II SA/Po 304/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Nr [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (dalej jako ZGiKM [...]) negatywnie zaopiniował proponowany podział nieruchomości położonej w P., oznaczonej, jako obręb S., ark. 7, działka ewidencyjna nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność J. M. D.. Organ uznał, iż projekt podziału pokazany kolorem czerwonym na mapie ze wstępnym projektem podziału, stanowiącym załącznik do postanowienia, jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W podstawie prawnej postanowienia powołano przepisy art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej k.p.a.), art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późniejszymi zmianami) oraz § 9 uchwały nr [...] Rady Miejskiej P. z dnia 25 czerwca 1991 r. w sprawie przekształcenia Poznańskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjno - Kartograficznego [...] w Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...].

Uzasadniając postanowienie podano, iż postępowanie w sprawie podziału wyżej opisanej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek właściciela z dnia 21 października 2013 roku. Wskazano dalej, że podziału nieruchomości zgodnie z przepisem art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W granicach objętej podziałem nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. P. i cieku L." w P. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...]2012 r., ogłoszoną w Dzienniku Województwa Wielkopolskiego z [...]. Podział działki ewidencyjnej nr [...] zaprojektowano na dwie działki o numerach 1 i 2. Obie, jak wynika z ustaleń planu, przylegają do drogi publicznej klasy dojazdowej (3KD-D). Projektowana działka nr 1 o powierzchni 853 m2, szerokości frontu od strony drogi wewnętrznej ponad 40 m, znajduje się w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 8MN, zaś działka nr 2 o powierzchni 176 m2 w granicach terenu drogi wewnętrznej o symbolu 4KDW. Jej granica pokrywa się z linią rozgraniczającą wyżej wymienioną drogę.

Dla terenu o symbolu 8MN plan miejscowy ustala, między innymi to, że powierzchnia nowo wydzielanej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 1000 m2, a szerokość frontu nie mniejsza niż 18 m. Działki budowlane mają mieć zapewniony dostęp do przyległych dróg publicznych lub do dróg publicznych poprzez drogi wewnętrzne.

Dla drogi wewnętrznej (4KDW) plan ustala między innymi to, że jej szerokość winna się znajdować w liniach rozgraniczających określonych na rysunku planu. Zdaniem organu nie można pozytywnie zaopiniować projektowanego podziału działki nr [...] ponieważ powierzchnia wydzielanej działki nr 1 jest mniejsza od minimalnej powierzchni, ustalonej dla działki budowlanej możliwej do wydzielenia w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 8MN. Wskazano, że spełnienie ustaleń planu przewidzianych dla terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu 8MN jest możliwe o ile podziałem zostaną objęte połączone w jedną działkę obecne działki ewidencyjne o numerach [...] i [...], obie zapisane w tej samej księdze wieczystej i stanowiące własność wnioskodawcy.

J. M. D. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Dyrektora ZGiKM [...], żądając uchylenia postanowienia w całości i pozytywnego zaopiniowania zaproponowanego podziału działki nr [...]. Uzasadniając zażalenie strona podniosła, iż złożony wniosek o zaopiniowanie proponowanego podziału przedmiotowej działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. P. i cieku L." w P., który zakłada przeznaczenie pasa szerokości 4,0 m, wzdłuż jej północnej granicy, na cele drogi wewnętrznej, oznaczonej w w/w planie symbolem 4KDW. Wskazano, iż przedmiotowa działka została wydzielona z całej nieruchomości około dwadzieścia lat temu. Obecnie nie musiałby dokonywać tego wydzielenia drogi, ale jest to niezbędne celem uzyskania decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej parceli, której wydanie jest uwarunkowane dostosowaniem jej stanu do zgodności z ustaleniami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc pozostawienia tylko tej jej części, która zgodnie z powyższym planem jest oznaczona symbolem 8MN i wyłącznie ona nadaje się na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W tej sytuacji negatywna opinia Dyrektora ZGiKM [...] oraz jej uzasadnienie budzą zdziwienie. Organ uznał, że proponowany podział jest niezgodny z ustaleniami ww. planu miejscowego w kwestii przewidywanej wielkości nowo powstałej działki, która to wg tych ustaleń winna być nie mniejsza niż 1.000 m2. Nie uwzględniono, że proponowanym podziałem nie wydziela się nowej działki, a tylko spełnia warunki ustaleń planu, który nakazuje przeznaczenie jej części na cele komunikacji. Strona zwróciła się z zapytaniem, czy istnieje inny sposób niż ten zaproponowany, aby część działki była w rzeczywistości drogą. Zdaniem odwołującego nie do przyjęcia jest proponowanie scalenia przedmiotowej działki z działką sąsiednią, która jest także jego własnością, a potem dopiero wydzielenie proponowanej drogi i dalszy podział jego własności na działki o powierzchni min. 1.000,0 m2. Podniósł, że nie zamierza dzisiaj dzielić sąsiedniej działki, a działka z której chce wydzielić część pod drogę, zresztą zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlega i tak zabudowie wg tych samych ustaleń. Plan mówi wyłącznie o minimalnej wielkości nowo wydzielanych działek, a nie o działkach już istniejących. W trakcie opracowywania planu działka nr [...] już istniała i mimo to umniejszono ją o pas drogowy. A więc autor planu przewidywał, że po spełnieniu warunku planu przeznaczającego jej część pod drogę, to co pozostanie nie będzie miało 1.000,0 m2. Fakt, że działka nr [...] i sąsiednia, stanowią jego własność i że są zapisane w tej samej księdze wieczystej, nie ma tutaj żadnego znaczenia. Proponowane przez organ pomysły scalania i dzielenia jego nieruchomości są nie do zaakceptowania.

Postanowieniem z dnia [...] 2014 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora ZGiKM [...].

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium podniosło, że postępowanie podziałowe, tak jak w niniejszej sprawie, składa się z II etapów - opiniowanie wstępnego projektu podziału i zatwierdzenie podziału decyzją administracyjną. Pierwszy etap polega na określeniu czy przedłożony przez wnioskodawcę projekt zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, bądź w razie jego braku, z przepisami odrębnymi lub wydanymi wcześniej warunkami zabudowy dla nieruchomości. Opinię w tej sprawie wydaje, w postaci postanowienia organ I instancji, który zobowiązany jest ocenić projekt podziału pod kątem zgodności z planem, biorąc pod uwagę zarówno przeznaczenie terenu jaki i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Podstawę prawną dla tego rodzaju postępowania stanowi art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto oceniając wstępny projekt podziału należy zbadać czy wydzielone w jego wyniku działki posiadają dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu przepisów art. 93 ust. 3 ustawy. W przeciwnym razie podział nieruchomości nie jest możliwy. Kolegium następnie wyjaśniło, iż na przedmiotowym terenie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z jego zapisami dopuszcza się wtórne podziały nieruchomości, lecz przewidziane do wydzielenia działki gruntu przeznaczone pod zabudowę muszą posiadać wymaganą (§ 4 pkt. 6 h,i planu) minimalną powierzchnię 1000 m2, zaś szerokość frontu działek nie może być mniejsza niż 18 metrów. Wskazano, iż plan jest przepisem prawa miejscowego i jego zapisy mają moc obowiązującą dla organów je stosujących. Tym samym organ opiniując wstępny projekt podziału, zakładający wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem działki o powierzchni i szerokości frontu mniejszej niż wymagany, związany był ustaleniami planu i dlatego uznał, że projekt jest z nim niezgodny. Zapisy planu dotyczące dopuszczalnej powierzchni i gabarytów dzielonych działek mają charakter kategoryczny i dotyczą wszystkich nieruchomości objętych jego zasięgiem. Opiniowany wstępny projekt podziału przewiduje wydzielenie działki nr 1 o powierzchni 853 m kw., również szerokość frontu działki nie spełnia kryteriów wynikających z planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu podkreślono, że organ opiniujący projekt podziału działa w granicach wniosku i uwzględnienia uwidoczniony na nim sposób podziału nieruchomości oceniając go pod kątem zgodności z planem miejscowym, nie wypowiada się natomiast o przyszłych zamierzeniach wnioskodawcy. Przedmiotem niniejszej sprawy jest podział nieruchomości i organ odwoławczy, rozpatrujący zażalenie strony, zmuszony jest ograniczyć się do oceny prawidłowości postępowania przed organem I instancji. Podniesione w zażaleniu okoliczności nie maja znaczenia dla tej oceny.

J. M. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 14 stycznia 2014 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację. Dodatkowo podniósł, że przedmiotową działkę zamierzał zbyć, ale nowy właściciel zażądał, aby wydzielił z niej planowaną ustaleniami planu drogę. Miejska Pracownia Urbanistyczna, do której zwrócił się z tym problemem, przekazała wniosek do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P., skąd uzyskał wyjaśnienie, że pozostała po wydzieleniu drogi działka nadal jest działką budowlaną i jako taka może być wykorzystana. Skarżący podkreślił, że sugerowane przez organy powiększenie działki [...] nie jest obligatoryjne na obecnym etapie wydzielenia terenu pod projektowaną drogę. Zmuszanie go do wtórnych podziałów nieruchomości jest wynikiem nadinterpretacji zapisów planu miejscowego.

Do skargi skarżący załączył kserokopię ww. pisma z dnia 7 lutego 2014 r. znak [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało dotychczasowe swoje stanowisko.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 4 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymującego w mocy postanowienie Dyrektora ZGiKM [...] w P., którym negatywnie zaopiniowano projekt podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako obręb S., ark. 7, działka ewidencyjna nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność J. M. D..

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Co istotne, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, który swoją opinię wyraża w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 4 i ust. 5 powoływanej powyżej ustawy). Przedmiotem oceny organu opiniującego projekt podziału jest zarówno zgodność proponowanego podziału z funkcją terenu określoną w planie miejscowym (przeznaczeniem) jak i ustalenie, czy wydzielone na skutek podziału działki gruntu mogą być zagospodarowane zgodnie z planem (art. 93 ust. 1 i 2 powoływanej ustawy). Innymi słowy, przy opiniowaniu projektu podziału organ winien przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie a także, czy przeznaczeniu temu służy. Niewątpliwie intencją takiego rozwiązania jest, aby podział nieruchomości nie niweczył celów planowania przestrzennego i sposobów racjonalnego wykorzystywania gruntów określonych w planie miejscowym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organy administracji publicznej uznały, że proponowany przez skarżącego projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. P. i cieku L." w P. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta P. nr [...]z dnia [...] 2012 roku, na obszarze którego przedmiotowa działka nr [...] jest położona. W ocenie Sądu stanowisko powyższe uznać należało za nieprawidłowe.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że działka, której podział skarżący zamierzał dokonać, znajduje się na terenie oznaczonym w planie miejscowym pod jednostki bilansowe 8MN oraz 4KDW. Dla jednostki 8MN przewidziano zasady podziału i scalania nieruchomości, zgodnie z którymi w zakresie parametrów i wskaźników nakazuje się powierzchnię nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 1000 m2, a szerokość frontu nowo wydzielanej działki budowlanej nie mniejszą niż 18 m ( § 4 pkt 6 ppkt 1h, § 4 pkt 6 ppkt 1i planu miejscowego). W odniesieniu do tych dwóch postanowień planu miejscowego rozpatrzono możliwość przedłożonego przez skarżącego projektu podziału nieruchomości, tymczasem w opinii Sądu zapisy te nie odnoszą się do rozpatrywanego przypadku. Skarżący nie zamierza bowiem wydzielać nowej działki budowlanej, lecz z istniejącej już działki budowlanej (co istotne, działki istniejącej już przed uchwaleniem planu) wydzielić działkę pod przewidzianą w planie drogę wewnętrzną. Obowiązkiem organów było zatem rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do zapisu § 4 pkt 6 ppkt 1n przedmiotowego planu, który dopuszcza wydzielanie działek pod drogi wewnętrzne, o szerokości nie mniejszej niż 6m, ze zjazdami na drogę publiczną, stanowiące dojazd do nie więcej niż 4 działek budowlanych. Zaproponowany przez skarżącego projekt podziału nie narusza powyższych wymagań, gdyż zgodnie z projektem podziału działka 2 - mająca zostać wydzielona na drogę wewnętrzną, wrysowana w części graficznej planu, spełnia warunki dotyczące jej powierzchni. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że powyższa okoliczność ma podstawowe znaczenie dla oceny przedłożonego do zaopiniowania projektu podziału działki nr [...].

Z załączonej do akt administracyjnych sprawy mapy w skali 1:1000 wynika, że wydzielana z działki [...] działka nr 2 leży na terenie 4KDW, a więc na terenie przeznaczonym pod drogi wewnętrzne. Zgodnie z ww. mapą jednostka ta została oddzielona od jednostki 8MN linią przerywaną, która zgodnie z legendą do mapy stanowi linię rozgraniczającą obszary o rożnym sposobie zagospodarowania. W ocenie Sądu analiza tego załącznika graficznego, w powiązaniu z treścią ustaleń zawartych w rozdziale § 10 zawartych w części tekstowej planu, pozwala na przyjęcie, iż planowana do wydzielenia działka nr 2 położona jest na terenie przeznaczonym pod drogę wewnętrzną. Zgodnie z zapisami § 10 pkt 1 planu dla terenów dróg wewnętrznych oznaczonych m.in. symbolem 4 KDW obowiązują ustalenia tego paragrafu. W zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się szerokość dróg w liniach rozgraniczających, zgodnie z rysunkiem planu (§ 10 pkt 4 ppkt 1).

W świetle art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Równocześnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), sprecyzowano, że w przypadku dróg wewnętrznych tereny oznaczone jako KDW powinny być określone w części graficznej planu miejscowego kolorem jasnoszarym, jak na załączonej mapie. Zatem jednostka 4 KDW została w planie wyodrębniona.

Skarżący konsekwentnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji publicznej podnosząc, że zmuszany jest do przeprowadzenia wtórnych podziałów nieruchomości. W ocenie Sądu zarzut ten jest uzasadniony. Podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu planistycznego w trakcie prac planistycznych było uwzględnienie stanu zastanego, a to oznacza, że planując przebieg drogi wewnętrznej 4 KDW na obszarze działki [...] miano na uwadze jej powierzchnię, godząc się na jej umniejszenie w przyszłości. Okoliczność, że działka nr [...] nadal pozostaje wpisana do księgi wieczystej nieruchomości, z której została wydzielona, nie uprawnia organów opiniujących projekt podziału nieruchomości do wkraczania w sferę władztwa wynikającą z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Biorąc powyższe pod uwagę uznać zatem należy, że organy z naruszeniem art. 7 kpa poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącego oraz art. 77 § 1 k.p.a. nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, a w szczególności nie dokonały ustaleń niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. W konsekwencji postępowanie prowadzone było z naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 kpa).

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji wyda rozstrzygnięcie uwzględniające treść niniejszego wyroku, pozytywnie opiniując zaproponowany przez skarżącego projekt podziału działki nr [...].

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit . a i c ppsa orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, a o wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 ppsa.