V SA/Wa 797/14

Uzasadnienie

1. E. W. i A. W.i prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "[...]s.c. E. i A. W." (dalej Skarżący) złożyli w [...] Jednostce Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie projektu [...]JWPU [...] "[...]" w ramach działania 6.2. Turystyka.

2. W piśmie z dnia 5 listopada 2013 r. [...]JWPU poinformowała – nie wskazując żadnej podstawy rozstrzygnięcia – że wniosek "nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej".

W uzasadnieniu wskazano, że z art. 30a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm.) – dalej u.z.p.p.r. wynika, że projekt został oceniony przez ekspertów uzyskując 51,5 punkta na 115 możliwych, co stanowi mniej niż wymagane 60% punktów i nie pozwala to na umieszczenie go na liście do dofinansowania.

Uzasadnienie negatywnej oceny wniosku – zdaniem [...]JWPU – zgodnie z Procedurą odwoławczą zawierać miały karty oceny merytorycznej, które stanowiły integralną część rozstrzygnięcia.

3. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. Skarżący wnieśli protest:

a) w części A karty dotyczy:

I). kryterium nr 1. Zgodność z kierunkami rozwoju województwa – wpisanie się

w więcej niż jeden kierunek działań strategicznych;

II). kryterium nr 3. Stopień innowacyjności – Innowacyjność techniczna i

technologiczna;

III). kryterium nr 4. Spójność regionu – w zakresie przestrzennym;

b) w części B karty – kryterium nr 1. Potrzeba realizacji projektu;

c) w części C karty:

I). kryterium nr 1. Kompleksowość oferty turystycznej;

II). Kryterium nr 2. Wykorzystanie walorów antropogenicznych obszaru, na

którym realizowany jest projekt;

III). kryterium nr 3. Promowanie walorów przyrodniczych obszaru, na którym

realizowany jest projekt;

IV). kryterium nr 5. Realizacje projektu w kooperacji z innymi podmiotami na

rzecz zwiększenia atrakcyjności, jakości oraz kompleksowości oferty

turystycznej;

V). kryterium nr 7. Wpływ projektu na jakość użytkowania infrastruktury

turystycznej.

4. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. [...]JWPU poinformowała Skarżących o tym, że protest został rozpatrzony pozytywnie. Za zasadne uznano zarzuty podniesione względem ocen eksperckich dot. części C karty oceny, a mianowicie:

a) w zakresie kryterium nr 1. Kompleksowość oferty turystycznej zwrócono uwagę, że analiza przedłożonych dokumentów nakazuje ocenę merytoryczną, ale również pod względem ilościowym i analitycznym. W związku z tym skrajna rozbieżność punktowa w dokonanej ocenie, jak również znaczna rozbieżność pomiędzy ilością składników wskazanych przez jednego z ekspertów a tą wskazaną przez Wnioskodawcę może świadczyć o przyjętych przez ekspertów błędnych założeniach, bądź też o pominięciu istotnych informacji zawartych we wniosku. Prawidłowo dokonane oceny ekspertów nie powinny się znacząco różnić;

b) w zakresie kryterium nr. 2. Wykorzystanie walorów antropogenicznych obszaru, na którym realizowany jest projekt; w tym zakresie zwrócono uwagę, że w świetle argumentacji podniesionej w proteście, po analizie kart oceny stwierdzono, że skrajna rozbieżność punktowa w dokonanej ocenie, jak również rozbieżność w treści uzasadnień może świadczyć o przyjętych przez ekspertów błędnych założeniach, bądź też o pominięciu istotnych informacji zawartych we wniosku. Prawidłowo dokonane oceny tego kryterium nie powinny się różnić.

W pozostałym zakresie zarzuty protestu uznano za bezzasadne.

5. Ostatecznie – pismem z dnia [...] marca 2014 r. – [...]JWPU poinformowała Skarżących, że projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej albowiem uzyskał 55,5 punkta na 115 możliwych do uzyskania, co stanowi mniej niż wymagane minimum 60%.

W zakresie ocen obu ekspertów – w ramach ocenianych kryteriów – przedstawiono argumentacje każdego z nich i wskazano, że w ramach kryterium:

a) nr 1 – średnia punktów wynosi 14,

b) nr 2 – średnia punktów wynosi 2,5.

In fine wskazano, że szczegółowe uzasadnienie oceny wniosku po proteście, zgodnie z procedurą odwoławczą zawierają karty oceny merytorycznej.

Następnie pouczono Stronę o możliwości wniesienia skargi do WSA w Warszawie.

6. W skardze – żądając stwierdzenia, że ocena wniosku o dofinansowanie została przeprowadzona z naruszeniem prawa i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...]JWPU – zarzucono naruszenie prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 26 ust. 2 i 4 oraz art. 31 u.z.p.p.r. co w ocenie Skarżących doprowadziło do naruszenia zasady równego dostępu do pomocy i przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów pośrednio wyrażonej w art. 31 tej ustawy, jak również przekroczenie granic uznania administracyjnego.

W motywach podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi.

7. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z pismem stanowiącym przedmiot skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in, przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c u.z.p.p.r., w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo- administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy).

Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy - ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych - nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

II. W kwestii zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że zasługują one na wnikliwą ocenę. Wskazać trzeba, że strategiczna ocena projektu opiera się na swobodnej ocenie, ale nie dowolnej, gdyż jej granice wyznaczają zasady: równego dostępu i przejrzystości reguł oceny. Wynik takiej oceny powinno zawierać uzasadnienie, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o takim, a nie innym rozstrzygnięciu, np. o przyznanej ilości punktów w ramach tej oceny. Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza wskazanych wyżej reguł.

III. Skarga bez żadnej wątpliwości – z racji istotnego naruszenia prawa – zasługuje na uwzględnienie. Prima facie widoczny jest brak uzasadnienia pierwotnego rozstrzygnięcia [...]JWPU z dnia [...] listopada 2013 r.

W dokumencie tym zwraca się uwagę, że szczegółowe uzasadnienie negatywnej oceny wniosku zawierają karty oceny merytorycznej. W istocie zatem Organ uchylił się od merytorycznej oceny wniosku odsyłając Skarżących do lektury ocen eksperckich.

Problem w tym, że nie są one identyczne, a niekiedy pozostają w sprzeczności (dowodzi tego chociażby pismo [...]JWPU z dnia [...] grudnia 2013 r. uwzględniające częściowo protest). Jeżeli zatem Skarżący chcieliby wnieść protest, to od czego mają go złożyć : czy od opinii niekorzystnej, czy od obu opinii, czy też części wspólnej – o ile takowa istnieje ?

Oczywiście wypada stwierdzić, iż stanowisko [...]JWPU jest błędne. W ocenie Sądu, w piśmie [...]JWPU z dnia 5 listopada 2014 r. winno zostać poddane ocenie każde kryterium, a także sporządzone opinie, z uwzględnieniem tego czy Organ daje im wiarę i w jakim zakresie.

Konieczność sporządzenia uzasadnienia wynika chociażby z tego, iż opinie eksperckie są niekiedy skrajne. [...]JWPU dostrzega dopiero ten fakt w piśmie z dnia 19 grudnia 2013 r. (szkoda, że tak późno) wskazując w zakresie kryterium 1 i 2 część C (ukazanym w p-kcie 4a i b uzasadnienia), że może to świadczyć o przyjętych przez ekspertów błędnych założeniach, bądź też o pominięciu istotnych informacji we wniosku.

Biorąc pod uwagę to, że również w innych kwestiach owi eksperci się różnili, co znalazło wyraz w ocenie punktowej i uzasadnieniach (vide skarga skierowana do Sądu), to należałoby oczekiwać, iż [...]JWPU wskaże – w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 5 listopada 2013 r. – dlaczego w tych sytuacjach pomimo rozbieżności w motywach i punktacji opinie ekspertów można zaakceptować ?

Jest to bardzo istotna kwestia, zwłaszcza, iż [...]JWPU negatywnie ocenia pracę biegłych ekspertów w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Zasadne jest więc pytanie o ich kompetencje gdy stawia się w tym piśmie tak istotne zarzuty.

Reasumując, jeżeli Organ twierdzi, że eksperci w swych stanowiskach (poza oceną kryterium 1 i 2) byli kompetentni, to przy rozbieżności opisów i ocen należy to wykazać w uzasadnieniu (patrz pkt II uzasadnienia – zasada przejrzystości reguł oceny).

IV. Brak w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. jakichkolwiek ustaleń faktycznych (poza punktacją) uniemożliwiało Skarżącym sporządzenie precyzyjnego protestu: zostali oni zmuszeni na podstawie rozbieżnych uzasadnień eksperckich sami zbudować stan faktyczny, a następnie podnieść stosowne zarzuty w proteście, co uznać należy za niedopuszczalne.

Zupełnie zaś zabawne jest to, że Organ w pouczeniu pisma z dnia [...] listopada 2013 r. domaga się wskazania wszystkich:

a) kryteriów wyboru projektu, z których oceną wnioskodawca się nie zgadza,

b) zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny wraz z uzasadnieniem ! Sam zaś tego uzasadnienia w przedmiotowym piśmie nie sporządza.

Reasumując quod ab initio vitiosa est, convalidere non potest. Wskazana wadliwość rozstrzygnięcia z dnia [...] listopada 2013 r. uniemożliwiła Skarżącym sformułowanie zarzutów, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia z dnia 19 grudnia 2013 r. – części oddalającej zarzuty, a zarazem stanowi naruszenie prawa.

V. Dalsza kwestia, to treść pisma z dnia [...] marca 2014 r. W kwestii ocen obu kryteriów przez ekspertów [...]JWPU nie zajmuje żadnego stanowiska; w szczególności jest to konieczne z racji zróżnicowanej punktacji, jak też różnego uzasadnienia stanowisk (patrz wyrok NSA z 11 lipca 2013 r., II GSK 1113/13).

Pamiętać należy, iż to nie eksperci rozstrzygają merytorycznie wniosek lecz MJWPU. Gdyby tak było - jak chce Organ - to wystarczyłoby powołać gremia utworzone z fachowców w danej dziedzinie. Tak się jednak nie stało w związku z tym Sąd oczekuje rzetelnych ocen wypowiedzi ekspertów, a co się z tym wiąże – ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu (patrz wyrok NSA z 2 marca 2010 r., II GSK 126/10).

VI. Nie ulega również wątpliwości, że nie można Skarżących – co czyni się w piśmie [...]JWPU z dnia [...] marca 2014 r. (powielając błąd z praktyki zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r.) - odsyłać do kart oceny merytorycznej wniosku.

W ocenie Sądu taki brak dyskwalifikuje również zaskarżone rozstrzygnięcie.

VII. W tej sytuacji dokonywanie szczegółowej analizy argumentacji zawartej w motywach skargi należy uznać za przedwczesne; wymagana jest precyzyjna ocena wniosku – z udziałem ekspertów – ab ovo i w tym celu wydano rozstrzygnięcie w trybie art. 30c ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy. Od ekspertów – w kartach oceny, zwłaszcza w warstwie uzasadnienia – wymagać należy pogłębionej refleksji. Odzwierciedleniem tych ocen winno stanowić pismo skierowane do Skarżących wskazujące na punktację za każde kryterium i uzasadniające jego zasadność. Umożliwi to ewentualne wniesienie protestu i polemikę z rozstrzygnięciem.

Z uwagi na to, iż Organ w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wskazał na dość istotne zastrzeżenie co do kompetencji biegłych zastanowić się należy nad możliwością powołania nowych specjalistów.

VIII. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a.[pic]