I SA/Wa 2795/13

Uzasadnienie

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] wstrzymującym wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w Ł. przy ul. [...], oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] stwierdził nabycie przez P. w Warszawie z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w Ł. przy ul. [...] oznaczonej na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie.

Prezydent Miasta Ł. we wniosku z dnia 3 kwietnia 2013 r., nr [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., nr [...] oraz o wstrzymanie jej wykonania.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r., stwierdzającej nabycie przez P. w W. z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego 82/100 części gruntu położonego w Ł., oznaczonego na mapie sytuacyjnej do celów prawych nr [...] jako działki nr [...] oraz nabycia przez P. w W. prawa własności 82/100 części budynku biurowego i urządzeń znajdujących się na wyżej wymienionym gruncie.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013r. P. S.A. w W. wystąpiły z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. nr [...], podnosząc, iż w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał, która z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. została uprawdopodobniona, a nadto brak jest wskazania, którą konkretnie wadą jest obarczona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 r. Zdaniem wnioskodawcy instytucja z art. 159 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji uwłaszczeniowych.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r., nr [...] po rozpatrzeniu wniosku P. S.A. w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie jest prawnie dopuszczalne ustanowienie użytkowania wieczystego na ułamkowym udziale w prawie współwłasności nieruchomości.

Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ wskazał, iż decyzja stwierdzająca nabycie przez państwową osobę prawną prawa wieczystego użytkowania gruntów oraz własności budynków nie może być podstawą wpisu w księdze wieczystej w sytuacji, w której grunty te w dniu 5 grudnia 1990r. stanowiły współwłasność Skarbu Państwa (gminy) i innych osób. Ponadto wskazano, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Z tego powodu również przekształcenie zarządu na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990r., mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo wieczystego użytkowania może odnosić się tylko do nieruchomości w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności.

Wskazano, że również sądy administracyjne wskazują, iż użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 kodeksu cywilnego oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe) a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności.

Za powyższym stanowiskiem przemawia również to, iż w świetle art. 33-34 powołanej ustawy (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) przedmiotem zarządu była nieruchomość przekazana jednostce organizacyjnej na określony cel, a wiec wykorzystanie dotyczyło fizycznie określonej nieruchomości, nigdy zaś idealnego ułamka w nieruchomości.

W świetle powyższego nie jest prawnie dopuszczalna możliwość potwierdzenia przekształcenia udziału wynoszącego 82/100 w prawie zarządu gruntem (przy jednoczesnym braku wydzielenia tego udziału w postaci określonej nieruchomości) w udział w prawie współużytkowania wieczystego.

Zatem w ocenie Ministra istnieje prawdopodobieństwo, iż decyzja będąca przedmiotem postępowania nadzorczego, zawiera wadę o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na rażące naruszenie art. 232 kc.

Odnosząc się do zarzutów wniosku, Minister wskazał, iż organ rozpatrujący sprawę w I instancji wskazał przepis, który został naruszony, jak również podstawę ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto, organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia.

Zdaniem Ministra, nie można również zgodzić się z wnioskodawcą iż kwestia dopuszczalności ustanowienia użytkowania wieczystego na ułamkowym udziale w prawie współwłasności nieruchomości budzi wątpliwości, a stanowisko zajmowane w tej mierze przez sądy jest niejednolite. Przy czym skarżący nie powołał przy tym żadnego orzeczenia sądowego, dla poparcia tak zaprezentowanej tezy.

Również niezasadny jest zarzut braku możliwości wstrzymania wykonalności decyzji deklaratoryjnych, w tym uwłaszczeniowych. Przepis regulujący wstrzymanie wykonalności decyzji nie odnosi się, wbrew twierdzeniom skarżącego, jedynie do decyzji zobowiązujących. Skoro bowiem celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężka wadą, to organ właściwy w sprawie ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji nieważnej (chociażby potencjalnie), by pomniejszyć jej negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej nieważność.

Minister zgodził się natomiast z wnioskodawcą, iż w zaskarżonym postanowieniu błędnie pouczono strony co do możliwości jego zaskarżenia, jednakże z uwagi na okoliczność, iż mimo błędnego pouczenia, strona w sposób prawidłowy skorzystała ze środka zaskarżenia, powyższe uchybienie nic ograniczyło w żaden sposób uprawnień strony, ani nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji.

Skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły P. S.A. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasad postępowania dowodowego w sprawie;

b) art. 107 § 2 k.p.a poprzez dokonanie w uzasadnieniu decyzji oceny materiału dowodowego w błędnym przekonaniu organu, iż przedmiotowy grunt pozostaje we współwłasności, a tym samym brak jest uzasadnienia faktycznego i prawnego dla wskazanych motywów rozstrzygnięcia uzasadniającego wstrzymania wykonania decyzji.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim w mocy postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r.

W uzasadnieniu wskazano, iż nie wiadomo na jakiej podstawie organ ustalił, iż w niniejszej sprawie grunt będący przedmiotem orzekania stanowi własność Skarbu Państwa (gminy) i innych osób oraz dlaczego organ przywołuje orzecznictwo dotyczące ustanowienia użytkowania wieczystego na współwłasności. Powyższe prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie organ traktuje zamiennie pojęcia " zarząd", "użytkownie wieczyste" czy "współwłasność". W sprawie nie występuje inny współwłaściciel gruntu .

Stanowi to o nierozpoznaniu istoty spraw w stopniu mającym wpływ na rozstrzygniecie. Uzasadnienie przedmiotowego postanowienia stoi w wyraźnej sprzeczności z treścią materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skoro organ pozostaje w błędnym stanowisku, iż przedmiotowy grunt pozostaje we współwłasności, dalsze wywody uzasadnienia stoją również w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym.

Stąd nie można w żaden sposób przyjąć, iż nastąpiło "uprawdopodobnienie", o jakim mowa w przepisie art. 159 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego P. SA podniosła, iż wskazane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia "uprawdopodobnienie" nie odpowiada treści art. 159 § 1 k.p.a. Jest ono w istocie powieleniem stanowiska zaprezentowanego przez Prezydenta Miasta Ł.. Podane wywody prawne dotyczące rozumienia treści przepisu art. 232k.c. oraz 233 k.c. sprowadzają się w istocie i są dążeniem do poparcia z góry założonej tezy, nie wskazując - choćby przykładowo - innych interpretacji tych przepisów. Wskazane w uzasadnieniu skarżonego postanowienia tezy przykładowych wyroków WSA służą do poparcia jednostronnego założenia o braku możliwości ustanowienia użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności choć przedmiotem sprawy jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w ułamkowej części gruntu. W tym stanie rzeczy nie zostało w sposób przekonujący uprawdopodobnione istnienie jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Ponadto strona skarżąca podniosła, iż w odniesieniu do tego rodzaju decyzji uwłaszczeniowych w ogóle nie ma zastosowania przepis art. 159 § 1 k.p.a W ocenie P. SA decyzja deklaratoryjna wydana w trybie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ) o uwłaszczeniu P. w W. nie jest decyzją, do której może mieć zastosowanie art. 159 § 1 k.p.a

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzając kontrolę sprawy w ramach wskazanych kryteriów uznać należało, że skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszym rzędzie należało się odnieść do zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1754/13 wskazał, że: Kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie sposób zatem przyjąć, że organ rozpoznając niniejszą sprawę nie dopełnił obowiązków przewidzianych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie wykazując niezbędnej dbałości o dokładne wyjaśnienie sprawy jeżeli wszystkie istotne w sprawie fakty i zdarzenia zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Należy podnieść, że materiał zgromadzony w sprawie daje jednoznaczną odpowiedź co do istotnych elementów niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a nadto zapewnia możliwość oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

Kwestia tego, że skarżący nie podziela oceny prawnej dokonanej przez organ I i II instancji sama w sobie nie stanowi naruszenia dyspozycji art.7 k.p.a. i art.77 k.p.a.

Na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W przypadku wstrzymania wystarcza tylko prawdopodobieństwo wystąpienia wady (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 1784/97, LEX nr 43142: "Do zastosowania przez organ administracji wymienionej w art. 159 § 1 k.p.a. instytucji wystarczy wskazanie na prawdopodobieństwo istnienia wad powodujących nieważność decyzji i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa"; por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2004 r., IV SA 2634/03, ONSA WSA 2005, nr 4, poz. 78: "Określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 159 § 1 k.p.a., powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę", por. też wyrok NSA z dnia 11 marca 2010 r., I OSK 725/09, LEX nr 595493, teza 1: "Przesłanką zastosowania art. 159 § 1 k.p.a. jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest jednak wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie, czy to przez organ czy stronę, faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a organ stosując art. 159 § 1 k.p.a. nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia", por. też wyrok WSA w Warszawie z 22 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1351/12, LEX nr 1324116: "Wprawdzie organ nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, to jednak powinien wskazać na prawdopodobieństwo wystąpienia wady z art. 156 k.p.a. w odniesieniu do decyzji, której postanowienie o wstrzymaniu dotyczy. Określenie prawdopodobieństwa powinno każdorazowo polegać na wskazaniu tego z punktów art. 156 § 1 k.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę").

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Ł. wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., znak: [...] rażąco naruszył art. 232 Kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie nabycia w drodze decyzji uwłaszczeniowej użytkowania wieczystego ułamkowej części gruntu będącego własnością Skarbu Państwa na rzecz P. w W.

Organ przyjął tezę, że w obliczu regulacji prawnych stanowiących podstawę wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [..] lipca 1995 r., znak: [...], brak jest możliwość potwierdzenia przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego na udziale w prawie własności gruntu, ponieważ taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego.

Organ wskazał, że za takim poglądem przemawia konstrukcja art. 233 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego, bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, iż użytkowanie wieczyste jest prawem obciążającym nieruchomość gruntową jako fizycznie wyodrębnioną część powierzchni ziemskiej. Wobec wyraźnego stwierdzenia w art. 232 kodeksu cywilnego oraz w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, że przedmiotem użytkowania wieczystego są grunty (nieruchomości gruntowe) a nie prawo, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na udziale we współwłasności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 roku sygn. akt I OSK 748/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lipca 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 262/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 kwietnia 2005 roku sygn. akt II SA/Łd 262/05 publ. CBOSA).

Organ zasadnie zatem przyjął, że zachodzą podstawy do wstrzymania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1995 roku, wskazał bowiem na prawdopodobieństwo tego, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.