II SA/Ol 380/14

Uzasadnienie

Po rozpatrzeniu wniosku S.F. z dnia 23 sierpnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy, który wpłynął do organu w dniu 28 sierpnia 2013 r., Wójt Gminy decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gm. K. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W trakcie postępowania uzyskano uzgodnienie z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), a także uzyskano uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego - art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.

Od powyższej decyzji K.K. - właściciel sąsiedniej działki nr [...], wniósł odwołanie podnosząc, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wskazał, że pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. wnioskodawca cofnął swój wcześniejszy wniosek o wydanie warunków zabudowy i organ decyzją z dnia [...] umorzył postępowanie w tej sprawie. Jednak pismem z tego samego dnia, tj. 28 sierpnia 2013 r. wnioskodawca ponownie złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] organ ustalił warunki zabudowy. Tymczasem w dniu 18 kwietnia 2013 r. odwołujący się złożył do organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] i do dnia dzisiejszego w tej sprawie nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Poza tym odwołujący się stwierdził, że organ wydający decyzję nie załączył części graficznej analizy, o której mowa w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. W ocenie odwołującego z części tekstowej analizy załączonej do decyzji wynika, że organ nie uwzględnił stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja, oraz skutków oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie, co jest naruszeniem art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Z kolei w załączniku do wydanej decyzji środowiskowej z dnia [...] stwierdzono, że głównym sposobem zapobieżenia znacznemu oddziaływaniu elektrowni wiatrowej na środowisko jest wybór odpowiedniej lokalizacji (z dala od terenów zamieszkałych), tak jak ma to miejsce w analizowanym przypadku (odległość między najbliższą zabudową zagrodową a turbiną wiatrową zlokalizowaną na działce nr [...] wynosi ok. 350 m). Przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy organ posiadał wiedzę, że na terenie sąsiadującym z terenem planowanej budowy elektrowni wiatrowej planowana jest zabudowa zagrodowa w odległości mniejszej niż 350 m. Zatem organ powinien był wyznaczyć inną lokalizację dla budowy tej elektrowni lub odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem odwołującego się, brak uwzględnienia zaleceń z załącznika decyzji środowiskowej podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy narusza art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235) zwanej dalej: u.u.i.ś., i tym samym stanowi brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że z załączonych akt sprawy nie wynika, aby organ w tej sprawie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. W aktach znajduje się wprawdzie pismo z dnia 26 września 2013 r. zatytułowane "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania", jednakże brak jest dowodów, że pismo to zostało doręczone wnioskodawcy i stronom postępowania. Przy piśmie tym brak jest również rozdzielnika, z którego wynikałoby które podmioty otrzymały zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Również przy innych pismach wysyłanych do stron postępowania nie zostało udokumentowane, czy zostały one doręczone ich adresatom. W aktach sprawy brak jest nadto dokumentów, które pozwoliłyby na weryfikację prawidłowości ustalenia przez organ I instancji kręgu stron postępowania, nie wiadomo również jakimi kryteriami kierował się organ ustalając krąg stron tego postępowania. W aktach brak jest również dowodów, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ przeprowadził postępowanie w sprawie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Planowane przedsięwzięcie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) zwanego dalej: rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. Organ oraz odwołujący się wskazują, że w dniu [...] została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, jednakże dotyczyła ona postępowania umorzonego decyzją z dnia [...], na wniosek złożony w dniu 24 kwietnia 2013 r. Nie może być zatem uznana za decyzję wydaną w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji na wniosek z dnia 23 sierpnia 2013 r., który zainicjował niniejsze postępowanie.

Kolegium uznało również, że uzasadnienie decyzji organu I instancji jest zbyt lakoniczne, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji dotyczącej elektrowni wiatrowej, poza stwierdzeniami o znaczeniu ogólnym powinna zawierać stwierdzenia, które w sposób optymalny zapewnią zrozumienie motywów podjętego rozstrzygnięcia przez wszystkie strony tego postępowania. W tej sytuacji Kolegium wskazało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej elektrowni wiatrowej powinno być poprzedzone postępowaniem w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w postępowaniu przed wydaniem decyzji strona powinna mieć zapewniony czynny udział, podjęte rozstrzygnięcie powinno być uzasadnione zgodnie z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) zwanej dalej: k.p.a., z uwzględnieniem zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a. Organ wyjaśnił również odwołującemu się, że na niezałatwienie sprawy w terminie przysługuje prawo wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, a w przypadku pozostawienia podania bez rozpoznania - skarga na bezczynność tego organu.

Na tę decyzję S.F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia w całości jako wydanej z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. w aktualnym brzmieniu pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka decyzja kasacyjna może zapaść tylko w przypadku, jeżeli wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie mogą zostać wyeliminowane w trybie art. 136 k.p.a. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy powinien był zatem uzasadnić dopuszczalność zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem Kolegium nie wskazało jakiego naruszenia przepisów postępowania dopuścił się organ I instancji przy rozpoznaniu sprawy, nie wyjaśniło jaki miało to wpływ na wynik sprawy i nie określiło zakresu sprawy koniecznego oraz niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia jej stanu. W ocenie skarżącego, powody uchylenia decyzji organu I instancji mogły być wyjaśnione przez organ w trybie art. 136 k.p.a. Poza tym skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozpoznawanej sprawie powinno być poprzedzone postępowaniem dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, skoro wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] nadal jest aktualna.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej: ustawą ppsa.

Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1).

Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenie Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie zastosowanego w sprawie trybu wynikającego z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sprowadzała się zatem do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpoznania sprawy i oceny zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego jej rozpoznania we wskazanym zakresie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu postępowania administracyjnego lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi zatem wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugoinstancyjny i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych okoliczności z punktu widzenia przedmiotu sprawy. Wskazany przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z naruszeniem procedury na tyle istotnym, że wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony dotychczas przez organ I instancji jest niedopuszczalne z uwagi na brak ustaleń dotyczących istoty sprawy. W sytuacji natomiast, gdy zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim tylko zakresie wyjaśnienia kwestii budzącej pewne wątpliwości, organ powinien dokonać czynności niezbędnych do zakończenia sprawy sam, lub też ewentualnie skorzystać z możliwości zlecenia w danym zakresie podjęcia czynności wyjaśniającej organowi I instancji, stosownie do art. 136 k.p.a. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic określonych w art. 136 k.p.a. powoduje naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, należało uznać wbrew zarzutom skargi, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wskazane przez Kolegium uchybienia postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły zostać usunięte przez organ odwoławczy w ramach kompetencji przysługujących mu na podstawie art. 136 k.p.a. Organ I instancji przede wszystkim nie rozważył, kto jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gm. K., bowiem brak jest w tym zakresie przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego dokonaną przez organ ocenę w tym zakresie.

Należy zauważyć, że w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu status strony ustala się zgodnie z art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu należy podzielić poglądy przyjęty w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl.).

Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji dokonał jakiejkolwiek analizy kontekście ustalenia, kto jest stroną prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości N., gm. K. Ponadto, jak słusznie zauważyło Kolegium, w pismach organu I instancji (m.in. zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, zawiadomieniu o zakończeniu postępowania dowodowego) oraz w wydanej przez organ I instancji decyzji wskazano, że zostaną one doręczone stronom zgodnie z rozdzielnikiem, jednakże w aktach sprawy nie ma nawet takiego rozdzielnika, z którego wynikałoby którym podmiotom powyższe pisma doręczono. W tej sytuacji Kolegium nie mogło dokonać jakiejkolwiek oceny, czy prawidłowo został ustalony krąg stron tego postępowania i czy podmiotom będącym stroną zapewniono możliwość udziału w tym postępowaniu. Przy czym nie chodzi tutaj o możliwość zażądania takiego rozdzielnika od organu I instancji, gdyż bez przedstawienia dowodów, z których wynikałoby w jaki sposób organ I instancji ustalił krąg stron tego postępowania Kolegium także nie miałoby możliwości dokonania weryfikacji przekazanego mu rozdzielnika. Zatem to nie brak w aktach sprawy samego rozdzielnika przesądziło o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji lecz okoliczność braku przeprowadzenia przez ten organ postępowania, z którego wynikałoby, kto jest stroną toczącego się postępowania.

Konwalidowanie wskazanych uchybień przez Kolegium naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W istocie bowiem uzupełnienie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy miałoby charakter zastąpienia organu I instancji w rozstrzygnięciu sprawy, a nie powtórnego rozstrzygnięcia w instancji odwoławczej sprawy już wcześniej rozstrzygniętej przez organ I instancji. Wadliwość postępowania pierwszoinstancyjnego, wyłączała tym samym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy i skutkowało koniecznością wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zatem dopiero po ustaleniu przez organ I instancji kręgu stron postępowania i przeprowadzeniu postępowania z ich udziałem, jak również po uwzględnieniu wymogów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwe będzie wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy planowanej przez skarżącego inwestycji.

Należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie w dniu [...] została już wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Z art. 72 ust. 3 pkt 3 u.u.i.ś. wynika, że do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Złożenie takiego wniosku powinno nastąpić w terminie 4 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna. Z kolei art. 72 ust. 5 u.u.i.ś. wprowadza generalną regułę, zgodnie z którą w trakcie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu na środowisko dokonywana jest tylko raz. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja z dnia [...] dotyczyła postępowania umorzonego decyzją z dnia [...], na wniosek złożony w dniu 24 kwietnia 2013 r. i w związku z tym nie może być zatem uznana za decyzję wydaną w postępowaniu zainicjowanym kolejnym wnioskiem inwestora. Decyzja z dnia [...] nadal pozostaje w obrocie prawnym i nie ma podstaw, aby ponownie przeprowadzać w tej sprawie postępowanie dotyczące oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod warunkiem jednakże, że dotyczy tożsamej inwestycji, co do której taka decyzja środowiskowa została wydana.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.