IV SA/Wa 1574/11

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań R. N., J. B., A. T., J. T. oraz M. T., zwanej dalej również jako "skarżąca", od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie węzła "A." w ciągu ulicy [...] (droga krajowa nr [...]) w P., zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oraz nadającej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wyraził stanowisko, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji nastąpiła w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz, U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.). Odnosząc się do zarzutów odwołania M. T. Minister wskazał, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem, że zmiana zakresu wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji drogowej, jak również znowelizowanie przepisów wskazanej wyżej ustawy stanowią podstawę do wszczęcia nowego postępowania. Dyspozycja zawarta w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie organu, pozostałe zarzuty skarżącej, odnoszące się do obowiązków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r.) nie mogą być uwzględnione, ponieważ zgodnie z art. 10 ustawy, zapisy planów nie mają zastosowania do spraw z zakresu lokalizacji inwestycji drogowych.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1128/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. T., w pkt. 1 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. w odniesieniu do działki [...] z arkusza [...], natomiast w pkt. 2 w pozostałej części skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że w swoim odwołaniu od decyzji Wojewody skarżąca podniosła m.in., że objęcie granicami inwestycji działki nr [...], stanowiącej jej własność, na której to działce przewidziano lokalizację stacji transformatorowej, nie znajduje uzasadnienia w kontekście poszerzenia pasa drogowego ciągu ulicy [...]. Skarżąca wniosła tym samym o wyłączenie wspomnianego gruntu z terenu inwestycji. Wprawdzie organ odwoławczy zreferował w treści uzasadnienia cytowany zarzut i żądanie, nie mniej w dalszej części w żaden sposób się do nich nie ustosunkował. Sąd podkreślił wówczas również, że istotą odwołania jest zarzut, iż wywłaszczenie nieruchomości skarżącej nie jest bezwzględnie konieczne, a zatem, że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w prawo własności. W szczególności organ powinien w ocenie Sądu rozważyć zwrócenie się do wnioskodawcy-inwestora o zajęcie w powyższym zakresie stanowiska, które następnie winien zweryfikować pod kątem tego, czy istotnie uwzględnienie postulatów skarżącej nie jest możliwe, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko organu odwoławczego w kwestii podłączenia nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji do kolektora kanalizacji sanitarnych. Poprowadzenie wnioskowanej przez skarżącą instalacji w trasie planowanej inwestycji leży w ocenie Sądu wyłącznie w interesie faktycznym skarżącej, podczas gdy ochroną ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych objęty jest wyłącznie interes o charakterze kwalifikowanym-materialnym.

W wyniku wniesionej przez M. T. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1128/10) uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w pkt. 2 oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. w części nieobjętej pkt. 1 wyroku Sądu I instancji.

Uznając podniesione w skardze zarzuty za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z przepisu art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wynika, że zapisy obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia w procesie przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności przy podejmowaniu decyzji o lokalizacji takiej drogi. Powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. K 23/05 (pub!, w OTK-A 200/6/62) Sąd wskazał, że w sytuacji gdy decyzja o lokalizacji drogi dotyczy terenu objętego obowiązującym planem miejscowym, to dla terenów otaczających miejsce lokalizacji drogi ustalenia tego planu są w dalszym ciągu wiążące. Dotyczy to w szczególności sposobu i warunków zagospodarowania okolicznych terenów, ujętych w takim planie. Z treści tego planu mogą wynikać dla właścicieli gruntów sąsiadujących ze zlokalizowaną drogą prawa i obowiązki, które nie są obojętne dla treści decyzji lokalizacyjnej obligatoryjnie zawierającej wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie nie został wyjaśniony wyczerpująco stan faktyczny związany z twierdzeniami skarżącej, że zgodnie z obowiązującym na przedmiotowym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, należąca do niej nieruchomość, bezpośrednio sąsiadująca z terenem lokalizacji przedmiotowej drogi, miała być podłączona do kolektora ściekowego usytuowanego w miejscu przebiegu tej drogi, a budowa tej drogi, w szczególności planowanego w sąsiedztwie wiaduktu uniemożliwi albo bardzo utrudni takie podłączenie. Jeżeli te twierdzenia mają oparcie w rzeczywistości, to skarżąca ma interes prawny wynikający z prawa własności i uprawnień właścicieli gruntów sprecyzowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym przeprowadzenie inwestycji drogowej może naruszyć jej uzasadniony interes prawny i może ona żądać zamieszczenia w decyzji lokalizacyjnej postanowienia dotyczącego ochrony takiego interesu.

Rozpoznając ponownie sprawę Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił na wstępie stanowiska zajęte w wyniku przeprowadzonego przez niego uzupełniającego postępowania dowodowego przez inwestora oraz pełnomocnika skarżącej. Wskazał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2011 r. i [...] kwietnia 2011 r. inwestor odnosząc się do kwestii zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi teren inwestycji działki nr ewid. [...] pod lokalizację stacji transformatorowej oraz podniesionego w odwołaniu przez M. T. żądania poszerzenia zakresu przedmiotowej inwestycji drogowej o kanalizację sanitarną w pasie drogowym ulicy [...] wyjaśnił, iż:

- na terenie planowanej inwestycji znajdowała się stacja transformatorowa, której lokalizacja była kolizyjna z rozbudowywanym układem drogowym, w związku z czym wymagana była zmiana jej lokalizacji. Docelowa lokalizacja jest kompromisem zawartym pomiędzy inwestorem a właścicielem stacji transformatorowej E. Sp. z o.o. Rejonem Dystrybucji P., który nie wyraził zgody na lokalizację stacji transformatorowej na terenie istniejącego Głównego Punktu Zasilającego (GPZ). W związku z koniecznością zapewnienia dojazdu do stacji transformatorowej zlokalizowano ją w sąsiedztwie GPZ, przy istniejącej drodze dojazdowej do GPZ, do której projektowany jest dodatkowy pas włączeniowy z drogi klasy GP - zapisy § 13 pkt 2 planu miejscowego określają, że dla terenów publicznej infrastruktury transportowej lokalizacja urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z funkcją komunikacyjną drogi jest dopuszczalna (a nie obligatoryjna) i wymaga uzgodnień z zarządcą drogi. Stacja ta naniesiona jest na załączniku graficznym do wydanej decyzji o lokalizacji drogi.

- teren należący do skarżącej zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie spornej inwestycji, w planie miejscowym określony jest jako 2 ZL, a z przedmiotowego terenu nie przewiduje się odprowadzenia ścieków sanitarnych.

Pełnomocnik skarżącej ustosunkowując się do treści ww. pism podniósł natomiast, że:

- przedstawione w nich argumenty nie przemawiają za objęciem decyzją lokalizacyjną działki nr [...], a zapewnienie lokalizacji dla stacji transformatorowej było możliwe w innym trybie, bez konieczności naruszania prawa własności skarżącej,

- decyzja lokalizacyjna w ogóle nie wymienia lokalizacji stacji transformatorowej jako etapu planowanej inwestycji drogowej, gdyż zapis pkt I ppkt 12 decyzji organu wojewódzkiego, mówiący o przebudowie w niezbędnym zakresie istniejącej infrastruktury wskazuje tylko m.in. linie energetyczne, a zgodnie z definicjami zawartymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625, z późn. zm.), linia energetyczna i stacja transformatorowa są częścią sieci energetycznej. Zatem organ I instancji wymieniając w ww. punkcie decyzji jedynie linie energetyczne, nie ustalił warunków lokalizacji dla stacji transformatorowej.

- zapis § 14 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 2 planu miejscowego, wprowadzający załącznik graficzny z projektowanym uzbrojeniem terenu, dopuszcza tylko jedną obligatoryjną lokalizację kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z działek skarżącej, a zaskarżona decyzja uniemożliwia jej takie podłączenie, rażąco naruszając tym samym prawo własności skarżącej, ukształtowane przez art. 140 kc oraz zapisy planu miejscowego.

- istniały alternatywne możliwości uzyskania przez E. Sp. z o.o. prawa do korzystania z wywłaszczonej nieruchomości nr [...].

- decyzja Wojewody [...] obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną skutkującą jej nieważnością z uwagi na to, że jej adresatem nie jest zarządca drogi, lecz jednostka organizacyjna.

Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Minister zgodził się z argumentami inwestora i stwierdził, że konieczne jest zajęcie działki stanowiącej własność skarżącej pod budowę stacji transformatorowej, a żądanie skarżącej dotyczące poszerzenia planowanej inwestycji drogowej o budowę kanalizacji sanitarnej jest bezpodstawne.

Powołując się na treść art. 32 ust. 1 ustawy o drogach publicznych organ wyjaśnił, że zlokalizowana na działkach nr ewid. [...] ark. [...], funkcjonująca obecnie stacja transformatorowa kolidowała z projektowaną inwestycją drogową, w związku z czym inwestor miał obowiązek zbudowania jej w innym miejscu. Mając na względzie stanowisko E. Rejon Dystrybucji P., właściciela stacji, inwestor wskazał nową lokalizację stacji transformatorowej na działce nr [...], w sąsiedztwie GPZ "A.", do którego prowadzi istniejąca droga dojazdowa stanowiąca działkę [...]. Z uwagi na konieczność budowy odrębnego pasa wyłączenia, ze względu na klasę drogi stanowiącej ulicę [...], powyższe rozwiązanie jest najbardziej ekonomiczne.

Minister podkreślił również, że z art. 20 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby obowiązkiem zarządcy drogi było wykonanie, w ramach budowy infrastruktury drogowej, pełnej infrastruktury technicznej, która nie będzie służyła obsłudze przedsięwzięcia drogowego. Zgodnie z art. 32 ww. ustawy na inwestorze ciąży jedynie obowiązek przywrócenia poprzedniego stanu lub dokonania zmiany, gdy budowa lub przebudowa drogi w miejscu jej przecięcia się z inną drogą transportu lądowego, wodnego, korytarzem powietrznym w strefie lotniska lub urządzeniem typu liniowego powoduje naruszenie tych obiektów lub urządzeń albo konieczność zmian dotychczasowego ich stanu. Inwestor przedsięwzięcia drogowego nie ma tym samym kompetencji do budowy nieistniejącej dotychczas kanalizacji sanitarnej.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza tylko jedną obligatoryjną lokalizację kanalizacji sanitarnej odprowadzającej ścieki z działek skarżącej organ wskazał, że § 4 ust. 2 planu miejscowego wprowadza co prawda załącznik graficzny nr 2, stanowiący rysunek pt. "Plansza zbiorcza uzbrojenia", jednak zapis § 14 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego mówi o przewidywanym układzie sieci z orientacyjną lokalizacją przewodów, a tym samym wskazany w planie miejscowym układ sieci nie jest obligatoryjny.

W ocenie Ministra bezpodstawna jest obawa skarżącej, iż realizacja planowanej inwestycji pozbawi ją możliwości podłączenia w przyszłości do miejskiej sieci kanalizacyjnej, gdyż zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego, dopuszcza się lokalizację nowych odcinków sieci na terenach wymienionych w ust. 2 pkt 5, ust. 3 pkt 8 ww. przepisu oraz innych terenach, pod warunkiem wspólnego uzgodnienia przez właściciela terenu i gestora sieci. Zapis "innych terenach" świadczy o tym, że nowe odcinki kanalizacji sanitarnej będą mogły być zrealizowane w przyszłości zarówno na terenach publicznej infrastruktury transportowej (§13 ust. 2 planu miejscowego), jak również poza pasem drogowym. Powyższe stanowi dowód na to, iż w przyszłości możliwa będzie budowa przez zarządcę sieci kanalizacyjnej i wodociągowej A. S.A. kanalizacji sanitarnej, która umożliwi odprowadzenie ścieków z działek skarżącej.

Organ stwierdził także, że decyzja Wojewody [...] dnia [...] grudnia 2008 r., wbrew twierdzeniom skarżącej, objęła swym zakresem sporną stację transformatorową. Integralną częścią rozstrzygnięcia jest bowiem załącznik graficzny nr 1 do ww. decyzji, stanowiący mapę w skali 1:1000, przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu. Zgodnie z tym załącznikiem na działce nr ewid. [...] zlokalizowano stację transformatorową służącą do zasilania oświetlenia drogowego węzła "A.".

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, iż adresatem decyzji Wojewody [...] nie jest zarządca drogi (Prezydent Miasta P.), lecz jednostka organizacyjna (Zarząd Dróg Miejskich w P.) organ wyjaśnił, iż w myśl art. 21 ustawy o drogach publicznych, zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. W niniejszej sprawie Zarząd Dróg Miejskich w P., powołany przez Radę Miasta P., jest jednostką organizacyjną Miasta P., przy pomocy której Prezydent P. wykonuje swoje zadania jako zarządca wszystkich dróg publicznych na obszarze miasta, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Zarząd Dróg Miejskich w P. nie posiada zatem odrębnych, samodzielnych uprawnień. K. S., Zastępca Dyrektora ds. Inwestycji Zarządu Dróg Miejskich w P., jako osoba podpisana pod wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r., uzupełnianym i zmienianym kolejnymi pismami, o ustalenie lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji, działał na podstawie upoważnienia z dnia [...] marca 2008 r., udzielonego przez J. S., Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w P., posiadającego pełnomocnictwo Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2008 r.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. T.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła niezasadne wywłaszczenie działki nr [...] oraz naruszenie praw skarżącej do uzbrojenia terenu.

Uzasadniając zarzut niezasadnego wywłaszczenia działki nr [...] skarżąca, powołując się na treść art 21 Konstytucji RP oraz art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) podniosła, iż brak jest podstaw do jej wywłaszczenia, gdyż już w prowadzonej z Zarządem Dróg Miejskich w P. korespondencji skarżąca wyrażała wolę spisania umowy cywilno-prawnej w przedmiotowej sprawie, co więcej zadeklarowała bezpłatne użyczenie działki [...].

Skarżąca wskazała również, iż w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r. E. domagał się od Zarządu Dróg Miejskich w P. lub władającego nieruchomością ustanowienia służebności gruntowej, z czego wynika, że cel jakim jest zrealizowanie stacji transformatorowej na działce nr [...] może być osiągnięty bez potrzeby dokonania wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w całości. Powołując się na treść art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca podniosła ponadto, że w związku z tym, iż wywłaszczeniem może być objęta cała bądź część nieruchomości, w niniejszej sprawie nie ma podstaw do wywłaszczania całej działki o powierzchni 1167 m2 pod stację transformatorową o powierzchni 12 m2.

W oparciu o art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, skarżąca podważyła również wywłaszczenie działki nr [...] poprzez wydanie dwóch decyzji administracyjnych z zakresu administracji publicznej.

Uzasadniając z kolei naruszenie praw do uzbrojenia terenu skarżąca, utrzymując stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego podniosła, że w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nabyła ona określone prawa i obowiązki. Zapis § 14 ust. 1 pkt 1 planu miejscowego obliguje ją zatem do zachowania ciągłości z istniejącymi i projektowanymi sieciami a jedyną w obszarze spornej inwestycji istniejącą siecią kanalizacji sanitarnej jest kolektor [...] w ulicy [...].

Wskazała również, że zapisy planu miejscowego przewidują realizację nowych sieci jedynie zgodnie z rysunkiem "Plansza zbiorcza sieci" w pasie drogowym ulicy [...] (§14 ust. 1 pkt 2 planu miejscowego), na terenach infrastruktury transportowej (§ 14 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego), na terenach P i U/P pod warunkiem wspólnego uzgodnienia przez właściciela terenu i gestora sieci (§14 ust. 1 pkt 6 planu miejscowego) oraz w sposób wynikowy zgodnie z § 14 ust. 3 pkt 8 planu miejscowego. W ocenie skarżącej, zapis § 14 ust. 1 pkt 5 planu miejscowego jest tożsamy z § 14 ust. 1 pkt 2, gdyż realizacja niezbędnego kanału sanitarnego w przewidzianej formie rurociągu tłocznego z włączeniem do istniejącego kolektora w ulicy [...] w obrębie całego terenu infrastruktury transportowej jest możliwa tylko i wyłącznie w pasie drogowym ulicy [...], tak jak przewiduje "Plansza zbiorcza sieci".

W skardze podniesiono ponadto, że powołane w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury pismo A. z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie doprowadzenia kanalizacji sanitarnej dla terenów U i U/P, nie stanowi dowodu na możliwość uzbrojenia nieruchomości skarżącej, a mówi jedynie o konieczności wybudowania rurociągu tłocznego do kanału sanitarnego w rejonie ulicy [...] z jednoczesnym zaznaczeniem, że w planach A. nie jest przewidziana realizacja ww. uzbrojenia.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.).

Na wstępie należy wskazać, że prawidłowo organy zastosowały przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania zaś to stosownie do art. 61 § 3 kpa dzień doręczenia wniosku organowi. Ustawa powyższa uległa zmianie w zakresie istotnym dla przedmiotowego postępowania mocą ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958).

Jednocześnie jednak przepis art. 6 ust. 1 stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie zmienionej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...) postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej już się toczyło, nie została jednak wydana ostateczna decyzja - w sprawie nie było nawet decyzji organu I instancji - oznacza to, że należy stosować te regulacje, które obowiązywały poprzednio, czyli m. in. cały rozdział 2. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. Ten reżim prawny usankcjonowany normą międzyczasową tj. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw obwiązuje do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania tj. do czasu kiedy zostanie wydana decyzja przez Ministra Infrastruktury i nie zostanie taka decyzja wyeliminowana przez sąd administracyjny. Skutkiem tego jest obowiązek stosowania przez organy przepisów przed zmianą dokonaną ustawą z dnia 25 lipca

2008r. i tej reguły nie zmienia okoliczność, iż decyzja ostateczna Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. została uchylona w części wyrokiem WSA z dnia 3 grudnia 2009r., a w części wyrokiem NSA z dnia 22 września 201Or. Zatem przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę orzekania nie uległy zmianie, jedynie ich wykładnia oraz tryb postępowania ulega istotnej modyfikacji ze względu na brzmienie art. 153 p.p.s.a. i 190 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie bowiem sytuacja procesowa, która powstała wskutek wydania poprzednio wyroków przez administracyjne sądy obydwu instancji sprowadza się do tego, że obecnie kontrolowana decyzja Ministra Infrastruktury jest wynikiem ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008r. na skutek:

• wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009r. (sygn. IV SA/Wa 1128/09), którym to orzeczeniem sąd stwierdził, że w zakresie objęcia planowaną inwestycją działki nr [...] organ nie wyjaśnił w sposób prawidłowy i tym samym wystarczający, że przejęcie tej działki ingerując w prawo własności jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i nie istnieje możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Natomiast w zakresie zarzutu uniemożliwienia wskutek realizacji inwestycji podłączenia innych nieruchomości stanowiących własność skarżącej do publicznej kanalizacji sanitarnej sąd stwierdził, że z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nie wynika, aby obowiązek zapewnienia takiego dostępu ciążył na inwestorze. Interes skarżącej w tym zakresie ma wymiar jedynie faktyczny (polega na ulepszeniu sposobu korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji), podczas gdy ochroną ustawową j objęty jest interes kwalifikowany tj. prawny, j

• wyroku NSA z dnia 22 września 2010r. (sygn. akt II OSK 1128/10), którego zakresem rozstrzygnięcia objęta była jedynie ta część wyroku WSA z dnia 3 grudnia 2009r, która odmówiła skarżącej uprawnienia do domagania się ochrony jakoby wynikającego z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uprawnienia do podłączenia nieruchomości skarżącej sąsiadujących z terenem inwestycji z siecią kanalizacji sanitarnej. W tym zakresie w ocenie NSA z zapisów planu

mogą wynikać dla właścicieli gruntów sąsiadujących z lokalizowaną drogą prawa i obowiązki, które nie są obojętne dla treści decyzji lokalizacyjnej, która ma w swej treści zawierać wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Tymczasem nie został wystarczającą wyjaśniony stan faktyczny związany z twierdzeniami skarżącej, że należące do niej działki według planu miały być podłączone do kolektora biegnącego w przebiegu ul. [...].

Wobec powyższego rozpoznając odwołanie od decyzji Wojewody [...] Minister Infrastruktury w kwestii objęcia przebiegiem projektowanej inwestycji działki nr [...] był obowiązany dostosować się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2009r., co wynika z dyspozycji art. 153 p.p.s.a - bowiem w tym zakresie wyrok sądu I instancji nie został zaskarżony. Jak natomiast wynika z art. 168 § 3 p.p.s.a. jeżeli zaskarżono tylko cześć orzeczenia, staje się ono prawomocne w części pozostałej z upływem terminu do zaskarżenia, chyba że NSA rozpozna z urzędu sprawę także w tej części. Analiza wydanego przez NSA wyroku z dnia 22 września 201Or. prowadzi do wniosku, że sąd II instancji nie wypowiadał się odnośnie stwierdzonych przez WSA wadliwości w rozpatrzeniu odwołania skarżącej w części zarzutu objęcia lokalizacją działki o nr ew. [...], zatem wyrok WSA w omawianym zakresie tj. w odniesieniu do działki nr [...] z arkusza [...] stał się prawomocny. Stąd pogląd prawny tamże zawarty oraz wskazówki co do dalszego postępowania były wiążące przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej M. T. w części działki nr [...].

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Na gruncie regulacji prawnej zawartej art. 153 p.p.s.a. przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Dalej stosownie do art. 153 p.p.s.a. - organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych Sądu (vide wyrok NSA z dnia 30 listopada 201Or. sygn. akt II OSK 1929/09).

W niniejszej sprawie WSA stanął na stanowisku, że przy wydaniu poprzedniej decyzji przez Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. doszło do naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 i 77 § 1 kpa polegającego na tym, że organ II instancji nie wyjaśnił w stopniu wystarczającym stanu faktycznego, nie rozpatrzył wyczerpująco materiału dowodowego i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia wykazującego, że odjęcie prawa własności uzasadnione jest konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego. Dalej zawarł wskazówkę, aby organ zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska, czy możliwe jest odstąpienie od wnioskowanego zajęcia spornej działki należącej do wnioskodawczyni.

W ocenie Sądu organ w zaskarżonej decyzji zastosował się zarówno do wskazówek co do dalszego prowadzenia postępowania, jak również przeprowadził całe postępowanie wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa, a sporządzone uzasadnienie należy uznać za wypełniające wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Przede wszystkim organ wykonując wskazówki sądu zwrócił się do inwestora tj. Prezydenta Miasta P. o wyjaśnienie zasadności objęcia liniami rozgraniczającymi działki o nr ew. [...], obręb G., przeznaczonej pod lokalizację stacji transformatorowej. Wnioskodawca pismem z dnia [...] lutego 2011 r. wyjaśnił, że na terenie planowanej inwestycji znajdowała się stacja transformatorowa, której lokalizacja pozostawała w kolizji z rozbudowywanym układem drogowym. Z tego względu konieczne było przeniesienie w inne miejsce tego urządzenia. Lokalizacja na działce stanowiącej własność skarżącej jest kompromisem zawartym z E. Sp. z o.o., który nie wyraził zgody na lokalizację tej stacji na terenie istniejącego Głównego Punktu Zasilającego (GPZ). Tymczasem działka nr [...] pozostaje w sąsiedztwie tego GPZ przy istniejącej drodze dojazdowej do GPZ, do której projektowany jest dodatkowy pas wyłączeniowy z drogi klasy GP. Następnym pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestor podtrzymał swoje poprzednie stanowisko odnośnie zasadności lokalizacji stacji na działce skarżącej.

Organ w zaskarżonej decyzji przyjął wariant zaproponowany we wniosku o lokalizację i szczegółowo uzasadniony powyższymi pismami inwestora. Wskazano,

że funkcjonująca dotychczas stacja transformatorowa kolidowała z projektowaną inwestycją i wobec tego zarządca drogi miał obowiązek zbudowania jej w innym miejscu co wynika z art. 32 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wybrana została działka nr [...] arkusz [...] ze względu na jej położenie w sąsiedztwie GPZ "A.". Ponadto z uwagi na konieczność budowy odrębnego pasa wyłączenia ze względu na klasę drogi stanowiącą ul. [...], rozwiązanie takie jest najbardziej ekonomiczne. Organ dalej podniósł, że co prawda zaskarżona decyzja nie wymienia odrębnie stacji transformatorowej jako etapu planowanej inwestycji, jednakże integralną częścią decyzji jest załącznik graficzny stanowiący mapę w skali 1:1000 przedstawiający proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych. Zgodnie z tym załącznikiem zlokalizowano stację transformatorową służącą do zasilania oświetlenia drogowego węzła "A.".

W ocenie Sądu rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji w sposób pełny realizują wskazówki zawarte w wyroku WSA z dnia z dnia 3 grudnia 2009r. odnośnie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ zwrócił się do inwestora o zajęcie stanowiska w przedmiocie lokalizacji stacji na działce skarżącej, następnie szczegółowo ustalił stan faktyczny, dokonał oceny zaproponowanego wariantu lokalizacji tego urządzenia i doszedł do wniosku, że lokalizacja taka po pierwsze jest konieczna ze względu na konieczność zapewnienia oświetlenia dla budowanego węzła drogowego, a po drugie, że wybór miejsca na posadowienie takiego urządzenia jest najbardziej adekwatny do sytuacji. Przedstawiona argumentacja jest logiczna, racjonalna i przekonująca. Wynika z niej, że przejęcie tej działki ingerując w prawo własności jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją omawianego celu publicznego.

W niniejszym wypadku przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania (...) przewidywały, że do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi załącza się w szczególności mapę w skali co najmniej 1:5.000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ustawa nie definiuje pojęcia "obiektu budowlanego" należy zatem posiłkowo sięgnąć do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010, Nr 243, poz. 1623 ze zm.) jako, że wydane przez organy prawodawcze akty prawa składają się na system prawa powszechnie obowiązującego i wobec tego możliwe jest wykładanie przepisu rangi ustawowej przy pomocy przepisu tej samej rangi zawartego w innym akcie. Art. 3 pkt

1) tej ustawy formułuje legalną definicję obiektu budowlanego jako budowli stanowiącej całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Budowle natomiast są to m.in. wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne. Wobec powyższego, jak zasadnie wskazał organ, stacja transformatorowa jest obiektem budowlanym służącym do prawidłowego działania planowanego węzła drogowego i została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Skutkiem natomiast objęcia danego terenu liniami rozgraniczającymi jest przejście nieruchomości wydzielonych tymi liniami na własność, w tym wypadku Skarbu Państwa, z dniem w którym decyzja o lokalizacji drogi stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania (...)). Wobec powyższej regulacji nie było prawnej możliwości, o co wnosiła skarżąca, aby działka nr [...] arkusz [...] została przekazana na potrzeby tej inwestycji nie w drodze przymusowego przejęcia własności, lecz na drodze umów o charakterze cywilnym. Racjonalny ustawodawca przewidział tak radykalne dla właścicieli nieruchomości rozwiązanie z tego powodu, że funkcjonowanie inwestycji celu publicznego (w tym wypadku drogi krajowej) nie może być pozostawione sferze stosunków umownych, które cechuje w założeniu równość stron i zastosowanie środków przymusu prawnego jest niedozwolone, za wyjątkiem szczególnych sytuacji wymagających jednak udziału sądu powszechnego (art. 64 kc). Tymczasem uzależnianie funkcjonowania dróg publicznych od wyrażenia zgody przez osobę prywatną nie byłoby do pogodzenia z charakterem inwestycji o znaczeniu ponad lokalnym, stanowiącej realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W konsekwencji wniosek skarżącej, aby udostępnienie działki nr [...] na cele przedmiotowej inwestycji nastąpiło na zasadzie umowy pozostaje w sprzeczności z powołanymi wyżej przepisami rangi ustawowej.

Z kolei postulat zgłoszony przed sądem administracyjnym, aby ze względu na gabaryty urządzenia (stacji transformatorowej) została przejęta jedynie część działki nr [...], mógłby teoretycznie zostać uwzględniony tzn. linia rozgraniczająca teren inwestycji mogłaby zostać poprowadzona w taki sposób, że stanowiłaby jednocześnie linię podziału nieruchomości. Jednakże zdaniem Sądu w tym konkretnym wypadku nie byłoby to celowe. Powierzchnia spornej działki i jej położenie między pasem drogowym, a Głównym Punktem Zasilającym (GPZ) oraz przy istniejącej drodze dojazdowej do GPZ powoduje, że nie ma faktycznej możliwości wykorzystania pozostałej jej części.

Przechodząc do kwestii zapewnienia skarżącej w decyzji lokalizacyjnej dostępu do kanalizacji sanitarnej, a konkretnie możliwości podłączenia do kolektora [...] w przebiegu ul. [...] - bo w istocie taka jest intencja skarżącej, co zostało wyraźnie stwierdzone na rozprawie przed sądem administracyjnym - poprzez zapis w decyzji oparty na art. 7 ust. 1 pkt 4) ustawy, tutaj sąd związany jest wykładnią prawa wyrażoną w wyroku NSA z dnia 22 września 201Or. NSA zajął w nim stanowisko, że co prawda stosownie do art. 10 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. w sprawach dotyczących lokalizacji dróg przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, nie mniej jednak z treści planu mogą wynikać dla właścicieli gruntów sąsiadujących ze zlokalizowaną drogą prawa i obowiązki, które wymagają zagwarantowania w decyzji lokalizacyjnej poprzez stosowny zapis na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4) ustawy. Sąd II instancji zatem przyjął, że właściciel gruntów sąsiadujących z terenem inwestycji może mieć interes prawny w żądaniu, aby stosowny zapis na jego korzyść został zawarty w decyzji, o ile ma on uzasadnienie w konkretnym przepisie prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W przedmiotowej sytuacji procesowej NSA uchylił wyrok WSA z dnia 3 grudnia 2009r. w części zaskarżonej skargą kasacyjną, a także wyeliminował z obrotu prawnego nie uchyloną przez WSA część decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009r. i sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpatrzenia. Wykładnia zatem przepisu art. 190 p.p.s.a. w takim wypadku prowadzi do wniosku, że nie tylko sąd I instancji związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, lecz także pośrednio organ administracji. Gdyby bowiem organ nie był związany tą wykładnią, natomiast sąd tak - prowadziłoby to do niespójności systemu prawa, nie dającej się pogodzić z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 7 kpa.

Skarżąca pozostaje właścicielem działek po obydwu stronach ul. [...] położonych na terenach przeznaczonych w planie miejscowym pod funkcje U/P, ZL2 i U. Tereny te sąsiadują z planowaną drogą, zatem według poglądu przedstawionego przez NSA dla tych obszarów obowiązujący plan miejscowy zachowuje moc. Jeżeli zatem plan miejscowy gwarantowałby skarżącej, co wymagało ustalenia przez Ministra Infrastruktury, że jej nieruchomości będą podłączone do istniejącej kanalizacji sanitarnej wówczas takie uprawnienie winno zostać zawarte w postanowieniach decyzji lokalizacyjnej.

Organ w ocenie Sądu zastosował się do poglądu zaprezentowanego przez NSA, przeprowadził dowód z uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] stycznia 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie węzła A. [...], w szczególności rysunku "Plansza zbiorcza uzbrojenia" i na tej podstawie dokonał ustaleń faktycznych.

Organ stwierdził i należy podzielić ten pogląd, że z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby obowiązkiem zarządcy drogi było wykonanie w ramach budowy infrastruktury drogowej pełnej infrastruktury technicznej, która nie będzie służyła obsłudze przedsięwzięcia drogowego. Nie mniej jednak nie o to wnosiła skarżąca. Mianowicie ostatecznie M. T. wnosiła nie o wykonanie kanalizacji sanitarnej w ramach planowanego przedsięwzięcia, lecz o zagwarantowanie jej w zaskarżonej decyzji, że działki stanowiące jej własność będą mogły zostać podłączone do istniejącego kolektora sanitarnego [...] (na południe od węzła A.). Jak wynika z części graficznej przywołanego planu miejscowego uchwalonego w dniu [...] stycznia 2006r. kolektor ten mógłby obsłużyć jedynie tereny oznaczone w planie symbolem U/P. Natomiast tereny ZL2 i U podlegałyby włączeniu do projektowanego kolektora przy węźle L. Nie mniej jednak z ogólnych zapisów tego planu nie można wywieść uprawnienia na jakie skarżąca powoływała się przed NSA.

Organ przeprowadził analizę zapisów oraz rysunku planu i zasadnie stwierdził, że w planie przewidziano możliwość lokalizacji nowych kanałów sanitarnych na terenach P i U/P, co oznacza, że w przyszłości będzie możliwa budowa przez zarządcę sieci sanitarnej takiej kanalizacji, ale po wybudowaniu odpowiedniego uzbrojenia tej sieci. Nie oznacza jednak taki zapis, że skarżąca z postanowień planu może wywodzić, że ma zagwarantowany dostęp do tej sieci właśnie poprzez

wskazywany przez nią kolektor. Co prawda uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie w pełni wyjaśnia istotę problemu, jednakże brak takich rozważań nie dyskwalifikuje podjętego rozstrzygnięcia, gdyż w konsekwencji owo uchybienie nie miało żadnego wpływu na jego treść. W ocenie sadu bowiem zapisy [planu należy odczytywać w ten sposób, ze jeżeli zostanie wybudowana sieć sanitarna to odprowadzenie ścieków sanitarnych ma następować do miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, nie zaś do indywidualnych szamb( § 14 ust. 3 pkt 1) . Z koli § 14 ust. 1 pkt 5 i 6) w istocie dopuszcza lokalizację nowych odcinków sieci zarówno na terenach infrastruktury transportowej (w przebiegu drogi) lecz także na innych terenach. Tym samym, jak słusznie podkreślił .Minister, przedstawiony na planszy układ sieci to jedynie układ przewidywany, który może ulec zmianie ze względu na różne okoliczności. Nie mniej jednak nie gwarantuje on dostępu do tej sieci działkom skarżącej. Inną kwestią jest istniejący już kolektor [...], którego przebieg został już ustalony. Jednakże z zapisów planu nie wynika, aby działki skarżącej miały zagwarantowany dostęp do tegoż kolektora. Faktem jest, że taki dostęp powodowałby polepszenie warunków inwestowania, a tym samym podwyższyłby wartość działek skarżącej, ale tego rodzaju argumentacja wskazuje na interes faktyczny nie zaś prawny. W konsekwencji po ustaleniu stanu faktycznego - jak zlecił NSA w wyroku z dnia 22 września 2010r - organ zasadnie stanął na stanowisku, że skarżąca nie może skutecznie domagać się zapisu w decyzji lokalizacyjnej, że posiada uzasadniony interes prawny polegający na zagwarantowanym w planie miejscowym dostępie do istniejącego kolektora sanitarnego w przebiegu ul. [...],

Mając na uwadze, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, Minister Infrastruktury na nowo rozpatrzył sprawę, jak również wyczerpująco ustosunkował się do zarzutów zgłoszonych w odwołaniach przez Inne strony postępowania, co znalazło wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.