I OSK 1196/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z 5 marca 2014 r., VII SA/Wa 17/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. D. na pismo Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy – Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2013 r. w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania.

W uzasadnieniu, Sąd I instancji wskazał, że w piśmie z [...] października 2013 r., zawiadomiono skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta Stołecznego Warszawy nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania nr [...] od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że podstawę prawną do wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w Warszawie, stanowi art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 1 oraz art. 13f ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; zwanej dalej u.d.p.). Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie powyższych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 2 u.d.p.).

Stosownie do treści § 4 ust. 2 – 9 regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego SPPN (załącznik Nr 2 do uchwały Nr XXXVI/1077/2008 Rady m.st. Warszawy z 26 czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat – Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138 poz. 4868 ze zm.), po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie wystawiany jest dokument opłaty dodatkowej. Dokument opłaty dodatkowej umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką (ust. 2). Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2. W przypadku niewniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania (ust. 5).

Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, o którym mowa w ust. 5, może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej i umieszczenia go w sposób określony w ust. 2 lub doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 5. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. W przypadku nieuwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta m. st. Warszawy. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem zarządzającego SPPN w terminie 7 dni od dnia otrzymania powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji (ust. 7). O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje zawiadomiony pisemnie. Stanowisko Komisji jest ostateczne (ust. 8). Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 8.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że żaden przepis nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej, nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Powyższe rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia, czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący zostaje powiadomiony pisemnie, stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej.

Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego, w szczególności nie stanowi aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują odrębnego postępowania, w wyniku którego organ dokonywałby wymiaru opłaty dodatkowej. W myśl art. 40d ust. 2 ustawy opłaty dodatkowe podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skarga dotycząca aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie może dotyczyć sytuacji, kiedy określone obowiązki wynikają wprost z przepisów prawa, a ich niewykonanie może prowadzić do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku. W tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Możliwość obrony swych interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego.

F. D. w skardze kasacyjnej zaskarżył opisane postanowienie w całości, zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 184 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje skarga na decyzję Komisji Odwoławczej powołanej przez Prezydenta m.st. Warszawy, podczas gdy Konstytucja gwarantuje kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną przez sądy administracyjne,

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez poczynienie przez Sąd błędnych ustaleń i przyjęcie, że w powyższej sprawie skarga na czynności administracji publicznej nie przysługuje, podczas gdy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, że sądy administracyjne orzekają w sprawach aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej innych niż określone w pkt 1-3.

Z uwagi na przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie postanowienia Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu, wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w niniejszej sprawie pismo Zarządu Dróg Miejskich z [...] października 2014 r. spełnia przesłanki uznania go za decyzję administracyjną. Zawiera oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata tego aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny nie uzna, że zaskarżone pismo należy uznać za decyzję, to skarżący podniósł, że podlega ono zaskarżeniu na postawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że sąd zobowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie (por. postanowienie NSA z 17 stycznia 2014 r., I OSK 3030/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie objętej skargą kasacyjną nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skargę kasacyjną należało oddalić.

Na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z drogi jest zobowiązany do uiszczenia opłaty za parkowanie pojazdu w wyznaczonej przez radę gminy (radę miasta) strefie płatnego parkowania. Z kolei stosownie do treści art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Użycie w powyższych przepisach słowa: "pobiera" wskazuje jednoznacznie, że obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie i opłaty dodatkowej, jeżeli ta pierwsza nie zostanie uiszczona, jest obowiązkiem wynikającym z mocy prawa. W tym zakresie nie jest zatem wymagane konkretyzowanie obowiązku w drodze indywidualnego aktu administracyjnego (por. też np. wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II GSK 1859/11).

Skoro obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej nie jest konkretyzowany w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, to tym bardziej formy takiej nie będzie posiadać informacja o sposobie załatwienia reklamacji w zakresie opłaty dodatkowej. Negatywne rozpatrzenie reklamacji właściciela pojazdu nie nakłada obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, ponieważ powstał on z mocy prawa, ale ma charakter informacyjny.

Zatem, Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany już w orzecznictwie w sprawach dotyczących reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania (por. np. postanowienie NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 3008/13 oraz z 22 października 2008 r., I OSK 1021/08), że pismo o nieuwzględnieniu odwołania (w niniejszej sprawie z [...] października 2013 r.) ma charakter jedynie informacyjny i nie jest decyzją administracyjną, ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że nie mogło ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego.

Wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Wskazuje się, że powinien istnieć ścisły i bezpośredni związek pomiędzy działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Dopiero akt wymierzający opłatę dodatkową można byłoby uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. lub rozstrzygnięcie o istocie sprawy z art. 3 § 2 pkt 1. Wskazane wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej nie jest jednak takim aktem.

Ponieważ w przypadku zaistnienia określonego stanu faktycznego, obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej wynika bezpośrednio z przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że w sprawie nie miał zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy. Z tego względu drugi z zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Takie rozwiązanie nie pozbawia jednak skarżącego ochrony prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu Najwyższego zawarty w uchwale z 19 listopada 2010 r., III CZP 88/10. SN wskazał, że "Procedura egzekwowania opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania, stosowana w przypadku przyjęcia, że konieczność uiszczenia tej opłaty wynika bezpośrednio z przepisu prawa, sprawia iż prawo do sądowej kontroli stanowiska wierzyciela w razie sporu co do tego, czy po stronie określonej osoby powstał obowiązek uiszczenia takiej opłaty, może być realizowane dopiero na etapie egzekucji administracyjnej. Prawo takie niewątpliwie jednak istnieje (...)."

W cyt. uchwale Sąd Najwyższy zaznaczył, że zgodnie z art. 7 Konstytucji, organy państwa działają na podstawie i w granicach prawa, a to oznacza, że jeżeli ustawodawca nie stworzy dla organów administracji podstaw do działania w formie aktu administracyjnego (w tym – decyzji administracyjnej), to tej formy nie mogą one stosować. Odrzucenie poglądu o konieczności skonkretyzowania obowiązku zapłacenia opłaty dodatkowej w decyzji administracyjnej, i – zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych – przyjęcie, że obowiązek ten powstaje z mocy prawa, prowadzi do stwierdzenia, iż zrealizowanie się przesłanek decydujących o powstaniu obowiązku musi ustalić wierzyciel tego obowiązku, a następnie powinien on przystąpić do jego egzekwowania (art. 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.; zwanej dalej u.p.e.a.). W takim przypadku wierzyciel przesyła zobowiązanemu upomnienie, a gdy ten, pomimo upomnienia, nie wykona obowiązku, wystawia tytuł wykonawczy i kieruje go do egzekucji administracyjnej.

Po doręczeniu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny bada przesłanki decydujące o dopuszczalności egzekucji (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a następnie zawiadamia zobowiązanego o wszczęciu egzekucji i o przysługującym mu uprawnieniu do wniesienia zarzutów (art. 33 u.p.e.a.). Jeżeli właściciel pojazdu, przeciwko któremu wystawiony został tytuł wykonawczy, kwestionuje istnienie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez wniesienie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, to organ egzekucyjny rozpatruje ten środek zaskarżenia po uzyskaniu stanowiska wierzyciela.

Z § 1a art. 34 u.p.e.a. wynika natomiast, że wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, jeżeli dotyczy on kwestii, która była przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym, albo jeżeli zobowiązany kwestionuje należność pieniężną ze względu na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia. Wynika z tego, że gdyby egzekwowany obowiązek określony został decyzją, to zobowiązany nie mógłby zgłosić zarzutu z powołaniem się na błędne przypisanie mu obowiązku. W pozostałych przypadkach wierzyciel wypowiada się merytorycznie na temat zasadności zarzutu, a swoje stanowisko wyraża w formie postanowienia. Na postanowienie wierzyciela co do zasadności zarzutów przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.) do organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 23 u.p.e.a., którym dla organów jednostek samorządu terytorialnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. Na postanowienie wydawane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zaskarżalne zażaleniem przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.), a zatem taką skargą zaskarżalne jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do wniesionych zarzutów.

Stwierdzenie istnienia możliwości sądowej kontroli stanowiska wierzyciela dotyczącego opłaty dodatkowej na etapie postępowania egzekucyjnego wyklucza przyjęcie, że w sprawie został naruszony art. 184 Konstytucji RP poprzez brak zapewnienia kontroli działalności administracji.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.