II SA/Op 197/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2013 r. J. M. wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku podała, że jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 29,30 m², w którym brak jest centralnego ogrzewania, centralnie ciepłej wody i instalacji gazu przewodowego, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a łączna kwota wydatków na mieszkanie za miesiąc, w którym składany jest wniosek wynosi 59,84 zł. Kwota ta potwierdzona została przez zarządcę lokalu. Poza tym podała, że jej dochód za ostatnie 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku (tj. od kwietnia do czerwca) wniósł łącznie 298, 62 zł i stanowił stypendium uzyskane z tytułu odbywanego przez nią w ramach aktywizacji zawodowej szkolenia. W oświadczeniu z 22 lipca 2013 r. wyjaśniła, że od kwietnia do maja uczęszczała na szkolenie z zakresu florystyki i otrzymała stypendium, które w maju wynosiło 66,96 zł i czerwcu - 232,26 zł. Do wniosku dołączyła też fakturę za energię elektryczną za okres od 27 do 31 maja 2013 r., na kwotę 48,44 zł.

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2013 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie, działający z upoważnienia Burmistrza Nysy, przyznał J.M. dodatek mieszkaniowy na okres od 1 sierpnia 2013 r. do 31 stycznia 2014 r. (tj. 6 miesięcy) w wysokości 73,46 zł miesięcznie, w tym 43,54 zł ryczałtu na zakup opału, podając jednocześnie w rozstrzygnięciu, że ryczałt na zakup opału wypłacany będzie do 10 każdego miesiąca Nyskiemu Zarządowi Nieruchomości. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepisy art. 2, art. 3, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734, z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, uchwałę Rady Miejskiej w Nysie Nr XII/235/2011 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych określających maksymalną wysokość dodatku mieszkaniowego oraz art. 104 K.p.a.

Od decyzji tej J.M. wniosła odwołanie, kwestionując wysokość przyznanego dodatku mieszkaniowego i ryczałty. Decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów procedury. Wskazała na sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału, przez przyjęcie, że stronie przysługuje jedynie dodatek wraz z ryczałtem w połowie wysokości tj. kwocie 73,46 zł oraz zakwestionowała stanowisko organu, że do kryterium dochodowego wlicza się stypendium szkoleniowe przyznane przez Powiatowy Urząd Pracy w ramach aktywizacji zawodowej. Zarzuciła, że określając wysokość dodatku mieszkaniowego organ pominął całkowicie ustawę o pomocy społecznej i ustawę o świadczeniach rodzinnych, a przy tym decyzja jest sformułowana w sposób niejasny i niezrozumiały. Ponadto, organ nie zastosował się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, z którego wynika zakaz obniżenia wysokości dodatku mieszkaniowego przez ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego i uwzględnił uchwałę Rady Miejskiej w Nysie, która to Rada nie miała prawa stosować takich ograniczeń. Zdaniem odwołującej, z powodu braku ciepłej wody, centralnego ogrzewania i gazu przewodowego należy się jej ryczałt w kwocie 102,37 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 163,08 zł, co łącznie daje kwotę 265,45 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 18 grudnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując przepisy ustawowe mające zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy za bezsporne uznał, że J.M. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego, którego jest najemcą, o powierzchni użytkowej wynoszącej 29,30 m² i nieprzekraczającej 130% powierzchni normatywnej, wynoszącej zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy dla jednej osoby 35,00 m². Wskazał, że wysokość dodatku mieszkaniowego określa art. 6 ustawy, który w ust. 9 stanowi, że jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3 art. 6 ustawy. Z uregulowań zawartych w tych przepisach wynika, że o wysokości dodatku mieszkaniowego decydują dochody gospodarstwa domowego oraz wydatki ponoszone na lokal mieszkalny.

Organ podał, że łączny dochód strony w okresie od 1 kwietnia do 30 czerwca 2013 r. wyniósł 298,62 zł, co daje średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego strony 99,54 zł (298,62 zł : 3 miesiące). Kwota dochodu na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni nie przekroczyła zatem 175% kwoty najniższej emerytury, obowiązującej w dniu złożenia wniosku i wynoszącej od dnia 1 marca 2013 r. kwotę 831,15 zł miesięcznie, a więc kwoty 1.454,51 zł. Cytując definicję dochodu z art. 3 ust. 3 ustawy, Kolegium wyjaśniło, że odliczeniu od dochodu nie podlegają składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych, co oznacza, iż podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego jest tzw. dochód brutto. Wśród świadczeń, których nie zalicza się do dochodów, ustawodawca nie wymienił natomiast dochodów z tytułu stypendium szkoleniowego uzyskiwanego przez osobę korzystającą ze szkolenia.

Odnośnie drugiego czynnika, mającego wpływ na wysokość dodatku mieszkaniowego, w postaci wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego Kolegium wskazało, że dokonało analizy uwzględniając regulacje art. 6 ust. 4 i art. 4a oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia i wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05, niezgodności przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia z ustawą, za podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjęto 100% wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny, a nie 90% tych wydatków, jak stanowił przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia. W zakresie dokonanych ustaleń organ odwoławczy uznał, że w przypadku strony zajmującej gminny lokal mieszkalny należy przyjąć pełną wysokość wydatków, która zgodnie ze zgromadzonymi dowodami wynosiła 59,84 zł. Skoro w lokalu brak jest instalacji centralnego ogrzewania, centralnie ciepłej wody i gazu przewodowego, to stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy, przyznać natomiast należało ryczałt na zakup opału, stanowiący część dodatku mieszkaniowego.

Organ wyjaśnił poza tym, że w przypadku, gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzająca do celów ogrzewania, za wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 5 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej, o której mowa w art. 5, z uwzględnieniem art. 6 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W przypadku strony wydatek ten wynosi 72,28 zł (5 kWh×29,30 m² × 0,4934 zł = 27,28 zł).

Stosownie natomiast do § 3 ust. 2 rozporządzenia za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału w sytuacji, gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania wody, uznaje się równowartość 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, na członka gospodarstwa domowego. W przypadku strony wydatek ten wynosi 9,87 zł (20 kWh×1 osoba×0,4934 zł = 9,87 zł).

W sytuacji z kolei, gdy lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację gazu przewodowego, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia, za wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału, uznaje się równowartość 10 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej i stałych opłat miesięcznych, na członka gospodarstwa domowego; który to wydatek w przypadku strony wynosi 4,93 zł (10 kWh×0.49341 zł = 4,93 zł).

Sumując wszystkie wyliczane wydatki organ ustalił, ze łączne wydatki na lokal mieszkalny strony wynoszą 146,92 zł (59,84 zł + 72.28 zł +9,87 zł +4,93 zł = 146,92 zł).

Kolegium stwierdziło również, że skoro powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego strony jest mniejsza od normatywnej powierzchni, to dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal, a odpowiednią kwotą wymienioną w art. 6 w ust. 1 pkt 1 ustawy. Dlatego też, skoro dochód miesięczny strony wynosi 99,54 zł, to 15% z tej kwoty wynosi 14,93 zł i dodatek mieszkaniowy jest równy 131,99 zł ( 146,92 zł - 14,93 zł = 131,99 zł). Wskazując na przepis art. 6 ust. 10 ustawy, organ wyjaśnił, że na podstawie upoważnienia zawartego w ust. 11 art. 6 ustawy Rada Miejska w Nysie, w drodze uchwały Nr XIII/235/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie obniżenia wysokości wskaźników procentowych określających maksymalną wysokość dodatków mieszkaniowych (Dz. Urz. Województwa Opolskiego nr 28, poz. 921), obniżyła o 20 punktów procentowych wysokości wskaźników procentowych i ustaliła je w wysokości 50% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa powierzchni normatywnej. Tym samym kwota dodatku mieszkaniowego w przypadku wnioskodawczyni nie może przekroczyć 50% wydatków na lokal mieszkalny powiększonych o ryczałt za brak w lokalu instalacji gazu przewodowego, tj. kwoty 73,46 zł (146,92 zł×50% = 73,46 zł). Z tego względu przyznano stronie dodatek mieszkaniowy w wysokości 73,46 zł, który podzielono na część przypadającą wnioskodawcy oraz część przypadającą zarządcy domu. Organ wskazał, że udział procentowy odpowiadający udziałowi wydatków na zakup opału w łącznej kwocie wydatków wynosi 59,27% (87,08 zł×100% : 146,92 zł = 59,27%), co daje kwotę 43,54 zł ryczałtu na zakup opału (73,46 zł×59,27% = 43,54 zł). Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium stwierdziło, że dochody gospodarstwa domowego strony i wydatki na lokal mieszkalny obliczone zostały zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, które w sposób ścisły określają zasady liczenia dodatku mieszkaniowego i nie dają organom administracji publicznej możliwości wprowadzania jakichkolwiek modyfikacji w tym zakresie. Do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wydatki na lokal mieszkalny uwzględniono przy tym w pełnej wysokości, a stosownie do treści art. 7 ust. 10 i 11 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego ulega obniżeniu. Natomiast wskazane przez stronę przepisy ustawy o pomocy społecznej i ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mają w sprawie zastosowania.

Nie godząc się z tą decyzją J.M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, domagając się zmiany zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzyła zarzuty podawane wcześniej w odwołaniu, dotyczące wadliwości ustalenia dochodu oraz wyliczenia dodatku, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Na poparcie swych twierdzeń powołała wyroki NSA sygn. akt II SA 99/92 i II SA/Wr 1179/98 oraz wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 672/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ocena sądu sprowadza się więc do tego, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie zaskarżonego aktu.

Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych oraz toczących się przed nimi postępowań wynika ponadto, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów, a - jak wspomniano wyżej - ocenia wydane akty pod względem legalności. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, o co wnosi skarżąca, a uwzględniając skargę może ją jedynie uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według powyższych kryteriów, kontrola legalności wykazała jednak, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, a zarzuty skarżącej nie mają wpływu na jej legalność. Skarga zatem nie może zostać uwzględniona.

Przedmiotem oceny w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 grudnia 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Nysy, przyznającej skarżącej dodatek mieszkaniowy w wysokości 73,46 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 43,54 zł. Zarzuty skargi, dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego, sprowadzają się przede wszystkim do nieprawidłowego wyliczenia dochodów przy ustalaniu wysokości przyznanego dodatku oraz wadliwego ustalenia wysokości dodatku poprzez bezpodstawne jego obniżenie.

W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające w sprawie o przyznanie skarżącej dodatku mieszkaniowego przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. Przede wszystkim wyjaśnione zostały wszystkie istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia okoliczności, a ich ocena dokonana została na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, przez właściwy organ w granicach jego ustawowego upoważnienia.

Ponadto, dokonując oceny Sąd stwierdził, że nie doszło również do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (w dacie orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2013 r., poz. 966), zwanej dalej ustawą.

Od razu podnieść należy, że ustawa ta samodzielnie reguluje kwestie dotyczące zasad i trybu przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych oraz właściwość organów w tych sprawach. Ponadto, zasady obliczania dodatku w sytuacji, gdy lokal nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, instalację ciepłej wody oraz gazu, precyzuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817, z późn. zm.) zwane rozporządzeniem, które nadal obowiązuje w porządku prawnym pomimo treści powoływanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05, OTK-A 2006 nr 5, poz. 55). Zagadnienie to zostanie szczegółowo omówione w dalszej części uzasadnienia. Ustawa nie zawiera natomiast odesłań do przepisów innych ustaw, w tym do wskazywanej przez skarżącą ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, co oznacza, że nie mogą one mieć zastosowania w postępowaniach dotyczących dodatków mieszkaniowych. W związku z tym zarzuty skarżącej odnośnie niezastosowania przez organy przepisów ww. aktów nie znajdują uzasadnienia prawnego.

Zwrócić też należy uwagę, że przepisy dotyczące zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że muszą być ściśle stosowane bez możliwości odstępstw i to bez względu na szczególnie trudną, indywidualną sytuację osób starających się o dodatek. Ustawodawca w sposób precyzyjny określił zasady przyznawania i sposób obliczania dodatków mieszkaniowych, nie pozostawiając organowi administracji orzekającemu w tych sprawach możliwości działania w ramach uznania administracyjnego. W szczególności organ nie może dowolnie decydować o przyznaniu dodatku mieszkaniowego oraz o jego rozmiarze; nie ma też możliwości odstąpienia od zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych określonych w ustawie w szczególnie uzasadnionych wypadkach.

Dodatek mieszkaniowy jest świadczeniem pieniężnym wypłacanym przez gminę, mającym na celu dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Stosownie do regulacji ustawy, dokonując oceny okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i wydając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy uwzględnił: powierzchnię lokalu mieszkalnego zajmowanego przez skarżącą, mając na uwadze określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy wartość powierzchni normatywnej lokalu, dochody skarżącej z okresu trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku oraz wydatki na lokal mieszkalny, jak również wziął pod uwagę wysokość emerytury obowiązującej w dniu złożenia wniosku oraz - stosownie do przepisów rozporządzenia - wartość jednej kilowatogodziny energii elektrycznej stanowiącej podstawę obliczenia ryczałtu na zakup opału oraz procentowo określony udział własny w dochodach gospodarstwa domowego, który powinien ponieść wnioskodawca ubiegający się o dodatek mieszkaniowy. Jednocześnie, ustalając wysokość średniego miesięcznego dochodu skarżącej organ prawidłowo, w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy uznał, że odliczeniu od dochodu nie podlega kwota stypendium szkoleniowego.

Odnosząc się do przesłanek przyznania dodatku mieszkaniowego zauważyć przyjdzie, że w myśl art. 3 ust. 1 ustawy, dodatek ten przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, tj. także najemcom oraz podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego w gospodarstwie jednoosobowym nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 ustawy.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy, co do zasady dodatek mieszkaniowy przysługuje wówczas, gdy powierzchnia użytkowa lokalu nie przekracza normatywnej powierzchni określonej w art. 5 ust. 1 ustawy o więcej niż 30%. Jego wysokość obliczana jest z kolei według zasad wynikających z art. 6 ustawy przy uwzględnieniu regulacji rozporządzenia. W przypadku, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, zgodnie z art. 6 ust. 9 ustawy, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3. Poza tym, stosownie do art. 6 ust. 10 ustawy, wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać, z zastrzeżeniem ust. 11, 70% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Na zasadzie art. 6 ust. 11 rada gminy, w drodze uchwały, może podwyższyć lub obniżyć, nie więcej niż o 20 punktów procentowych, wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10.

Przywołanie powyższych przepisów było konieczne dla oceny legalności kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Przepisy te bowiem w sposób wyraźny określają kryteria uzyskania prawa do dodatku mieszkaniowego, uzależniając jego otrzymanie od łącznego spełnienia przesłanek w postaci: posiadania jednego z wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy tytułów do lokalu, osiągania określonego dochodu oraz zajmowania lokalu mieszkalnego o określonej w ustawie powierzchni użytkowej. Ponadto, uzależniają wysokość dodatku od wysokości wydatków ponoszonych na lokal.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że skarżąca, prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest najemcą lokalu mieszkalnego o powierzchni 29,30 m², a to oznacza, że spełnia ona warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 5 w zw. z art.. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy (określającym normatywną powierzchnię dla 1 osoby wynoszącą 35 m²), co zostało stwierdzone w zaskarżonej decyzji. W deklaracji o dochodach skarżąca podała, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku uzyskała dochód wynoszący 298,62 zł, która to kwota, według wyjaśnień skarżącej, otrzymała w maju i czerwcu 2013 r. tytułem stypendium szkoleniowego w związku z uczęszczaniem na szkolenie z zakresu florystyki (66,96 zł + 232,26 zł = 298,62 zł). Z zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w Nysie wynika, że szkolenie to trwało od 15 kwietnia do 15 lipca 2013 r. Stosownie do tego prawidłowo organ ustalił, że średni miesięczny dochód skarżącej wyniósł 99,54 zł miesięcznie. Wprawdzie dostrzec należy, że w zaskarżonej decyzji jako dochód za czerwiec została przez Kolegium wskazana kwota 323,26 zł, zamiast deklarowanej przez skarżącą kwoty 232,26 zł, jednak omyłka ta nie rzutowała na ustalenie średniego miesięcznego dochodu, który został przez organ wyliczony od prawidłowej łącznej kwoty wynoszącej 298,62 zł (298,62 zł : 3 m-ce = 99,54 zł). W konsekwencji zasadnie przyjęto, że uzyskany przez skarżącą dochód nie przekroczył kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania dodatku mieszkaniowego, określonego w art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie bowiem z komunikatem Prezesa ZUS z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej oraz kwot maksymalnych zmniejszeń emerytur i rent - Mon. Pol. z 2013 r., poz. 95), najniższa emerytura od dnia 1 marca 2013 r. wynosi 831,15 zł miesięcznie, a 175% tej kwoty wynosi 1.454,51 zł.

W tym miejscu stwierdzić należy, że na gruncie przepisów ustawy, przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego do dochodu skarżącej należało wliczyć kwotę stypendium szkoleniowego. Dostrzec trzeba, że pojęcie dochodu dla potrzeb postępowania w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, zdefiniowane zostało w art. 3 ust. 3 ustawy, który stanowi podstawę do ustalenia jego wysokości. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, dochodem są wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r.

Zdaniem Sądu, wykładnia literalna powyższego przepisu nie daje podstaw do odliczenia od przychodu kwoty stypendium, jakie w okresie odbywania szkolenia wypłacane jest bezrobotnemu ze środków Funduszu Pracy, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674) Natomiast ustawodawca w art. 3 ust. 3 ustawy precyzyjnie określił świadczenia, które podlegają odliczeniu oraz te, które nie podlegają wliczeniu do dochodu i wśród nich nie wymienił kwot stypendiów szkoleniowych. Należy zwrócić uwagę, że nie są to świadczenia tożsame ze świadczeniami wypłacanymi w ramach pomocy materialnej dla uczniów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy, gdyż te określone zostały w rozdziale 8b (art. 90b i nast.) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), zatytułowanym "Pomoc materialna dla uczniów" i przyznawane są na podstawie tychże przepisów.

Oznacza to, że stypendia szkoleniowe dla bezrobotnych nie zostały wyłączone przez ustawodawcę z dochodu stanowiącego podstawę obliczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Katalog wyłączeń ma natomiast charakter zamknięty. Wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione, tym samym brak jest podstaw prawnych do niewliczania ich od dochodu. W świetle powyższego uznać należało, że w niniejszej sprawie oba organy orzekające prawidłowo ustaliły dochód gospodarstwa domowego skarżącej, wliczając od niego sporną kwotę 298,62 zł.

Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, w przypadku gdy miesięczny dochód wnioskodawcy nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury zastosowanie znajduje art. 6 ust. 1 ustawy, stosownie do którego, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 6 ust. 3 ustawy wydatkami poniesionymi przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy są świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. W art. 6 ust. 4 ustawy wymieniono wydatki, o których mowa w ust. 3, takie jak czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz wydatek stanowiący podstawę obliczania ryczałtu na zakup opału. Z kolei w art. 6 ust. 4a ustawy wskazano, że nie stanowią wydatków, wydatki poniesione z tytułu ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów oraz opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 7 ustawy, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, w instalację ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła znajdującego się poza lokalem mieszkalnym, osobie uprawnionej do dodatku mieszkaniowego przyznaje się ryczałt na zakup opału stanowiący część dodatku mieszkaniowego.

Zwrócić należy uwagę, że w art. 6 ustawy w sposób kompletny uregulowana została kwestia wydatków, jakie podlegają uwzględnieniu przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Niemniej jednak, szczegółowy sposób ustalania wysokości ryczałtu na zakup opału, określony został we wskazanym już wcześniej rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Organy w sposób prawidłowy dokonały wyliczenia wydatków, uwzględniając fakt, że zajmowany przez skarżącą lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację doprowadzającą energię cieplną do celów ogrzewania, a także instalacje ciepłej wody i gazu przewodowego, nie naruszając przepisu § 3 rozporządzenia.

W niniejszej sprawie skarżąca udokumentowała, że jej wydatki mieszkanie wynoszą 59,84 zł. Obliczając wysokość dodatku mieszkaniowego, stosownie do art. 6 ust. 7 ustawy należało tym samym, poza powyższą kwotą 59,84 zł, do wydatków doliczyć ryczałty z tytułu braku w lokalu mieszkalnym wskazanych instalacji. Sposób ich obliczania podany został w § 3 rozporządzenia, w którym przewidziano, że każdy z ryczałtów (na zakup opału za brak w lokalu instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania, a także instalacji ciepłej wody i instalacji gazu przewodowego) ustalany jest od wydatków stanowiących równowartość odpowiednio 5, 10 i 20 kilowatogodzin energii elektrycznej według rachunku za ostatni okres rozliczeniowy, z wyłączeniem opłaty abonamentowej oraz stałych opłat miesięcznych, na 1 m2 normatywnej powierzchni użytkowej.

Z przedłożonego przez skarżącą do akt administracyjnych rachunku za energię elektryczną wynika, że średnia cena jednostkowa za 1 kWh energii elektrycznej, dostarczanej według taryfy G12, ustalanej według strefy czasowej nocnej i dziennej, przy uwzględnieniu podatku VAT, wynosi - tak jak to przyjął organ - 0,4934 zł. Uznać zatem należy, że w oparciu o przepisy § 3 rozporządzenia, przy zastosowaniu tejże stawki prawidłowo obliczono, iż wydatek o którym mowa w ust. 1, ustalony z powodu braku instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania wyniósł 72,28 zł (organ odwoławczy, w wyliczeniu przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mylnie wskazał, że iloczyn 5 kWh, stawki za jedną kWH i powierzchni mieszkania wynosi 27,28 zł, a nie 72,28 zł. Nie miało to jednak wpływu na dalsze obliczenia, gdyż przyjęto w nich prawidłową kwotę wydatków, wynoszącą 72,28 zł.), wydatek określony w ust. 2, ustalony w związku brakiem instalacji ciepłej wody, wynosi 9,87 zł, a wydatek związany z brakiem instalacji gazu 4,93 zł. Wydatki wyliczone na podstawie § 3 rozporządzenia wyniosły łącznie 87,08 zł, w związku z czym prawidłowo uznano, że suma wydatków, jakie należy uwzględnić przy określaniu wysokości dodatku mieszkaniowego, czyli wydatki udokumentowane w kwocie 59,84 zł i wydatki ustalone na podstawie § 3 rozporządzenia, wynosi 146,92 zł.

W tym miejscu, w związku z powołanym przez skarżącą wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. (sygn. akt P 4/05, OTK-A 2006 nr 5, poz. 55) podnieść należy, że wyrokiem tym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który przewidywał delegację dla Rady Ministrów do określenia szczegółowego wykazu i wysokości wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Orzekł ponadto, że niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy jest przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia, określający, iż do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. W uzasadnieniu Trybunał stwierdził, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a nawet gdyby uznać, że takie wytyczne zawiera ust. 2 pkt 1 tego przepisu, to i tak nie odnosiłyby się one do wysokości wydatków, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale wyłącznie do wykazu wydatków stanowiących podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego. Z tego też względu zawarte w rozporządzeniu ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Przepis art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy utracił moc z dniem 18 maja 2006 r. Poza tym zwrócić należy uwagę, że utrata mocy przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy w wyniku komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie skutkowała pozbawieniem mocy obowiązującej całego rozporządzenia, co słusznie wskazano w orzecznictwie (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1277/11, LEX nr 1149148 oraz z 19 stycznia 2012 r., I OSK 1530/11, LEX nr 1126268). Wobec stwierdzenia niekonstytucyjności tylko jednego przepisu zawierającego upoważnienie do wydania aktu wykonawczego w określonym zakresie oraz uznania niezgodności z ustawą tylko jednego przepisu rozporządzenia, pozostałe przepisy ustawy, określające zasady ustalania dodatku mieszkaniowego oraz przepisy rozporządzenia dotyczące zasad ustalania ryczałtu na zakup opału nadal pozostają w mocy. Pogląd ten potwierdził zresztą sam Trybunał, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2006 r. stwierdzając wprost, że "wydanie nowego rozporządzenia w tej sprawie może być pożądane (...) ze względu na stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i spowodowaną tym utratą mocy obowiązującej niektórych przepisów rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych". Jak wskazano już wyżej, ustawa nie określa sposobu obliczenia ryczałtu za brak w mieszkaniu instalacji doprowadzającej energię cieplną do celów ogrzewania oraz instalacji ciepłej wody i gazu, zatem ich wyliczenie w oparciu o przepisy ustawowe nie byłoby możliwe. Unormowania w tym zakresie zawarte są natomiast w powołanym już wyżej § 3 rozporządzenia.

Ustalając wysokość dodatku mieszkaniowego w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo przyjęły zatem wartość 100% wydatków. Przyjmując kwotę 146,92 zł jako podstawę wyliczenia wysokości dodatku mieszkaniowego, zauważyć należało, że zgodnie z przepisem art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą, z zastrzeżeniem ust. 2, dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie jednoosobowym. Przepis ten mówi więc o wydatkach na normatywną powierzchnię użytkową, której sposób wyliczenia określa przepis art. 5 ust. 4 ustawy, a nie o wydatkach na faktyczną powierzchnię użytkową lokalu, jaka została wyliczona przez organ. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ słusznie dostrzegł, że skoro powierzchnia użytkowa lokalu skarżącej wynosi 29,30 m², a zatem jest mniejsza niż 35 m2, to zastosowanie znajduje przepis art. 6 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym "jeżeli powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni, dodatek mieszkaniowy ustala się w wysokości różnicy między wydatkami ponoszonymi za ten lokal a odpowiednią kwotą wymienioną w ust. 1 pkt 1-3 lub w ust. 2 pkt 1-3". Ten z kolei przepis mówi jednoznacznie o "wydatkach ponoszonych za lokal", a nie o wydatkach "na normatywną powierzchnię lokalu". Dlatego organ zgodnie z tym przepisem prawidłowo następnie wyliczył kwotę wydatków stanowiących 15% dochodu gospodarstwa domowego skarżącej, czyli wyżej ustalonej kwoty 99,54 zł, i odpowiednio przyjął, że udział własny strony w ponoszeniu wydatków na mieszkanie wynosi 14,93 zł. W konsekwencji tego, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy poprawnie ustalił, że dodatek mieszkaniowy, należny skarżącej wynosi 131,99 zł.

Ustalając w dalszym ciągu wysokość dodatku przysługującego skarżącej, organ zasadnie uwzględnił ponadto treść art. 6 ust. 10 i ust. 11 ustawy. Zauważenia wymaga, że o ile ustawodawca w pierwszym z powołanych przepisów limituje wysokość dodatku mieszkaniowego poprzez zakreślenie granicy wynoszącej 70% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej lub równej powierzchni normatywnej, to w art. 6 ust. 11 zawiera ustawowe upoważnienie dla rady gmin do podwyższenia lub obniżenia w opisanych sytuacjach tego wskaźnika procentowego, zastrzegając jednak, że to podwyższenie lub obniżenie nie może przekroczyć 20 punktów procentowych. W rozpoznawanej sprawie organ zastosował uchwałę Rady Miejskiej w Nysie Nr XIII/235/11 z dnia 30 listopada 2011 r., wydaną w oparciu o to upoważnienie ustawowe. W myśl § 1 tej uchwały obniżono o 20 punktów procentowych wysokość wskaźników procentowych, o których mowa w art. 6 ust. 10 ustawy i ustalić te wskaźniki w wysokości 50% wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 50% faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni. Uchwałą tą Rada obniżyła zatem wysokość wskaźników procentowych określających maksymalną wysokość dodatku mieszkaniowego do 50%. Na tej podstawie organ wyliczył, że skoro wysokość dodatku mieszkaniowego, jaki może zostać skarżącej przyznany, nie może przekroczyć kwoty 50% faktycznych wydatków ponoszonych przez skarżąca na lokal, to kwota dodatku, odpowiadająca 50% wyliczonej wcześniej kwoty wydatków, wynoszącej 146,92 zł, odpowiada kwocie 73,46 zł.

Dalej, zgodnie z § 4 rozporządzenia organ prawidłowo wyliczył też kwotę wypłacanego do rąk zarządcy ryczałtu na zakup opału, w wysokości 43,54 zł, ustalając wcześniej wskaźnik procentowy w wysokości 59,27%, odpowiadający udziałowi wydatków, o których mowa w § 3 rozporządzenia, w łącznej kwocie wydatków.

W związku z zarzutami zawartymi w skardze zauważyć przyjdzie, że uchwała Rady Miejskiej w Nysie, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję, obowiązuje w porządku prawnym, a zatem organ zobowiązany był respektować jej postanowienia. Ponadto, uchwała ta nie wykracza poza delegację ustawową z art. 6 ust. 11 ustawy, określającą kompetencję do obniżenia o 20 punktów procentowych wysokości wskaźników procentowych, o których mowa w ust. 10 tego przepisu, co Rada Miejska w Nysie uczyniła, obniżając ustawowy wskaźnik z 70% właśnie o 20 punktów procentowych, czyli do wartości 50%. W tych okolicznościach brak było podstaw do stwierdzenia, że powyższa uchwała nie ma zastosowania.

Ponadto dodać jeszcze należy, że powoływane przez skarżącą orzeczenia sądowoadministracyjne nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż dotyczą przekroczenia kompetencji przy podejmowaniu uchwał. W rozpoznawanej sprawie skarga nie została wniesiona na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie, lecz na decyzję w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego, wobec czego brak jest podstaw do badania przez Sąd legalności tej uchwały, wydanej na podstawie art. 6 ust. 11 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Obniżenia dodatku mieszkaniowego na tej podstawie nie można w żadnym wypadku wiązać, jak to czyni skarżąca, z omówionym wcześniej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. Jak już wyjaśniono, wyrok ten dotyczył wyłącznie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia i nie miał wpływu na moc prawną pozostałych przepisów tych aktów prawnych, które zastosowano w niniejszej sprawie.

Końcowo podnieść należy, że wyliczenie dodatku mieszkaniowego następuje w wyniku zastosowania ciągu działań matematycznych, jaki wynika z przepisów ustawy i rozporządzenia. Jest to obliczenie skomplikowane, stąd stosownie do dyspozycji z art. 107 § 3 K.p.a. powinno zostać przez organ przedstawione szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, w sposób umożliwiający jego weryfikację. Dostrzec należało, że decyzja organu pierwszej instancji nie czyniła zadość temu wymogowi, co zauważyła słusznie skarżąca w odwołaniu, gdyż wskazano w niej jedynie ostateczne kwoty poszczególnych składników Jednak w ramach posiadanych kompetencji organ odwoławczy usunął te mankamenty i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czytelnie przedstawił szczegółowe wyliczenia, obrazujące rachunkowy sposób ustalenia przyznanego zasiłku i kwoty ryczałtu na zakup opału.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znalazł podstaw, które uzasadniałyby wzruszenie zaskarżonej decyzji, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.