II OSK 753/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 685/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Związku Gmin "B." z dnia [...] lutego 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.", w pkt I stwierdził, że uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Zgromadzenia Związku Gmin "B." w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B." narusza prawo; w pkt II. oddalił wniosek strony skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania; w pkt III. określił, że wymieniony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżając powyższą uchwałę Wojewoda Dolnośląski podniósł, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. art. 25 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 16, poz. 95 ze zm.), w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm).

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, na zasadach ustalonych przez radę gminy, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Z kolei zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, a zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy, organem wykonawczym związku jest zarząd. Zdaniem Wojewody osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego, a także wykonawczego związku międzygminnego są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak jest zatem regulacji prawnych pozwalających stosowanie do członków zgromadzenia związku komunalnego, poprzez analogię, przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczących radnych gminy. Z powszechnie obowiązujących przepisów prawa nie wynika uprawnienie członków zgromadzenia związku do rekompensaty z tytułu pełnionych przez nich, w ramach członkostwa w związku funkcji.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, dieta, o której mowa w art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie jest terminem tak pojemnym, aby objąć nim rekompensatę, ekwiwalent czy też wynagrodzenie za udział w posiedzeniach organu stanowiącego i kontrolnego oraz wykonawczego innej niż gmina osoby prawnej. Oznacza to, że nie istnieją podstawy prawne do przyznawania oraz ustalania wysokości diet przez organ stanowiący związku komunalnego dla członków zgromadzenia, zarządu, komisji rewizyjnej i budżetowej związku. Funkcja członka organu lub związku międzygminnego nie jest odpowiednikiem funkcji, jaką sprawuje radny w organie stanowiącym i kontrolnym gminy (radzie gminy) i który z tego tytułu otrzymuje dietę. Związek międzygminny nie jest gminą. Mimo ewidentnej więzi tego związku z uczestniczącymi w nim gminami, związek ma osobowość prawną i dysponuje pełną samodzielnością. Z kolei członków organów i komisji związku nie można uznać za radnych, gdyż nie wiąże ich ze związkiem mandat z tytułu wykonywania funkcji członka organu lub komisji związku. Powyższe, w opinii organu nadzoru, potwierdza sama ustawa o samorządzie gminnym, konsekwentnie posługując się pojęciem "członek zgromadzenia" lub "członek zarządu" (art. 72 ust. 1 ustawy, art. 73 ust. 3 ustawy), a nie radny zgromadzenia, radny zarządu czy radny związku międzygminnego.

Powołując się na postanowienia art. 2 i art. 7 Konstytucji podniesiono, że każde działanie organu władzy, w tym także zgromadzenia związku międzygminnego, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Podkreślono, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Zgromadzenie Związku tym samym działała bez podstawy prawnej do uregulowania kwestii diet dla członków organów oraz komisji związku miedzy gminnego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, a także przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ustawy o samorządzie terytorialnym.

W odpowiedzi na skargę, Zgromadzenie Związku Gmin "B." wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że skoro o ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje środków zaskarżenia w niniejszej sprawie, organ nadzoru przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego miał obowiązek wezwać Zgromadzenie Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, konsekwencją nie wezwania Związku Gmin do usunięcia naruszenia prawa jest obowiązek odrzucenia skargi przez WSA we Wrocławiu z powodu przedwczesnego złożenia skargi, na podstawie art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazano także, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. To, że ten przepis został dodany, z dniem 30 maja 2001 r., ustawą z 11 kwietnia 2001 r. (Dz. U. 2001 nr 45, poz. 497), czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały, nie jest przeszkodą w jego zastosowaniu, ponieważ reguluje zagadnienie stosowania przepisów oraz przepis powyższy stosuje się do stanów już obowiązujących (zasada bezpośredniego działania prawa).

Zdaniem Zgromadzenia istnieje podstawa do zastosowania do zgromadzenia związku przepisu art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że zgromadzenie związku może ustalić wysokość diet dla członków zgromadzenia. Fakt, iż członkowie zgromadzenia nie są radnymi nie stanowi przeszkody w przyznaniu diet dla członków zgromadzenia, skoro zgromadzenie związku jak i rada gminy są organami stanowiącymi i kontrolnymi jednostek samorządowych, a członkowie zgromadzenia i rady gminy wykonują podobne obowiązki publicznoprawne w ramach pracy w tych organach.

Strona podkreśliła, że art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym określa elementy, które powinien zawierać statut związku. Jednak nie jest to katalog zamknięty. Dlatego kwestia diet dla członków zgromadzenia może być uregulowana w statucie związku, ponieważ brak jest ustawowego zakazu uregulowania tej tematyki w statucie, a zagadnienie diet związane jest z wykonywaniem zadań przez związek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem. Podzielając pogląd wyrażony przez Wojewodę Dolnośląskiego, Sąd uznał, że brak jest normy materialnoprawnej stwarzającej podstawę do podjęcia przez Radę uchwały w zaskarżonym brzmieniu. Zarówno przepisy obowiązujące w dniu przyjęcia przez Radę przedmiotowej uchwały, jak i obowiązujące w dniu orzekania, nie przewidują dla zgromadzenia związku gmin (związku komunalnego) kompetencji do określania wysokości diet dla członków tego zgromadzenia.

Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Tymczasem rada i radni nie są pojęciami tożsamymi, inny jest bowiem ich status prawny. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku gmin. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie, w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego, przepisów odnoszących się do radnych. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy było pozostawienie sprawy wysokości diet przysługujących członkom zgromadzenia związku międzygminnego do rozstrzygnięcia organom gmin, które w związku tym uczestniczą.

Sąd zauważył, że obowiązująca w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustawa o samorządzie terytorialnym zawierała przepis art. 25 ust. 4, nie zawierała natomiast przepisu odsyłającego, przewidującego, że do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Tym samym przepis art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie terytorialnym - obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i ten przepis art. 25 ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. nie stwarzają podstaw prawnych do przyznania w przedmiotowej uchwale dla zgromadzenia związku gmin kompetencji do ustalania wysokości diet dla członków zgromadzenia.

W ocenie Sądu, kompetencji do ustalania diet członków zgromadzenia nie stwarzały i nie stanowią przepisy określające materię statutową związku (art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym aktualnie obowiązującej).

Wskazując na treść art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, Sąd zwrócił uwagę, że możliwość przyznawania członkom zgromadzenia diet na zasadach odnoszących się do radnych, musi wynikać z powszechnie obowiązującego przepisu prawa rangi ustawowej.

Wyjaśniono także, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Organ nadzoru, realizując swe kompetencje na podstawie art. 93 u.s.g w związku z art. 99 ust.1a u.s.g.., nie jest zobowiązany do wezwania Zgromadzenia Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 p.p.s.a., i nie jest też krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia przedmiotowej skargi. Nietrafny jest, więc wniosek Związku Gmin "B." o odrzucenie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Związek Gmin "B.", zaskarżając punkt I i III wyroku. Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

- na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1) art. 52 § 1, 2 i 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. oraz art. 94 § 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nie wezwanie Zgromadzenie Związku Gmin "B." przez organ nadzoru, przed wniesieniem skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego, do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji przyjęcie że zaskarżona skarga została przedwcześnie złożona do sądu administracyjnego, a WSA we Wrocławiu nie odrzuciło złożonej skargi, pomimo naruszenia w/w przepisów;

2) art. 134 P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie przez Sąd I instancji własnej wnikliwej analizy sprawy i oparcie się przy wydawaniu własnego rozstrzygnięcia na ustaleniach poczynionych przez organ nadzoru, co stanowi jawne naruszenie zasady dążenia przez Sąd rozstrzygający daną sprawę do ustalenia prawdy obiektywnej, a także narusza zasadę bezpośredniości będącą jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego;

3) art. 152 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt III zaskarżonego wyroku, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała nie jest wykonalna i nie wymaga wykonania;

- a w konsekwencji nie uchylenie przez WSA do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt. 1c P.p.s.a.).

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie: art. 87 ust. 2, art. 94 i art. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 25 ust. 4 w związku z art. 69 ust. 3, art. 65 i art. 67 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającej na przyjęciu, że Zgromadzenie Związku Gmin "B." nie posiadało i nie posiada kompetencji ustawowych i statutowych do ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B.", czym Sąd naruszył konstytucyjną zasadę samodzielności związku międzygminnego oraz działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie dla uchwał organów zgromadzenia międzygminnego (autonomię legislacyjną związku międzygminnego);

- a w konsekwencji nie uchylenie do ponownego rozpoznania skargi Wojewody Dolnośląskiego (art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt. I i III oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

lub

2) w przypadku jedynie naruszenia prawa materialnego uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podtrzymano w istocie dotychczasową argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę Wojewody Dolnośląskiego.

Odnosząc się zaś do treści art. 152 P.p.s.a., wskazano, że przepis ten nie przesądza tego, że każdy wyrok powinien określać niewykonalność aktu czy czynności. Skoro zaskarżona uchwała Zgromadzenia Związku Gmin "B." jest przepisem natury ustrojowej i jednocześnie wewnętrznej w jednostce samorządowej, zatem Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych, w pkt. III zaskarżonego wyroku, do stwierdzenia, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W ocenie skarżącego WSA błędnie zredagował pkt. III zaskarżonego wyroku, ponieważ posłużył się zwrotem "przepis" a nie "uchwała".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół przepisu art. 25 ust. 4 w zw. z art. 69 ust. 3, art. 65 i art. 67 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) - zwanej dalej: "u.s.g., art.2których błędna interpretacja i w konsekwencji wadliwe zastosowanie, w ocenie kasatora, doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się na wstępie do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 52 § 1, § 2 i § 4 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. oraz art. 94 § 2 u.s.g. przy pomocy którego zakwestionowano możliwość rozpoznania skargi przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na niewyczerpanie przysługujących Wojewodzie środków poprzedzających wniesienie skargi, wskazać należy, że skargę w niniejszej sprawie wniósł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów art. 171 ust. 2 Konstytucji RP i 86 u.s.g.. Organ nadzoru nad działalnością samorządu, realizując kompetencje nadzorcze na podstawie art. 93 u.s.g w związku z art. 99 ust.1a u.s.g., nie jest zobowiązany do wezwania Zgromadzenia Związku Gmin "B." do usunięcia naruszenia prawa stosowanie do art. 52 P.p.s.a., jak też nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi na uchwałę.

Należy zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie skarżącym jest de facto organ, a nie podmiot, który żąda ochrony ze względu na swój interes prawny lub uprawnienie. Legitymacja procesowa wojewody do zaskarżenia uchwały organu samorządu nie wynika bowiem z istnienia jego interesu prawnego. Skarżona uchwała nie nakłada na wojewodę żadnego obowiązku, ani nie przyznaje mu żadnych uprawnień. Kompetencja do zaskarżenia uchwały przez wojewodę wynika wyłącznie ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut polegający na rozpoznaniu, przez Sąd pierwszej instancji, przedwcześnie złożonej przez Wojewodę Dolnośląskiego skargi, w miejsce jej odrzucenia.

Przystępując do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że związki międzygminne są formą dobrowolnego współdziałania gmin stosowaną w celu wspólnej realizacji zadań publicznych, zwłaszcza podejmowania przedsięwzięć przekraczających możliwości gminy. Stosownie do art. 69 ust. 1 u.s.g. organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku. Organem wykonawczym związku jest zarząd, powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.), przy czym członkami zgromadzenia z mocy prawa są organy wykonawcze gmin (wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast), o czym stanowi art. 70 ust. 1 u.s.g. Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2 u.s.g.). Stosownie do art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zagadnienie, czy w świetle powołanych przepisów, zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania diet dla członków tego zgromadzenia, tak jak czyni to rada gminy w odniesieniu do radnych, na podstawie art. 25 ust. 4 i 8 u.s.g. Innymi słowy, czy w świetle art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku międzygminnego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2726/12 i z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1929/13 (opubl. [w:] CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których stwierdzono, że przepis art. 69 ust. 3 u.s.g., regulując instytucję zgromadzenia związku międzygminnego, odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących rady gminy jako organu, nie zaś przepisów odnoszących się do radnych. Podkreślić należy, że status prawny rady i radnych nie jest tożsamy. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym gminy, radni zaś są przedstawicielami lokalnej społeczności pochodzącymi z wyborów powszechnych, bezpośrednich równych i tajnych. Różna jest też sytuacja prawna radnych i członków zgromadzenia związku międzygminnego, którymi - co do zasady - są wójtowie gmin uczestniczących w związku. Osoby wchodzące w skład organu stanowiącego i kontrolnego, a także wykonawczego związku międzygminnego są jego członkami, nie są natomiast radnymi w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym. Tym samym nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do członków zgromadzenia międzygminnego przepisów odnoszących się do radnych. Brak jest bowiem jednoznacznych normatywnych podstaw kompetencyjnych do uznania, że uprawnionym do ustalania zasad przyznawania wysokości diet dla członków zgromadzenia międzygminnego jest to zgromadzenie. Fakt członkostwa radnego w zgromadzeniu związku może zostać uwzględniony przez radę gminy przy ustalaniu zasad przyznawania diet, do czego uprawnia ją art. 25 ust. 8 u.s.g., zgodnie z którym przy ustalaniu wysokości diet radnych rada gminy bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. Analogicznie kształtowane może być wynagrodzenie wójta, ustalane przez radę, w ramach powierzonych jej zadań i przyznanych kompetencji (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Inna zaś sytuacja zachodzi, gdy działalność w związku międzygminnym podejmują inni przedstawiciele wyznaczeni przez radę właściwej gminy. W takim przypadku należałoby przyjąć zasadę, że wyznaczone osoby pełnią powierzoną funkcję społecznie. Z tych względów za niezasadne należy uznać twierdzenia skarżącego kasacyjnie, jakoby powołane przepisy mogły stanowić podstawę do ustalenia przez zgromadzenie związku międzygminnego wysokości diet dla członków tego zgromadzenia.

Powyższej konkluzji nie mogły podważyć powołane przez autora skargi kasacyjnej przepisy Konstytucji RP. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powołane przepisy stanowią zatem, że akty prawa miejscowego, jako wymagające wyraźnego przepisu ustawy upoważniającego do ich wydania, nie mogą być sprzeczne z przepisami aktów powszechnie obowiązujących. Jak wywiedziono wyżej żaden z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przepisów ustawy o samorządzie gminnym, nie zawiera podstawy do uregulowania kwestii diet dla członków zgromadzenia związku międzygminnego. Zaznaczyć przy tym też trzeba, że chodzi tu o przyznanie organowi kompetencji do wprowadzenia unormowania, kształtującego obowiązki w sferze wydatkowania środków publicznych. Przyjmując, że demokratycznym państwie prawnym działalność władzy publicznej ograniczona jest poprzez normy prawne określające ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, to do przepisów tych nie można zastosować wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II OSK 492/13, LEX nr 1371980).

Wobec powyższego zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że uchwała Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Zgromadzenia Związku Gmin "B." w sprawie ustalenia wysokości diet dla przedstawicieli gmin w Związku Gmin "B." narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu dotyczącego naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przeprowadził bowiem kontrolę legalności zaskarżonej uchwały działając w granicach sprawy wyznaczonych zgodnie z art. 134 §1 P.p.s.a. Zresztą skarżący kasacyjnie nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji wskazującej na sposób naruszenia tego przepisu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy będącej przedmiotem osądu.

Zarzucając, że przepis art. 152 P.p.s.a. nie przesądza tego, że każdy wyrok powinien określać niewykonalność aktu czy czynności, Autor skargi argumentuje, że skoro zaskarżona uchwała jest przepisem natury ustrojowej i jednocześnie wewnętrznej w jednostce samorządowej, to Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych, w pkt. III zaskarżonego wyroku, do stwierdzenia, że zaskarżony przepis nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Tego stanowiska i argumentacji nie można podzielić. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a.: "W razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku." Stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że akt nie podlega wykonaniu, oznacza, że akt ten nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jego rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający ten akt nie jest jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. OSK 591/04, ONSAiWSA 2004, Nr 2, poz. 32). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w art. 152 P.p.s.a. zwrot: "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", należy traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności".

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, że Sąd pierwszej instancji, w pkt III sentencji, zasadnie stwierdził, że do dnia prawomocności uchwała nie wywołuje skutków prawnych. Natomiast rację ma skarżący zarzucając, że Sąd wadliwie zredagował pkt. III zaskarżonego wyroku, ponieważ posłużył się zwrotem "przepis" a nie "uchwała". Nie ma to jednak istotnego wpływu na wynik sprawy

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.