzy stronami stosunków cywilnoprawnych. Także orzekanie o tym, czy skarżącej przysługuje prawo własności którejkolwiek z nieruchomości, o których mowa w niniejszym postępowaniu nie leży w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Co równie istotne, z uwagi na granice rozpoznania sprawy wyznaczone przez art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz zakres właściwości, Sąd nie może wypowiedzieć się w zakresie oceny funkcjonowania organów ewidencji gruntów i budynków oraz sądu prowadzącego księgi wieczyste dla nieruchomości pojawiających się w niniejszym postępowaniu.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził również, by zaskarżona decyzja została dotknięta innymi niż zarzucane przez skarżącą wadami, które uzasadniałyby jej uchylenie. Wobec powyższego skargę należało oddalić na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

Nie jest uzasadniony wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest bowiem normy, która mogłaby w realiach niniejszej sprawy stać się podstawą zasądzenia od skarżącej na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.