IV SA/Gl 877/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza P. na podstawie art. 106 ust. 1 i art. 155 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej(Dz. U. Nr 64 poz. 593 z późn. zm.) skierowano S. G. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych w G. zmieniając wcześniejszą decyzję kierującą adresatkę decyzji do Domu Pomocy Społecznej [...] w C. Kolejną decyzją tego organu, z dnia [...]r. na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i art. 62 ust. 1 w zw. z art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustalono odpłatność S. G. za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w G. w wysokości 907,41 zł tj. 70% posiadanego dochodu.

Z treści uzasadnienia decyzji wynikało, że jej adresatka umieszczona została w DPS na pobyt stały. Ustalono na podstawie aktualnych dokumentów i wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 23 czerwca 2006r. oraz umowy Nr [...] z dnia [...]r. zawartej w trybie art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z córką S. G.- L. S., że różnicę w wysokości między średnim kosztem utrzymania a opłatą wnoszona przez adresatkę decyzji pokrywać będzie Gmina P. za pośrednictwem Ośrodka Pomocy Społecznej w P. po otrzymaniu rachunku. Decyzja stała się ostateczna.

W dniu 18 maja 2010r. Ośrodek Pomocy Społecznej w P. na podstawie art. 105 ustawy o pomocy społecznej zwrócił się o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych wnuków S. G. – K. G., G. G. i I. J. Po otrzymaniu wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania w/w osób organ przekazał na ich adres 2 egzemplarze umowy o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej celem podpisania i zwrotu jednego egzemplarza. W piśmie przewodnim wyjaśniono, że rodzina zobowiązana do ponoszenia odpłatności posiada zasoby finansowe pozwalające na wnoszenie opłaty za pobyt babci w DPS. Powołano się na brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, przytaczając przepis ten w całości.

W dniu 30 lipca 2010r. organ wysłał do wszystkich trzech adresatów pismo, w którym wobec braku zwrotu podpisanej umowy o ustalenie wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w DPS zwrócono się o informację, czy rodzina prześle w terminie 14 dni umowę czy też uchyla się od jej podpisania. Pouczono jednocześnie o możliwości wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zobowiązania rodziny do zwrotu poniesionych zastępczo przez Gminę kosztów utrzymania S. G. w DPS.

K. G., G. G.i I. J. w jednobrzmiących pismach poinformowali organ, że odmawiają podpisania umowy w sprawie ponoszenia odpłatność za pobyt ich babci S. G w DPS. Zauważono, że w pierwszej kolejności do ponoszenia opłaty zobowiązana jest córka S. G. – L. S. Zarzucono organowi brak rzetelnego ustalenia sytuacji materialnej tej osoby i poprzestanie na jej oświadczeniu. Odniesiono się do sytuacji życiowej rodziny wskazując, że ich babcia była pod stałą opieka ich rodziców, w ich domu rodzinnym. L. S. podjęła wspólnie ze S. G. decyzję o umieszczeniu jej w DPS bez zgody pozostałych członków rodziny.

Podniesiono także, że oprócz K. G., G. G. i I. J. są jeszcze inni zstępni - a to dzieci L. S.i podano ich adresy zamieszkania.

Wobec braku podpisania umowy organ w dniu 24 września 2010r. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej zwrotu kosztów poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt . G. w DPS w G. W dniu [...]r. wydane zostały trzy decyzje o numerach nr [...]. W decyzjach tych ustalono wysokość opłaty za pobyt S. G. w DPS w G. wniesionej zastępczo przez G. P. w okresie od lipca do grudnia 2010r. i zobowiązano – K. G. do zwrotu poniesionej zastępczo przez gminę opłaty w wysokości 41,2598% tj. 4 196,88 zł, G. G. w wysokości 32,0327% opłaty tj. 3 258, 31 zł i I. J. w wysokości 26,7063% tj. kwoty 2 716,52 zł.

W uzasadnieniach decyzji wskazano, że uległa zmianie sytuacja osoby, która dotychczas uiszczała częściowo opłatę za pobyt S. G. w DPS w G. w wyniku czego OPS w P. ponosi opłatę od lipca do listopada 2010r. w wysokości 1711,97 zł miesięcznie, a od grudnia 2010r. w kwocie 1611,97 zł Ośrodek poczynił ustalenia, co do grona osób, które są również zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania S. G. Wystąpił o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego każdej z tych osób w celu ustalenia możliwości finansowych rodziny do ponoszenia odpłatności za S. G. Po ustaleniu sytuacji finansowej zwrócił się o podpisanie umowy w celu ustalenia wysokości odpłatności. Wobec braku podpisania takiej umowy przystąpił do wydania decyzji. Wskazał, że za okres od lipca do grudnia 2010r. opłata wniesiona zastępczo przez Gminę wyniosła 10 171,82 zł. Przedstawiono ustalenia w zakresie dochodów adresatów decyzji i odpowiednio do ich wysokości przeprowadzono procentowe obliczenia udziału każdego z adresatów decyzji w opłacie wniesionej zastępczo przez Gminę.

Od opisanych decyzji strony odwołały się, a w swoich odwołaniach zarzuciły brak obciążenia odpłatnością L. S., jako zobowiązanej w pierwszej kolejności do ponoszenia kosztów utrzymania matki, S. G. Zarzucono naruszenie art. 73 k.p.a poprzez uniemożliwienie zapoznania się z aktami sprawy. Zakwestionowano także brak ustalenia sytuacji materialnej trzech innych zstępnych, a to Ł. G. M. S. i M. A.

Zakwestionowano stanowisko organu, co do braku podpisania umowy, gdyż zdaniem stron w umowie określono wysokość opłaty a nie pouczono o możliwości negocjowania wysokości opłaty. K. G. stwierdziła, że wyznaczona jednostronnie przez organ opłata była za wysoka, nieuzasadniona i w żaden sposób nie uzgadniana ze stroną. Jej zdaniem niezrozumiale i krzywdząco dla niej obliczono jej procentowy udział w opłacie. G. G. zarzucił, że wywiad środowiskowy przeprowadzano z nim w warunkach narażenia go na ujawnienie prywatnych danych osobom postronnym, w związku z czym odmówił udzielenia wyjaśnień. I. J. zarzuciła nadto, że umieszczenie S. G. w DPS nie miało uzasadnienia, gdyż zapewniano jej w domu rodzinnym bardzo dobre warunki bytowe.

Wymienione wyżej decyzje organu I instancji zostały uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. , a sprawy przekazane do ponownego rozpoznania. We wszystkich trzech sprawach organ odwoławczy przedstawił szereg zaleceń. Nakazano przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem zasady czynnego udziału stron, ponowne wyjaśnienie sytuacji majątkowej G. G., wyjaśnienie sytuacji finansowej wskazanych przez odwołujących pozostałych zstępnych S. G., połączenie do wspólnego rozpoznania wszystkich prowadzonych odrębnie postępowań i prawidłowe ustalenie kręgu zobowiązanych. Zalecono także dokonanie ustaleń w zakresie zasadności umieszczenia S. G. w DPS wobec twierdzeń jednej z odwołujących, że starczyłoby, gdyby Gmina efektywniej wsparła rodzinę w środowisku. Zwrócono uwagę że formuła "ustala" zawarta w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej świadczy o formie cywilnoprawnej do ustalenia wysokości opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Zawarcie umowy służy jedynie określeniu wysokości tej opłaty, gdyż obowiązek jej ponoszenia wynika z mocy ustawy.

W toku ponownego postępowania doszło do podpisania przez strony umów o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej. Zstępni wyrazili zgodę na ponoszenie opłaty w wysokości 50 zł miesięcznie - .K G. od 1 czerwca 2011r., G. G. od lipca 2011r. i I. J. od września 2011r. Nadto (zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w czerwcu 2011r.) Ł. G. podpisał umowę o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej na kwotę 50 zł począwszy od lipca 2011r. We wrześniu 2011r. organ wystąpił do Ł. G. o podpisanie umowy o ustaleniu wysokości opłaty za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej za okres wsteczny tj. od lipca do grudnia 2010r., co spotkało się z odmową.

W toku postępowania K. G. złożyła wniosek o udostepnienie jej akt innych osób zobowiązanych, wobec których toczy się postępowanie w sprawie wniesionej zastępczo przez Gminę P. opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Postanowieniem organu I instancji odmówiono stronie dostępu do akt spraw innych zobowiązanych. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Ponownie rozpatrując wniosek strony odmówiono K. G. umożliwienia przeglądania akt sprawy innych osób zobowiązanych, wobec których nie toczą się postępowania w sprawie wniesionej zastępczo przez Gminę opłaty za pobyt S. G. w DPS.

Kolejnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 62 k.p.a. połączono sprawy K. G., G. G., Ł. G. i I. J. w celu prowadzenia jednego wspólnego postępowania w sprawie zwrotu kosztów poniesionych zastępczo przez Gminę P.

W następstwie połączenia spraw organ wydał w stosunku do wszystkich dotychczasowych stron odrębnie prowadzonych postępowań jedną decyzję, z dnia [...]r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ust. 1 i 3, art. 60 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2b i 3, ust. 3, art. 102 ust. 1, art. 103 ust. 2, art. 107 ust. 1 oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. Nr 175 z 2000r. poz. 1362 z późn. zm.). Decyzją tą ustalono wysokość opłaty za pobyt S. G. w Domu Pomocy Społecznej w G. wniesionej zastępczo przez Gminę P. od lipca do grudnia 2010r. w kwocie 10171,82 zł i zobowiązano K. G., G. G. i Ł. G. do jej zwrotu w częściach po 33,33326% opłaty tj. kwotę 3390,60 zł. Wobec I. J. postepowanie umorzono.

W uzasadnieniu decyzji odwołano się do faktu umieszczenia S. G. w DPS w G.. Wskazano, że w styczniu 2010r. uległa zmianie sytuacja L. S., która ponosiła częściowo opłatę za pobyt jej matki w DPS. W wyniku tego OPS w P. poniósł opłatę w wysokości od lipca 2010r. do listopada 2010r. w kwocie 171,97 zł miesięcznie, a od grudnia 2010r. w kwocie 1 611,97 zł. Mając na uwadze treść art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej ośrodek poczynił ustalenia, co do grona osób, które również są zobowiązane do partycypowania w kosztach utrzymania członka rodziny. Do tych osób należą zstępni S. G., a to jej wnuki – I. J., K. G., G. G., Ł. G., A. G., M. A., M. S.. Ośrodek wystąpił o przeprowadzenie wywiadów środowiskowych i ustalił, że dochody K. G., G. G. i Ł. G. przekraczają 300% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W świetle powyższego osoby te są zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej. Natomiast dochody I. J., A. G. i M. A. nie przekraczają w/w progu. M. S. pracujący w Niemczech nie odpowiedział na żadne pismo skierowane do niego i organ nie zdołał ustalić, czy spełnia on kryterium dochodowe. Z tych przyczyn wystąpił z pozwem o zasądzenie alimentów na rzecz S. G. zgodnie z art. 110 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej.

Organ wskazał, że strony odmówiły podpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej partycypowania w kosztach utrzymania członka rodziny – S. G. w DPS. Ośrodek wszczął postepowanie w sprawie i ustalił, że w przypadku K. G. dochody stanowią 618% kryterium dochodowego, w przypadku G. G. 535,83%, a w przypadku I. J. 356,12%.

Organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w każdej ze spraw prowadzonych odrębnie, a następnie wyjaśnił, że opłata wniesiona zastępczo przez Gminę P. za okres od lipca do grudnia 2010r wynosi ogółem 10 171,82 zł. Wskazano, że z uwagi na brak w ustawie o pomocy społecznej zapisów dotyczących zastosowania metody, wzoru, wyliczenia procentu czy części kwoty do zwrotu dla poszczególnych osób zobowiązanych poza regulacją zawartą w art. 61 ust. 2 pkt 2b, zastosowano solidarny, równy podział kwoty na trzy części – tj. po 3 390 zł, za okres od lipca do grudnia 2010r. czyli po 484,37zł miesięcznie. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu dochód pozostający po wniesieniu opłaty nie może być bowiem niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Biorąc pod uwagę, że miesięczne dochody w rodzinie K. G. kształtują się na poziomie 2 169,20zł, G. G. – 1880,77 zł, a Ł. G. - 2065,02 zł po wniesieniu opłaty dochody w rodzinie pozostaną nadal wyższe niż 300% kryterium dochodowego wynoszącego 1053 zł.

Od decyzji tej wnieśli odwołania K.G., Ł. G. i G. G.

Ł. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucił, że obciąża się go kosztami za okres sprzed wszczęcia wobec niego postępowania. Wskazał, że w dniu 20 czerwca podpisał umowę z Gminą i zobowiązał się na jej podstawie do przekazywania opłaty w wysokości 50 zł miesięcznie tytułem kosztów pobytu jego babci w DPS. Podkreślił, że wtedy też po raz pierwszy dowiedział się o swoim obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt babci w DPS. Zaprzeczył, by organ nie wiedział o jego istnieniu w chwili wszczęcia postepowania wobec pozostałych wnuków S. G. W czasie wywiadu przeprowadzonego z A. G., jego siostrą w 2010r. organ uzyskał już bowiem taką informację.

Oświadczył, że od chwili przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w jego rodzinie, diametralnie zmieniła się jego sytuacja życiowa, co zgłaszał pracownikowi socjalnemu, jednak bez reakcji z jego strony. Wskazał, że w pierwszej kolejności organ powinien dochodzić zwrotu opłaty za pobyt S. G. w DPS od jej córki L. S. Ona to bowiem nie wywiązała się z umowy zawartej z Gminą i sprawiła, że Gmina ponosiła tę opłatę zastępczo. Informacja o zmianie sytuacji L. S. wynikająca z jej oświadczenia nie spowodowała rozwiązania umowy wiążącej L. S. z Gminą, ani też nie wygasł z tego tytułu jej obowiązek ponoszenia opłat za S G. Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwolnił jej na mocy art. 64 ust. 2 od ponoszenia tej opłaty. Nie można zatem żądać zwrotu poniesionych wydatków z tytułu niewywiązywania się ze swego obowiązku przez L. S. od innych osób. OPS nie tylko błędnie nałożył obowiązek zwrotu opłaty na osoby, które nie były zobowiązane do jej zapłaty ale także zaniechał dochodzenia zwrotu od osoby faktycznie prawnie zobowiązanej.

Odwołujący zauważył, że Gmina byłaby upoważniona do dochodzenia od niego zwrotu poniesionych wydatków, gdyby ustalono jego obowiązek w decyzji ze względu na odmowę zawarcia umowy. Obowiązek podmiotów potencjalnie zobowiązanych do wnoszenia opłaty, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej musi zostać sprecyzowany bądź w umowie zawartej na podstawie art. 103 ustawy o pomocy społecznej bądź w wyniku wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 59 ust. 1. Jeżeli nie zawarto umowy i nie wydano decyzji nie można mówić o osobie zobowiązanej do wnoszenia opłat. Zdaniem odwołującego organ nie rozróżnia obu pojęć - osoby zobowiązanej i osoby wnoszącej opłatę.

Dodatkowo wskazano w odwołaniu, że w momencie kierowania S. G. do domu pomocy społecznej wszyscy zstępni powinni zostać o tym poinformowani, a także pouczeni o obowiązku wynikającym z art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Już w tym momencie OPS powinien przeprowadzić wywiady środowiskowe, a następnie w decyzji ustalającej opłatę wskazać wszystkich zobowiązanych.

Odwołujący zakwestionował także wysokość ustalonej przez organ opłaty, której żąda zwrotu. Zgodnie z przedstawionym rozliczeniem wpłat w spornym okresie od lipca do grudnia 2010r. Gmina P. poniosła zastępczo wydatki w wysokości 2 600 zł. L. S. zobowiązana była do wnoszenia miesięcznej opłaty w wysokości 600 zł zaś z rozliczenia wynika, że wpłacała 300 zł co drugi miesiąc. Tym samym Gminie przysługuje prawo żądania zwrotu 2 600 zł. Pozostała kwota wnoszona była przez Gminę i nie była wydatkiem ponoszonym zastępczo lecz wydatkiem, do którego Gmina zobowiązała się z mocy decyzji o skierowaniu S. G.i do DPS.

Odwołujący zaznaczył, że wysokość ustalonej opłaty za pobyt S. G. w DPS powinna zostać ustalona z uwzględnieniem wszystkich osób zobowiązanych i zgodnie z art. 103 ust. 2 nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy inne osoby są zwalniane z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 62 ustawy. Zwrócił nadto uwagę na sformułowanie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o zastosowaniu solidarnego, równego podziału na 3 części opłaty budzi wątpliwości, czy opłata ta ma być ponoszona solidarnie czy w częściach równych.

Oświadczył także, że znane są mu zarzuty przedstawione w odwołaniach jego rodzeństwa i przyłącza się do nich.

W odwołaniu G. G. zarzucono brak informacji o umieszczeniu S. G. w DPS, a także brak próby zawarcia z nim umowy ustalającej wysokość opłaty za pobyt tej placówce jego babci, mimo, że z treści art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, że powinno to nastąpić przed umieszczeniem osoby w domu pomocy społecznej. Odwołujący zauważył, że nie miał wpływu na umieszczenie S. G. w placówce ani też na jej rodzaj. Informacje powyższe uzyskał dopiero po 4 latach pobytu babci w DPS. Nikt nie uprzedził go o zobowiązaniach i nie negocjował kwoty 600 zł narzuconej w treści przesłanej umowy. Odnosząc się do treści decyzji ustalającej opłatę za umieszczenie S.G. w DPS odwołujący wskazał, że Gmina przyjęła na siebie obowiązek pokrywania opłaty stanowiącej różnicę w wysokości pomiędzy średnim kosztem utrzymania, a opłatą wnoszoną przez S. G. Jego zdaniem jedyną osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty i osobą, wobec której Gmina może dochodzić zwrotu, jest L.S.

Odwołujący zakwestionował także wysokość wyliczonej przez organ opłaty do zwrotu. Wskazał, że powinna ona zostać ustalona z uwzględnieniem wszystkich zobowiązanych. Z chwilą wysłania do niego umowy nikt nie pouczył go o możliwościach negocjowania narzuconej kwoty. Uznał prowadzone postępowanie za stronnicze i nierzetelne wobec faktu braku ustalenia rzeczywistej sytuacji materialnej L S.

W odwołaniu K. G., wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania powtórzono zarzuty, jakie odwołująca stawiała organowi od chwili wszczęcia postepowania w jej sprawie. Podkreślono w szczególności zarzut braku możliwości wglądu w całość materiału dowodowego dotyczącego sprawy, który został uwzględniony dopiero po blisko dwóch latach toczącego się postepowania. Odwołująca oświadczyła, że dopiero z chwilą zaznajomienia się z faktami dotyczącymi umieszczenia jej babci w DPS mogła dokonać własnych ustaleń, z których wynika, że nigdy nie wydano wobec niej decyzji zobowiązującej do ponoszenia opłaty za pobyt S. G. w DPS. Z tych przyczyn, zdaniem odwołującej brak jest podstaw do żądania od niej zwrotu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków. W odwołaniu przedstawiono wyliczenie wydatków, jakie Gmina poniosła z tytułu niewywiązywania się L. S. z przyjętego w umowie obowiązku. Zdaniem odwołującej przez okres od lipca do grudnia 2010r. powinna była zapłacić 3 600 zł, a jak twierdzi organ zapłaciła 1000 zł. Gmina wydatkowała zatem zastępczo za L. S. kwotę 2 600 zł. Pozostała natomiast kwota nie była wydatkowana zastępczo lecz z tytułu przyjętego na siebie w decyzji obowiązku.

Odwołująca stwierdziła, że nie poinformowano jej o możliwości negocjowania kwoty wskazanej w przesłanej jej do podpisu umowie. Opłata narzucona przez organ była za wysoka, nieuzasadniona i niekonsultowana z nią

Po przekazaniu odwołań organowi II instancji zawiadomiono strony o możliwości zapoznana się z dokumentacją zebraną w aktach i w tym celu wyznaczono termin spotkania w siedzibie organu. Na spotkanie stawili się – K. G., G. G. i M. G. Ze spotkania sporządzono protokół, z którego wynikało, że obecne na spotkaniu osoby zapoznały się z dokumentami zgromadzonymi przez organ I instancji, a w tym z materiałami dotyczącymi dokonywanych przez L. S. opłat oraz umową łącząca ją z Gminą. Strony podniosły, że L. S. nie wywiązywała się z umownie określonego obowiązku płacąc jedynie, co drugi miesiąc, w okresie od czerwca do listopada po 300 zł w miejsce 600 zł. Organ nie poczynił żadnych kroków celem wyegzekwowania tej brakującej kwoty nadto nie została ona ujęta w decyzji jako osoba zobowiązana do zwroty opłaty poniesionej zastępczo przez Gminę. W odpowiedzi na ten zarzut biorący udział w spotkaniu przedstawiciel Kolegium poinformował strony, że L. S. ponosi odpłatność na podstawie umowy a wówczas Gmina nie ma prawa wystąpić o zwrot zastępczo poniesionej opłaty, mimo że strona nie wywiązuje się z umowy.

Kolejnym zarzutem postawionym do protokołu przez strony spotkania był zarzut niedoręczenia zstępnym decyzji o umieszczeniu ich babci w DPS i decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt w tej instytucji. Strony zauważyły, że umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej powinna zostać zawarta przed przyjęciem osoby do DPS, a zobowiązani do ponoszenia opłaty maja prawo wiedzieć jakie rodzaju obowiązki będą na nich ciążyć. Podkreślono, że ta dyrektywa wykonana został wyłącznie w stosunku do L. S. i w stosunku do niej powinna zwrócić się Gmina. Strony podały organowi zarówno adres L. S. jak i adres jej syna. Podkreśliły, że z wydanej w stosunku do nich decyzji nie wynika czy Gmina domaga się zwrotu kosztów, do których ponoszenia zobowiązała się w umowie z L. S. czy domaga się zwrotu opłat, z których nie wywiązuje się L. S. Strony podkreśliły, że jest dla nich niezrozumiałe dlaczego zdaniem organu L. S. realizuje odpłatność w wysokości proponowanej przez OPS i nie posiada zaległości w opłacie jeśli żaden z aneksów do umowy nie został przez nią podpisany.

W następstwie przeprowadzonej czynności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. działając na podstawie art. 123 i art. 136 k.p.a zleciło organowi I instancji przeprowadzenie postępowania dowodowego poprzez przedstawienie akt sprawy dot. L. S. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...]uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do jej ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ przytoczył w całości treść przepisów art. 54 ust. 1, art. 58 ust.1, art. 60 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1-3 i art. 61 ust. 2 pkt 1 -3 ustawy o pomocy społecznej.

Odniesiono się także do brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wskazując, że ustawodawca nie przewidział możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o zawarcie umowy, o której mowa w tym przepisie. W ocenie Kolegium w przypadku negatywnej postawy osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty przejawiającej się w odmowie podpisania stosownej umowy organ powinien wydać decyzję administracyjną na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W decyzji tej byłaby określona wysokość wydatków poniesionych zastępczo przez gminę, a także osoba zobowiązana do zwrotu tej należności. Wydanie decyzji musi być poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego i ustaleniem dokładnej sytuacji materialnej i życiowej takiej osoby, aby wysokość ustalonej należności nie pozostawała w sprzeczności z ograniczeniami wynikającymi z treści art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b ustawy o pomocy społecznej. Mając na względzie przedstawione unormowania Kolegium uznało, że organ I instancji był uprawniony do podjęcia działań zmierzających do ustalenia opłaty, którą powinno się wnosić za pobyt w domu pomocy społecznej. Przepis wymieniają enumeratywnie osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty a także określają kolejność zobowiązanych do ich uiszczenia.

Kolegium stwierdziło, że z zebranego materiału dowodowego wynikało kto należy do kręgu zstępnych i na kim ciąży obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt w DPS.

Wskazano, że obecnie koszt pobytu S. G. wynosi 3 285,60 zł, a S. G. uiszcza tę odpłatność do wysokości 70% posiadanego dochodu.

W przypadku wnuków organ ustalił, że dochody odwołujących przekraczają 300% kryterium dochodowego, natomiast dochody I. J., A. G. i M. A. nie przekraczają obowiązującego kryterium. W stosunku do M. S. organ wystąpił o zasądzenie alimentów na rzecz babci. Z uwagi na odmowę podpisania umowy przez wnuki organ wszczął postępowanie i wydał decyzję na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy u osób zobowiązanych, a także umożliwił stronom przeglądanie akt zstępnych A. G., M. A. oraz L. i M. S.

Kolegium odniosło się do treści protokołu z dnia 1 czerwca 2012r. sporządzonego z udziałem stron postępowania i zauważyło, że z uwagi na podniesione tam zarzuty, które mogą wpłynąć na rozstrzygnięcie, zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Dopiero po ustaleniu wiążących odpowiedzi, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, organ wyda merytoryczną decyzję.

W ponownym postępowaniu przeprowadzono wywiady środowiskowe z Ł. G. i I. G. Przesłano nadto stronom pismo, w którym organ I instancji ustosunkował się do treści pytań zadanych w czasie spotkania w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego objętego protokołem z dnia 1 czerwca 2012r. W piśmie tym wyjaśniono, że L. S. ponosi odpłatność na podstawie umowy zawartej z organem w dniu 26 lipca 2006r. Z uwagi na zmianę sytuacji dochodowej i osobistej, o której poinformowała organ, zgodnie z zapisem § 3 umowy wysokość opłaty została obniżona za zgodą organu. Zauważono, że L. S. przebywa poza granicami kraju, o czym stronom jest wiadomo. Pomimo braku podpisania aneksów realizowała je faktycznie w wysokościach proponowanych przez OPS i nie posiada zaległości w opłacie. L. S. w okresie od września 2006r do stycznia 2010r. ponosiła odpłatność w wysokości 600 zł miesięcznie. Od maja 2010r., co uzgodniono z organem korespondencyjnie, ponosiła opłaty po 150 zł miesięcznie. Od grudnia 2010r. do kwietnia 2011r. płaciła już po 250 zł miesięcznie, od maja 2011r. do maja 2012r. po 350 zł miesięcznie, a od sierpnia do nadal po 600 zł miesięcznie. Informowano strony o braku prawnych możliwości do przymuszenia strony zamieszkałej w N. do podpisania aneksu do umowy. Nie ma też możliwości prawnych sprawdzenia jej sytuacji dochodowej i zdrowotnej, a w szczególności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Organ musi opierać się na złożonych w tym zakresie oświadczeniach. Zdaniem organu doszło do zmiany umowy w sposób dorozumiany.

Odnosząc się do kwestii umieszczenia S.G. w DPS organ wskazał, że jedyną stroną tego postępowania była S. G., gdyż sprawa dotyczyła jej praw i obowiązków. Natomiast strony były wielokrotnie informowane o zasadach odpłatności wynikających z treści art. 61 ustawy o pomocy społecznej.

Wyjaśniano, że solidarny, równy podział opłaty, o jakim mowa w uzasadnieniu decyzji uchylonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oznacza, że opłata ta nie przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ustaloną odpłatność w kwocie 3 390,60 zł organ podzielił bowiem na 7 miesięcy, za które została ona łącznie ustalona.

Wyjaśniając przyczynę nieumieszczenia M. S. w decyzji wskazano, że przeciwko niemu skierowano pozew o ustalenie alimentów na S. G.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych przez Ł. G. organ wskazał, że prowadzone postępowanie dotyczy okresu od lipca do grudnia 2010r., a jest on również osobą zobowiązaną.

Wyjaśniono, że w sytuacji gdy wzrósł znacznie koszt utrzymania mieszkańca DPS w G., jednocześnie córka ponosiła odpłatność w niższej kwocie wskutek zmiany swojej sytuacji, organ poczynił ustalenia, co do pozostałych zstępnych zobowiązanych do wnoszenia opłat za pobyt S. G. w DPS. Zaproponował im podpisanie umowy w sprawie partycypowania w kosztach. Propozycja umowy wynikała z rozeznania sytuacji materialnej rodzin zobowiązanych i została poprzedzona wywiadami środowiskowymi. Wobec odmowy podpisania umowy organ wystąpił o zwrot wniesionej zastępczo przez gminę kwoty za wymieniony okresy. Strony miały wgląd w pełną dokumentację OPS zebraną w sprawie. Okazano im także faktury, z jakich wynikają kwoty zapłacone przez Gminę. Strony posiadają także wgląd w szczegółowe zestawienie opłat wnoszonych przez OPS za okres od umieszczenia S. G. w DPS do grudnia 2011r. Informowano strony, że w chwili przyjęcia S. G. do DPS koszt utrzymania mieszkańca wynosił 1927,08 zł miesięcznie. W 2010r. wynosił natomiast 2949,15 zł miesięcznie.

Kolejną wydaną z upoważnienia Burmistrza P. decyzją z dnia [...]r. wysokość opłaty wniesionej zastępczo przez Gminę P. ustalono w sposób tożsamy, co w decyzji z dnia [...]r. nr [...] jako kwotę 10171,82 zł, jak również zobowiązano K. G., G. G. i Ł. G. do jej zwrotu w częściach po 33,33326% opłaty tj. kwotę 3390,60 zł. Wobec I. J. natomiast postępowanie umorzono.

W uzasadnieniu powtórzono zasadniczo wszystkie argumenty, jakie przedstawione były w uchylonej decyzji z dnia [...]r. W miejsce dotychczasowych ustaleń odnoszących się do wysokości dochodów strony wskazano tym razem, że w przypadku K. G. wynoszą one 550,80 % kryterium dochodowego, w przypadku G.G. 588, 32% kryterium, w przypadku Ł. G.– 588,32%, a w przypadku I. J. – 176% kryterium. W końcowej części uzasadnienia natomiast wskazano, że dochody K. G. stanowią 460,53 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, G. G. - 422,15 % tego kryterium, a Ł. G. - 719.50 %. Powtórzono także, że zastosowano wobec stron solidarny, równy podział opłaty poniesionej przez Gminę na trzy części.

Od decyzji tej złożono dwa odwołania. W pierwszym z nich K. G. i G. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zarzucili, że nie byli adresatem decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS, zatem Gmina nie może żądać od nich jako osób, które nie były zobowiązane do ponoszenia opłaty, jej zwrotu. Ich zdaniem w chwili umieszczania S. G. i w Domu Pomocy Społecznej organ zobowiązany był ustalić krąg jej krewnych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a obowiązek taki wynikał również z treści rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 19 października 2005r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. nr 217 poz. 1837). Zgodnie z zamieszczoną tam regulacją, do wniosku o skierowanie do DPS należało dołączyć także oświadczenia o wysokości dochodu osoby ubiegającej się, małżonka, zstępnych przed wstępnymi osoby umieszczanej. Tymczasem OPS zaniechał tych czynności, a poczynił jedynie ustalenia, co do osoby umieszczanej i jej córki L. S., która podpisała z Gmina umowę ustalającą wysokość jej obowiązku. Zauważono, że w decyzji ustalającej opłatę organ zobowiązał się do jej ponoszenia w wysokości różnicy pomiędzy opłatą uiszczaną przez osobę umieszczoną w DPS, opłatą wynikającą z umowy z L. S.., a wysokością faktycznej odpłatności. Zauważono, że dopiero z chwila zaniechania swego obowiązku przez L. S. organ rozpoczął ustalania innych osób zobowiązanych. Przesłano im umowy, jednak przewidywały one już określoną kwotę 600 zł bez pouczenia, że kwota ta może być negocjowana. Zaprzeczono, by strony odmówiły generalnie zawarcia umowy, gdyż K. G. przedstawiła swoją propozycję w siedzibie organu określając swój obowiązek na kwotę 200 zł miesięcznie. Zakwestionowano również twierdzenie organu, o pełnym i nieograniczonym dostępie stron do materiałów sprawy w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie znane im były żadne okoliczności związane z pobytem ich babci w DPS, wysokości opłaty z tego tytułu i partycypowania w tej opłacie przez inne podmioty. Zauważono, że w chwili uzyskania propozycji zawarcia umowy konsekwentnie odmawiano im dostępu do akt sprawy. Późniejsze naprawienie tego uchybienia nie ma już wpływu na przebieg sprawy, gdyż fakt niepodpisania umowy stał się przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powołując się na regulację zawartą w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej odwołujący wskazali, że w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. W lutym 2010r. L. S. przestała realizować swój obowiązek i z tej przyczyny Gmina P. poniosła obciążenia finansowe, co stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie zwrotu poniesionych zastępczo opłat wobec L. S. Decyzja tak nie została jednak wydana. L. S., zdaniem odwołujących wnosi opłatę dowolnie ustalaną przez siebie, gdyż nie można podzielić poglądu organu o dorozumianym zawarciu umowy przez Gminę. Każda umowa musi mieć elementy przedmiotowo istotne, a do nich należy wysokość miesięcznej kwoty opłaty. Odwołujący zauważyli, że postępowanie organu pozbawione jest konsekwencji, gdyż oceniając sytuację L. S. według gminy sam fakt wniesienia opłaty czyni zadość wymaganiom i realizacji umowy, a analizowanie kwestii ewentualnych zaległości L. S. pozostaje bez wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazali, że w obrocie pozostaje nadal decyzja, na mocy której gmina ustaliła podmioty zobowiązane do ponoszenia opłaty, a była to S. G., L. S. i Gmina P. Wbrew treści tej decyzji organ przyjął, że cały ciężar opłaty, wskutek zmiany okoliczności, powinien obciążać odwołujących. Na nich zrzucono więc obowiązek niezrealizowany przez L. S. i obowiązek przyjęty przez Gminę w decyzji o ustaleniu opłaty. Powyższe nieprawidłowości wynikają z faktu braku ponownej decyzji ustalającej nową wysokości opłaty za pobyt S. G. w DPS. Dopiero niewywiązywanie się z takiej decyzji rodziłoby konieczność poniesienia przez gminę dodatkowych kosztów, a następnie wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu poniesionych zastępczo wydatków.

Zarzucono nadto sprzeczność działania organu z treścią art. 103 ust 2 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób zwalniana jest z odpłatności z mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem odwołujących przepis ten powinien mieć odpowiednie zastosowanie do decyzji ustalającej odpłatność, a nie tylko w sytuacji opłaty ustalanej w drodze umowy.

Odwołujący zakwestionowali również wyliczenie opłaty jako jednorazowego obowiązku. Świadczenia te opłacane są miesięcznie i taka ich forma umożliwia ich realizację. Nakładając obowiązek jednorazowej opłaty organ naraża strony na poniesienie uszczerbku w utrzymaniu rodziny, bądź konieczność zaciągnięcia kredytu.

W podsumowaniu odwołania wskazano, że zasadniczym jego zarzutem jest naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez żądanie zwrotu poniesionej zastępczo przez gminę opłaty, gdy obowiązek tej opłaty nie został ustalony.

W odwołaniu wniesionym przez Ł. G. również domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Odwołujący oświadczył, że przyłącza się w całości do treści odwołania złożonego przez jego rodzeństwo. Dodatkowo wskazał, że przyjął na siebie obowiązki ponoszenia opłaty za umieszczoną w DPS S. G. i podpisał przedstawioną mu umowę. Natomiast nie zgadza się z możliwością obciążenia go odpłatnością za okres wsteczny w sytuacji, gdy nikt nie wystąpił do niego z taką propozycją, nie prowadził wcześniejszego wywiadu środowiskowego, a propozycje podpisania umowy dotyczącej okresu lipiec - grudzień 2010r, przedstawiono mu w sierpniu 2011r. Jego zdaniem umowa taka nie mogła być źródłem wnoszenia opłaty wstecz, gdyż zaczyna obowiązywać od chwili jej zawarcia, bądź w innym ustalonym w niej terminie. Uznał za nieporozumienie proponowanie mu zobowiązania się do ponoszenia opłaty za wsteczny okres i wydawanie w stosunku do niego decyzji o zwrocie wydatków poniesionych z tego tytułu przez Gminę Pszczyna.

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B, działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 i art. 64 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.pa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach decyzji organ odwoławczy powtórzył dosłownie treść uzasadnienia poprzedniej decyzji kasacyjnej z dnia [...]r. W końcowej jego części dodano natomiast rozważania odnoszące się do przebiegu ponownego postępowania przed organem I instancji. Zauważono, że organ ten przesłał stronom wyjaśnienie zawierające odpowiedzi na pytania postawione w czasie spotkania w dniu 1 czerwca 2012r. w siedzibie Kolegium. W wyjaśnieniach tych wskazano, że L. S. ponosi cały czas odpłatność za pobyt swojej matki i nie ponosi zaległości w tej opłacie. Od dnia umieszczenia S. G. w DPS była to opłata w wysokości 600 zł. Za zgodą organu, ze względu na sytuację L. S. opłatę tę zmniejszono w okresie od maja 2010 do 150 zł miesięcznie, co zostało przekazane przez L. S.. Od grudnia 2010r. płaciła ona już 250 zł miesięcznie, od maja 2011r. 350 zł miesięcznie, a od sierpnia 2012r. do nadal po 600 zł. Organ informował kilkakrotnie strony o braku możliwości sprawdzenia sytuacji materialnej L. S. przebywającej w N. Także poinformował, że S. G.była jedynym adresatem decyzji o umieszczeniu jej w DPS. Strony były natomiast kilkakrotnie informowane o obowiązku ponoszenia opłaty z tego tytułu. Wyjaśniono im, że w sytuacji, gdy córka S G ze względu na zmianę swojej sytuacji zdrowotnej i dochodowej ponosiła odpłatność w kwocie niższej, wówczas organ zobowiązał pozostałych zstępnych do ponoszenia odpłatności i w tym zakresie zaproponował im podpisanie umowy. Propozycje te poprzedzały wywiady środowiskowe przeprowadzone z uwzględnieniem kryterium dochodowego, a wynika z nich, że osoby te spełniają warunki do partycypowania w kosztach pobyty S.G. w DPS. Ze względu na odmowę podpisania umowy organ wystąpił o zwrot wniesionej zastępczo opłaty. Kolegium wskazało, że strony miały zapewniony pełny wgląd do dokumentacji Ośrodka Pomocy Społecznej, a także do faktur potwierdzających wysokość poniesionych kosztów. Kolegium zauważyło, że strony były informowane o pierwotnej wysokości kosztów z tytułu pobytu w DPS S.G.. Stanowiło to kwotę 1927.08 zł miesięcznie. Natomiast w 2010r. koszt ten wzrósł do kwoty 2 949,15 zł, a gmina z tego tytułu poniosła opłatę w wysokości 10 171, 82 zł po odliczeniu opłaty poniesionej przez S.G. i jej córkę. Aneksy do umowy nie zostały podpisane z L. S., jednak były przez nią realizowane. Nie posiada ona zaległości w opłacie.

W ocenie Kolegium materiał zebrany w sprawie nie budzi wątpliwości, a w tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem.

K. G., Ł.G. i G. G. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, wnosząc o uchylenie opisanej wyżej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to art. 104 ust. 1 i 4 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, a w konsekwencji zobowiązanie do zwrotu opłat za pobyt S.G. w Domu Pomocy Społecznej podmiotów, które nie były adresatami decyzji ustalającej w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a zatem nie były zobowiązane do partycypowania w odpłatności.

Po obszernym przedstawieniu przebiegu postępowania skarżący ponowili swoje zarzuty precyzowane dotychczas w odwołaniach wnoszonych od decyzji organu I Instancji.

Zarzucili organowi zaniedbania polegające na braku ustalenia pełnego kręgu zstępnych S.G. w chwili umieszczania jej w DPS i nie poinformowaniu o tym fakcie skarżących. Stwierdzili, że decyzja o skierowaniu S.G. do DPS powinna im być doręczona, jako osobom potencjalnie zobowiązanym do ponoszenia odpłatności.

Zakwestionowali formę w jakiej organ wystąpił do skarżących o wyrażenie zgody na ponoszenie opłaty za S.G. z tytułu jej pobytu w DPS. Stwierdzili, że projekt umowy o ustaleniu wysokości opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej przewidywał opłatę w wysokości 600 zł. W dołączonym do projektu pouczeniu odwołano się wyłącznie do treści przepisów o pomocy społecznej. Nie odniesiono się tam do stanu faktycznego sprawy, nie poinformowano o możliwości negocjowania narzuconej w projekcie umowy kwoty. Skarżący podkreślili, że w tym czasie nie znane im były żadne okoliczności sprawy, a w toku pierwotnie prowadzonego postępowania nie mieli dostępu do pełnych akt sprawy.

W powołaniu na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazali, że odmowa podpisania przez nich przesłanego projektu umowy powinna skutkować wydaniem decyzji o charakterze ustalającym, której podstawę stanowi art. 59, a nie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, gdyż mimo faktu, że ich obowiązek wynika z ustawy, to jednak musi zostać w każdym przypadku skonkretyzowany w odniesieniu do poszczególnych zobowiązanych. Skarżący przywołali na potwierdzenie swego stanowiska wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. I OSK 204/10 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2012r. sygn. VIII SA/Wa 1005/11 Wskazali, że wobec żadnego z nich nie została wydana decyzja ustalająca obowiązek partycypowania w odpłatnościach, a więc żaden ze skarżących nie jest podmiotem zobowiązanym. Ich zdaniem wydanie w stosunku do nich decyzji na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy stoi w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych. Uważa się tam bowiem, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu wydawana jest celem przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej. Obowiązek wnoszenia opłat przez podmioty wymienione w art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ale decyzja administracyjną o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy.

Skarżący uznali wskazany pogląd za wiążący a nadto słuszny ze względów celowościowych. Ich zdaniem w decyzji ustalającej określa się wysokość miesięcznego obowiązku strony, co umożliwia periodyczne wykonywanie obowiązku. Przyjęcie rozwiązania, że zadośćuczynienie obowiązkowi partycypowania w kosztach utrzymania może nastąpić poprzez zapłatę łącznej kwoty za wsteczny okres sprawia, że zobowiązani nigdy nie mieliby możliwości bieżącego wywiązywania się z ustawowego obowiązku. Zauważyli, że takie rozwiązanie przyjął organ wydając pierwszą w sprawie decyzję ustalającą odpłatność za pobyt S.G. w DPS.

Zdaniem skarżących ta decyzja występuje nadal w obrocie prawnym a wynika z niej, że wyłącznymi podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty za pobyt S.G. w DPS jest ona, L. S. i Gmina P. która partycypuje w opłacie na podstawie art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. L. S. nie wywiązała się z umownie przyjętego obowiązku, co spowodowało dodatkowe obciążenia Gminy P. Dawało to podstawę do wydania decyzji w sprawie zwrotu wobec zobowiązanej L. S. Zauważono, że z akt sprawy nie wynika, by została ona zwolniona w trybie art. 64 ustawy z tego obowiązku. Podkreślono nadto, że dopóki nie zostanie wydana nowa decyzja ustalająca odpłatność za pobyt w S.G. w DPS zobowiązanie Gminy P. do ponoszenia pozostałej części opłaty nie ustało.

Skarżący zakwestionowali także wydane decyzje w świetle art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej stwierdzając, że nałożenie na nich obowiązku zapłaty całości niepokrytej części miesięcznego kosztu utrzymania w DPS nie jest możliwe, gdyż opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności na mocy prawa lub z powodów, o których mowa w art. 64. Zdaniem skarżących przepis ten powinien mieć zastosowanie również przy wydawaniu decyzji ustalającej będącej substytucyjną formą ustalania opłaty.

W wyodrębnionych zarzutach skarżący odnieśli się do sytuacji Ł. G. kwestionując, jak dotychczas, że organ dowiedział się o jego istnieniu jako kolejnego zstępnego, dopiero w połowie czerwca 2011r. Wtedy też Ł. G. podpisał umowę godząc się na partycypowanie w opłacie za pobyt S.G. od lipca 2011r. Zauważono, że pierwsza z wydanych decyzji w sprawie z dnia [...]r. nie obejmowała wszystkich zstępnych, których organ przedstawił wybiórczo. To uchybienie skutkowało uchyleniem wydanej decyzji, a w ponownym postępowaniu organ podjął próbę naprawienia swojego uchybienia przedstawiając Ł. G. propozycję zawarcia umowy za wsteczny okres. Skarżący uznali takie działanie, jako naruszające istotę art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej twierdząc, że umowa, o której mowa w tym przepisie ma na celu wykreowanie obowiązku na przyszłość, a nie za okresy minione. Zauważono nadto, że organ oparł swoje ustalenia dotyczące dochodu Ł. G. na danych za rok 2011r. mimo, że postępowanie dotyczyło roku 2010.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie powołując się na tożsame, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012r .poz.270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji administracyjnej polega wyłącznie na ocenie jej legalności. Sąd uwzględnia skargę w sytuacji, gdy wskazane w niej zarzuty odpowiadają uchybieniom, o których mowa w przywołanym art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosuje także przewidziane ustawą p.p.s.a środki, gdy stwierdzi tego rodzaju uchybienia z urzędu (art.134§ 1 p.p.s.a).

Zaskarżona decyzja zapadła na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz U. z 2009r. Nr 175 poz.1362) zwanej dalej "ustawą". Wskazać zatem należy na wstępie, iż po myśli jej art. 2 ust. 1 pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Nie można przeto traktować pomocy społecznej, jako generalnego środka bezwzględnej pomocy. Ma ona zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy osoba, czy rodzina, w sposób samodzielny nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb na tyle, by żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka.

Jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, o czym stanowi art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

Babcia skarżących, S. G., uzyskała takie prawo co nie oznacza jednak, że obowiązek roztaczania nad nią opieki we wszystkich jej aspektach, przeniesiony został z członków jej rodziny na Gminę P. Osoby zobowiązane do jej alimentacji nie zostały bowiem, poprzez zagwarantowanie jej stałej opieki w placówce, zwolnione ze swoich obowiązków nałożonych na nich przede wszystkim z mocy właściwych przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przejęcie przez pomoc społeczną obowiązku sprawowania faktycznej całodobowej opieki nad osobą jej wymagającą ma wyłącznie na celu przeciwdziałanie takim sytuacjom, w których brak możliwości sprawowania w sposób fizyczny tej opieki przez rodzinę mógłby doprowadzić do życia osoby niepełnosprawnej lub w zaawansowanym wieku w warunkach poniżej godności ludzkiej. Pomoc społeczna wyręcza w takim wypadku rodzinę, zważyć jednakże trzeba, iż nie zastępuje jej całkowicie w wykonywaniu obowiązków sprawowania opieki. Pobyt w domu pomocy społecznej jest bowiem odpłatny. Wysokość odpłatności ustalana jest zarządzeniem organu wykonawczego gminy. W przypadku, gdy dochody świadczeniobiorcy nie pokrywają w całości kosztów jego pobytu, w dalszej kolejności zobowiązani są jego małżonek, zstępni oraz wstępni. Wyłącznie wtedy, gdy opłaty wnoszone przez wymienione podmioty, których zamknięty katalog zawarty jest w treści art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, nie pokrywają w całości kosztów pobytu świadczeniobiorcy w domu pomocy społecznej lub gdy takich podmiotów brak, odpłatność ponieść musi gmina, z której osoba została skierowana do takiej placówki. Jak bowiem stanowi art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, należy ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu. Zadania te, jako własne, pokrywane są ze środków publicznych znajdujących się w budżecie gminy. Jest oczywiste, iż realizacja zadań gminy wymagających wydatków z budżetu gminnego wymaga działania w sposób zgodny z prawem, efektywny i oszczędny. Nie jest więc dopuszczalne ponoszenie wydatków z budżetu gminy na opłatę za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej, która to opłata może zostać poniesiona przez jego rodzinę. Wystarczające i odpowiadające celom pomocy społecznej wydaje się wtedy wsparcie ze strony administracji publicznej polegające na odciążeniu takiej rodziny od obowiązków osobistego świadczenia opieki nad jednym z jej członków poprzez zapewnienie stałej, profesjonalnej lecz odpłatnej opieki w placówce.

W opinii Sądu, nie budzi więc wątpliwości obowiązek zstępnych S.G. polegający na świadczeniu opieki nad babcią, ograniczony dzięki zaangażowaniu w sprawę pomocy społecznej, do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwie rozbieżne linie, co do wykreowania się obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Zgodnie z pierwszym z poglądów twierdzi się, że przewidziany w art. 61 ust. 1 ustawy obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady, konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zastępcze ponoszenie opłat przez gminę, o którym mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której osoby, na które obowiązek wnoszenia opłat został nałożony w drodze decyzji lub które podjęły się wnoszenia takiej opłaty na podstawie umowy, nie wywiązują się z tego obowiązku. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy powinien zatem zostać określony już w decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zatem nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której stanowi art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej), przez osobę wskazaną w treści art. 61 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2013r. sygn. akt I OSK 2726/12, z dnia 30 października 2012r. sygn. akt I OSK 653/12, z dnia 9 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 204/10).

Zgodnie z drugim poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010r. sygn. akt I OSK 1171/09 z dnia 14 września 2011r. sygn. akt I OSK 666/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przychyla się jednak do poglądu pierwszego. Wynikający z mocy ustawy obowiązek ponoszenia opłaty za osobę przebywającą w domu pomocy społecznej, tak też jak obowiązek alimentacyjny ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach, wymaga swego skonkretyzowania zarówno co do wysokości, jak i osoby nim obciążonej. W art. 61 ust. 1 ustawy przedstawiono katalog podmiotów zobowiązanych. Nie oznacza to jednak, że wszystkie te osoby równolegle, z własnej woli, bez udziału właściwego organu, będą po pierwsze świadome swego obowiązku, a po drugie jego wysokości. Muszą zatem zostać wskazane, jako zobowiązane, a ich odpłatność, zgodnie z regułami określnymi w treści art. 61 ust. 2 ustawy, musi zostać ustalona albo w drodze umowy zaakceptowanej przez organ albo w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy przez właściwy organ administracji.

Przyznać zatem należy rację skarżącym, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy określającej osoby zobowiązane do przenoszenia opłaty jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. W przypadku braku ustalenia wysokości opłaty w formie umowy decyzja ta powinna również zawierać rozstrzygnięcie, co do ustalenia wysokość opłaty przypadającej od poszczególnych osób. Gmina ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych, ale jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków, ustalany jest obowiązek opłaty osoby, za którą uiszczono opłaty (por. cyt. wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12).

Z tych też przyczyn decyzja organu I instancji w stanie faktycznym wynikającym z przedstawionych Sądowi akt sprawy wydana została z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz art. 104 ust 3 ustawy, czego nie dostrzegł organ odwoławczy naruszając tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec skarżących nie prowadzono wcześniej postępowania zmierzającego do określenia ich jako osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu S.G. w Domu Pomocy Społecznej w G., brak zatem podstawy do ponoszenia tych opłat w ich miejsce (zastępczo) przez Gminę.

Zauważyć także należy, że organ zastosował nieprawidłową interpretację przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o ustaleniu opłaty za pobyt mieszkańca w domu społecznej nie ma charakteru umowy adhezyjnej, w której wysokość opłaty organ określa władczo, a strona może wyłącznie zaakceptować zaproponowane warunki i przystąpić do umowy lub zrezygnować z jej zawarcia. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ "ustala" ze stroną umowy wysokość opłaty. Brak podpisania umowy na warunkach proponowanych przez organ nie stanowi jeszcze o generalnej odmowie partycypowania w tej opłacie, gdyż strona posiada uprawnienie do złożenia swojej oferty. Oferta ta powinna zostać oceniona przez organ, a jej ewentualne nieprzyjęcie wymaga uzasadnienia.

Opisane przez skarżących działanie organu zmierzające do ustalenia opłaty w drodze zawarcia z nimi umowy nie odpowiada wskazanym wymaganiom wynikającym z treści art. 103 ust. 2 ustawy.

Poza nieprawidłową wykładnią przepisów prawa materialnego, kontrolując przebieg postępowania poprzedzający wydanie zaskarżonych decyzji Sąd zauważył również szereg istotnych uchybień proceduralnych, które jego zdaniem uznać należy jako kwalifikowane w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 lic "c" p.p.s.a.

Przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonymi decyzjami było ustalenie osób zobowiązanych z kręgu zstępnych do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu wstępnego w domu pomocy społecznej w celu obciążenia ich odpłatnością z tego tytułu. Zdaniem Sądu postępowanie to prowadzone być powinno wobec wszystkich podmiotów należących do tej grupy, a tym samym akta sprawy powinny zawierać całość materiału odnoszącego się do każdego z zobowiązanych - także L. S., M. S., M. A. i A. G. (Na marginesie sprawy Sąd zauważa, że w protokole z dnia 1 czerwca 2012r. pojawia się jeszcze osoba o nazwisku M.G., traktowana jako strona postępowania). Obowiązkiem organ było rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem stanu faktycznego stosownie do reguł przedstawionych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a zatem z uwzględnieniem sytuacji faktycznej dotyczącej wszystkich podmiotów należących do tej samej kategorii zobowiązanych. Okoliczności faktyczne dotyczące sytuacji materialnej każdego z zstępnych mają bezpośredni wpływ na wysokość obowiązku ustalanego przez organ. Wybiórcze przedstawienie materiału dowodowego w aktach sprawy uniemożliwia w pełni skorzystanie z uprawnienia gwarantowanego stronom na mocy art. 73 K.p.a. Nie czyni zadość temu uprawnieniu zezwolenie na zapoznanie się stron z odrębnie, poza aktami niniejszej sprawy, prowadzoną dokumentacją. Uniemożliwia to także kontrolę przeprowadzaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zauważyć należy, że stosownie do uregulowania zawartego w art. 133 p.p.s.a wojewódzkie sądy administracyjne orzekają na podstawie przedstawionych wraz ze skargą akt sprawy. Nie posiadają uprawnień do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalania faktów. Rolą organów jest zatem przedstawienie w aktach sprawy wszystkich dokonanych czynności i zebranych dowodów. Rzetelnie przedstawiony materiał dowodowy sprawy pozwala sądowi ocenić, czy dochowano obowiązków wynikających z zasady oficjalności, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Pozwala także na ocenę, czy działanie organów nie było działaniem o charakterze arbitralnym i czy wydana decyzja miała umocowanie w rzeczywistym stanie faktycznym.

W kontrolowanej sprawie akta przedstawione Sądowi nie zawierały szeregu dokumentów niezbędnych dla oceny legalności zaskarżonych decyzji. Nie zostały dołączone do akt sprawy zarządzenia organu wykonawczego określające wysokość opłaty za pobyt osoby umieszczonej w domu pomocy społeczne, a z całą stanowczością nie czyni temu zadość wskazanie wysokości opłaty za pobyt S.G. w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, gdyż odnosi się do stanu faktycznego z roku 2012r. Nie zostały dołączone do akt sprawy akta L. S., w których powinna znaleźć się zawarta z nią umowa, sporządzane przez organ aneksy oraz dowody wpłat dokonywanych przez tę osobę z tytułu pobytu jej matki w domu pomocy społecznej w okresie lipiec - grudzień 2010r. Nie zostały dołączone dokumenty dotyczące M. A. i A. G., które również należą do kategorii zstępnych, pozbawiając tym samym pozostałe strony możliwości kontroli słuszności działania organu w stosunku do tych osób. Co najważniejsze nie zostały przedstawione dokumenty potwierdzające wysokość wpłat dokonywanych przez Gminę P. w miesiącach lipiec – grudzień 2010r. na rzecz Domu Pomocy Społecznej w G. Zamieszczone w aktach faktury nie dowodzą wysokości ponoszonej przez Gminę opłaty za S.G., gdyż obejmują opłatę za kilka osób przebywających w tej placówce. Z załączników do faktur wynika, że Gmina P. za S.G. wpłacać miała kwotę 1861,97 zł w każdym z wymienionych miesięcy, a nadto, że była to opłata "zgodnie z decyzją". Sąd zauważa, że w wydanej w 2006r. decyzji opłata określona została natomiast na kwotę 907 zł. Kwoty określone w załącznikach do faktur nie są zatem adekwatne do twierdzeń organu zamieszczonych w uzasadnieniu decyzji. Trudno jest nadto dokonać jakichkolwiek obliczeń tych opłat, gdyż w aktach sprawy brak informacji w jakiej wysokości Gmina P. pierwotnie partycypowała na zasadzie art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy w kosztach pobytu w DPS S.G.. Z decyzji ustalającej opłatę dla S.G. wynika jedynie, że była to "różnica między średnim miesięcznym kosztem utrzymania a opłatą mieszkańca domu pomocy społecznej...". W konsekwencji braku istotnego materiału dowodowego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł dokonać kontroli legalności zaskarżonej decyzji w wymaganym zakresie.

Nie można także odmówić racji zarzutowi postawionemu przez skarżących, co do określenia ich obowiązku, jako łącznej kwoty obejmującej opłatę z okresu 6 miesięcy 2010 roku. Skarżący słusznie podnieśli, że opłata ta powinna zostać ustalona za każdy miesiąc objęty tym okresem. Natomiast w przypadku Ł. G., gdy postępowanie wobec jego osoby rozpoczęło się z chwilą przedstawienia mu umowy dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za pobyt jego babci w DPS w czerwcu 2011r. i umowa ta została zawarta z Gminą, brak jest jakichkolwiek podstaw do dalszego ustalania jego obowiązku, w dodatku z mocą wsteczną

Odnosząc się dodatkowo do zarzutu skarżących o braku doręczenia im decyzji o umieszczeniu S.G. w domu pomocy społecznej zauważyć należy, że decyzja ta adresowana być powinna wyłącznie do osoby umieszczanej w placówce. Natomiast organ, działając na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy, określił w decyzji z dnia [...]r. S.G. jako jedną tylko osobę zobowiązaną do przenoszenia opłaty i ustalił jej wysokość. Ustalił także na mocy art. 103 ust. 2 ustawy umowną wysokość opłaty ponoszonej przez jej córkę L. S. Dokonał tym samym wyboru osób zobowiązanych, konkretyzując wysokość ich obowiązku. Jeśli ustalona w taki sposób opłata nie obciążała budżetu Gminy i odpowiadała rzeczywistym kosztom pobytu osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, nie można zarzucić organowi naruszenia prawa. Stanowi to jednak o braku możliwości ponoszenia opłat przez Gminę zastępczo za podmioty o niezindywidualizowanym dotychczas obowiązku.

Sąd wskazuje, że do chwili ustalenia obowiązku wnoszenia opłat przez zstępnych w drodze ostateczne decyzji administracyjnej nie istnieją przeszkody prawne do skonkretyzowania tego obowiązku w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 3 ustawy. Z przedstawionego przez skarżących stanowiska wynika, że są oni skłonni do ponoszenia tych opłat dobrowolnie, po zapoznaniu się z sytuacją prawną i faktyczną sprawy. Organ powinien zatem umożliwić stronom złożenie odpowiednich oświadczeń pozwalających na odczytanie ich woli w zakresie ponoszenia kosztów utrzymania ich babci w Domu Pomocy Społecznej w G. za miesiące lipiec – grudzień 2010r. W przypadku wyrażenia przez strony woli zawarcia umowy w tym zakresie i ustaleniu wysokości w/w opłat satysfakcjonujących obie strony umowy, postępowanie powinno zostać umorzone.

Jeśli natomiast nie doszłoby do