II SA/Bd 346/14

Uzasadnienie

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w B. na podstawie art. 123 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nakazania rozbiórki wszystkich ambon w kołach łowieckich, które użytkują tereny leśne i polne w całym powiecie b.

W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] października 2013 r., M. S. wniósł o wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ambon myśliwskich, które zostały postawione bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego zgłoszenia. Koło łowieckie działając na dzierżawionych przez siebie obwodach łowieckich spełnia swoje zadania statutowe zgodnie z obowiązującą ustawą Prawo łowieckie i stanowi element ochrony środowiska przyrodniczego, co w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Prowadzenie gospodarki łowieckiej polega między innymi na ustawianiu urządzeń łowieckich, do których bezsprzecznie zalicza się ambonę myśliwską i stanowi ona miejsce do wykonywania czynności związanej z zadaniami statutowymi zrzeszenia.

We wniosku o likwidację wszystkich ambon myśliwskich w powiecie b. nie stwierdzono, aby wnioskujący w myśl art. 28 k.p.a. posiadał jakiekolwiek przymioty strony i jego interesu prawnego lub obowiązku mogło dotyczyć postępowanie w przedmiotowej sprawie. Również żądanie wykonania czynności przez PINB w B. w sprawie urządzeń łowieckich, których lokalizacja nie została określona we wniosku, nie wyjaśnia, jaki bezpośredni interes prawny wnioskującego został naruszony poprzez ustawienie ambon myśliwskich.

Zgodnie z zapisami art. 61a k.p.a., organ, do którego wniesiono wniosek, ma prawo do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy zachodzą przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia:

podanie wniesione przez osobę nie będąca stroną,

istnienie dodatkowych przesłanek uzasadniające że przedmiotowe postępowanie nie może być wszczęte.

Ambony myśliwskie jako konstrukcje specyficzne i mające przeznaczenie li tylko do wykonywania określonych czynności przez ograniczoną liczbę zainteresowanych osób, posadowione na terenach leśnych lub polno-leśnych, podlegają gospodarce łowieckiej. Brak regulacji dotyczących ustawienia urządzeń łowieckich w Prawie budowlanym byłby w sytuacji kontroli ich legalności niezgodny z kompetencjami, jakie zostały przypisane organom nadzoru budowlanego, ponieważ definicja o obiektach małej architektury art. 3 cyt. ustawy jest zbiorem zamkniętym, gdzie w obiektach kultu religijnego, architektury ogrodowej, obiektach użytkowych służących rekreacji i utrzymania porządku w żaden sposób nie mieści się ambona myśliwska.

Zapisy Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny określają obiekty oraz urządzenia budowlane, których wykonanie z mocy obowiązującej ustawy winny być przedmiotem rozpatrywania przed organem. Rozszerzenie lub dowolność w kwestii uznania wykonanego elementu za obiekt lub urządzenie nie leży w kompetencji PINB, które zostały określone w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto zgodnie z obowiązującym Prawem łowieckim, koła łowieckie w ramach swojej działalności są uprawnione do wznoszenia wszelkich urządzeń (nie tylko ambon) związanych z prowadzeniem swojej działalności, która zgodnie z cyt. ustawą "celem łowiectwa jest ochrona, zachowanie różnorodności i gospodarowanie populacjami zwierząt łownych oraz spełnianie potrzeb społecznych w zakresie uprawiania myślistwa".

W związku z tym, że wykonane urządzenia nie naruszają zapisów Prawa budowlanego, organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego związanego z naruszeniem przepisów obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

Odwołanie od powyższego postanowienia złożył M. S. zarzucając mu naruszenie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że wykonane urządzenia nie naruszają zapisów Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wskazał, że ambony myśliwskie są wprawdzie w myśl prawa łowieckiego urządzeniem łowieckim, ale są także jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, są wznoszone z materiałów drewnianych lub innych, są trwale i nietrwale związane z gruntem, dlatego podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane.

Odwołujący mieszka w niedalekiej odległości od nieruchomości, na której usytuowane są ambony myśliwskie, stąd kwestia usytuowania ambon niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego dotyczy także jego interesu prawnego. Zatem wbrew stanowisku organu I instancji przysługuje mu status strony w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17.04.2008 r., sygn. akt II SA/LU 74/08, urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi są obiektami małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4, do których mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego. Lokalizacja ambon winna spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewnić wymogi: bezpieczeństwa, konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Ich budowa więc powinna podlegać zgłoszeniu do właściwego organu, stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienie powyższemu obowiązkowi powinno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną w rozumieniu w/w przepisu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Skarżący mieszka w miejscowości K. w powiecie b. i przysługuje mu status strony w rozumieniu przepisów k.p.a., ponieważ jego dom mieszkalny jest pobudowany na terenie obwodu łowieckiego Nr [...] będącym w dzierżawie [...] Nr [...] "[...]" w T., gdzie również ambony myśliwskie są postawione bez zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w B., czyli stoją nielegalnie, stwarzając duże zagrożenie dla mieszkańców, ponieważ nie spełniają wymogów bezpieczeństwa i żadnych norm dotyczących prawa budowlanego.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. K.-P. Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 123 w zw. z art. 144, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Kwestie dotyczące ustawiania urządzeń związanych z prowadzeniem gospodarki łowieckiej nie są bowiem przedmiotem regulacji ustawy Prawo budowlane, gdyż zagadnienie to reguluje ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2013, poz. 1226).

W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 marca 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków wykonywania polowania i znakowania tusz (Dz. U. 2005 r. Nr 61, poz. 548 ze zm.), przez ambonę rozumie się nadziemne stanowisko myśliwskie, z którego korzystają myśliwi w czasie polowania, oczekując na zwierzynę. Natomiast art. 4 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie definiuje, że gospodarka łowiecka jest to działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu, wyznaczać i oznakowywać zakazem wstępu obszary stanowiące ostoje zwierzyny oraz wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Z kolei przepisy prawa nie stanowią o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowych urządzeń do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Rzeczone ambony nie są bowiem obiektem budowlanym w myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, która stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Ambony myśliwskie nie zaliczają się do żadnej z powyższych kategorii obiektów budowlanych. Nie można ich również uznać za obiekty małej architektury, gdyż pod pojęciem obiektu małej architektury - zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego - należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki:

Niewątpliwie definicja ta ma charakter otwarty i katalog wskazany w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego nie został sformułowany w sposób wyczerpujący. Jednakże dzięki takiej konstrukcji definicji legalnej można określić obiekty podobne, zbliżone do wyliczonych w niniejszym przepisie, które ze względu na niewielkie rozmiary i podobną funkcję użytkową mogą być zakwalifikowane jako obiekty małej architektury. Przy dokonywaniu wykładni tego przepisu szczególne znaczenie ma więc wykładnia funkcjonalna. Dlatego też nie można uznać, że ambona myśliwska może być zaliczona do obiektów małej architektury, ani też że w ogóle jest obiektem budowlanym.

Zgodnie zatem z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powyższy przepis określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą natomiast jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w rzeczonej ustawie. Zgodnie jednak z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe organy obu instancji uznały, że postępowanie w przedmiocie rozbiórki ambon myśliwskich nie może być wszczęte, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego lub kompetencyjnego do rozpatrzenia sprawy przez organ, do którego wniesiono podanie. Jeżeli zaś organ badając wniosek pod względem formalnym stwierdzi, że wystąpiły uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to tym samym zwolniony jest już od badania, czy podanie wniosła osoba będąca stroną.

Niezależnie od powyższego M. S. nie wykazał się zdaniem organu interesem prawnym, zatem nie może być uznany za stronę postępowania w myśl art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazanie przez skarżącego, że przysługuje mu prawo strony z uwagi na fakt, że jego dom mieszkalny znajduje się na terenie obwodu łowieckiego Nr [...], gdzie również posadowione są ambony myśliwskie, nie może uzasadniać przyznania mu statusu strony w postępowaniu odnośnie ambon myśliwskich na terenie całego powiatu b. Nadto należy zauważyć, że w zakresie ambon myśliwskich znajdujących się wyłącznie na terenie będącym w dzierżawie [...] Nr [...] "[...]" w T. prowadzone jest odrębne postępowanie, w toku którego w dniu [...].03.2013 r. PINB w B. wydał postanowienie znak [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie użytkowania ambon myśliwskich na terenie powiatu b., będących w dzierżawie [...] Nr [...] "[...]" w T. Na skutek zażalenia M. S. organ postanowieniem z dnia [...].04.2013 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, które w wyniku skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zostało uchylone wyrokiem z dnia 8.10.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 696/13 wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji. Obecnie rzeczona sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nadto należy zauważyć, że postępowanie w sprawie ewentualnej samowoli budowlanej (o którym mowa w art. 48 i nast. Prawa budowlanego) jest postępowaniem wszczynanym z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Prawo budowlane nie przewiduje procedury załatwiania wniosków o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej (postanowienie NSA z 1.02.2012 r., sygn. akt II OSK 57/2012).

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożył M. S. zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że brak podstawy w przepisach prawa budowlanego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy budowy ambon myśliwskich, gdy w rzeczywistości ambony myśliwskie są urządzeniami budowlanymi podlegającymi przepisom ustawy Prawo budowlane;

- naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię - zawężające pojęcie strony i w konsekwencji odmówienie mu przymiotu strony postępowania.

Wskazując na powyższy zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że stanowisko organów obu instancji w zakresie niepodlegania ambon myśliwskim przepisom Prawa budowlanego pozostaje w sprzeczności z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z 8.10.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 696/13, wyroku NSA O/Z w Gdańsku z 14.11.2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1673/99 oraz WSA w Lublinie z 17.04.2008 r., sygn. akt II SA/LU 74/08. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w ww. wyrokach "urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi są obiektami małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, do których mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego". Sądy w ww. wyrokach podniosły, że: "ambona jest wprawdzie - w myśl Prawa łowieckiego - urządzeniem łowieckim, ale jest jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, wznoszonym z materiałów drewnianych lub innych, trwale lub nietrwale związana z gruntem. Tego rodzaju urządzenie winno spełniać podstawowe wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewniać bezpieczeństwo konstrukcji, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewniać poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". Zatem ich budowa powinna podlegać zgłoszeniu do właściwego organu, stosownie do art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Uchybienie powyższemu obowiązkowi powinno skutkować zastosowaniem art. 48 Prawa budowlanego.

Także stanowisko organu odmawiające skarżącemu statusu strony jest błędne. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Wykładni pojęcia interesu prawnego strony w postępowaniu administracyjnym dokonał NSA w wyroku z 3.08.2012 r., II OSK 1203/12 wskazując, że: "Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo pod ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniem podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwością tych organów, jakie mają wobec danego podmiotu. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania".

Skarżący jest właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, która graniczy z obwodem łowieckim nr [...]. Ponadto jest mieszkańcem powiatu b. i często przebywa na terenie lasów i pól, położonych w powiecie b., w obrębie których usytuowane są ambony myśliwskie. Oddawane w ramach polowania strzały z ambon, usytuowanych blisko budynków mieszkalnych i dróg przeznaczonych do ruchu, zagrażają bezpośrednio bezpieczeństwu i życiu ludzi. Nie zapewniają ochrony przed hałasem i drganiami, a zatem i interesów osób trzecich. Wobec powyższego nie spełniają wymogów określonych art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2a pkt 9 i 10 ustawy Prawo budowlane, który to przepis bierze pod ochronę bezpieczeństwo, ochronę zdrowia, ochronę przed hałasem i drganiami oraz interesy osób trzecich, przy wznoszeniu obiektów budowlanych, w tym obiektów małej architektury.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Skarga jest zasadna. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Powołany przepis, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W regulacji tej ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, ponieważ przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania posługuje się klauzulą "innych uzasadnionych przyczyn". Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. wówczas, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W kontekście poczynionych wyżej rozważań Sąd stwierdził, że postanowienia organu I instancji oraz organu odwoławczego wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 61a § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela ugruntowane stanowisko sądownictwa administracyjnego, że przepisy Prawa łowieckiego nie wyłączają możliwości stosowania względem urządzeń łowieckich przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok NSA O/Z w Gdańsku z dnia 14.11.2001 r., sygn. akt II SA/Gd 1673/99). Jak słusznie wskazał WSA w Lublinie (por. wyroki z 19.06.2007 r., sygn. akt II SA/Lu 279/07 oraz z 17.04.2008 r., sygn. akt II SA/Lu 74/08), oceniane w świetle przepisów Prawa budowlanego urządzenia łowieckie zwane ambonami myśliwskimi należy uznać za obiekty małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku zasadnie Sąd wywiódł, że zgodnie z art. 12 Prawa łowieckiego dzierżawcy i zarządcy obwodów łowieckich mogą, po uzyskaniu zgody właściciela, posiadacza lub zarządcy gruntu wznosić urządzenia związane z prowadzeniem gospodarki łowieckiej. Przez pojęcie urządzeń łowieckich należy rozumieć urządzenia ułatwiające odłów i odstrzał zwierzyny, przede wszystkim różnego rodzaju naziemne stanowiska myśliwskie zwane ambonami, a także kosze, odłownie lub pułapki (Wojciech Radecki: Prawo łowieckie, Komentarz Warszawa 2007, s. 94). Z prawa łowieckiego wynika, że ambona jest urządzeniem, a więc wznoszoną nad ziemią konstrukcją. Posiada zatem ona charakter konstrukcji budowlanej nadziemnej, jest wytworem ludzkiej działalności o charakterze wytwórczym, budowlanym. Stąd ambona musi być wznoszona zgodnie ze sztuką budowlaną, zgodnie z wymogami bezpieczeństwa. Ambona jest urządzeniem naziemnym służącym do oczekiwania i w praktyce odstrzału zwierzyny. Spełnia więc w gospodarce łowieckiej podobną rolę, jaką w zakresie szkolenia myśliwych spełniają strzelnice łowieckie, które podlegają przepisom ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 14.11.2001 r., II SA/Gd 1673/99).

Definicje obiektu budowlanego w Prawie budowlanym są bardzo szerokie i obejmują pojęcia budynku (art. 3 pkt 2), budowli (art. 3 pkt 3) i obiektów małej architektury (art. 3 pkt 4). Ustawodawca w przypadku budowli i obiektów małej architektury stosuje metodę kazuistyczną, polegającą na przykładowym wyliczeniu budowli i obiektów malej architektury. Podział obiektów budowlanych na budynki, budowle i obiekty małej architektury jest oparty na kryterium wielkości i skomplikowania technicznego, a więc oceny, czy do powstania obiektu zastosowano technikę, która mieści się w pojęciu robót budowlanych oraz czy obiekt ten został wykonany z materiałów, które można uznać za wyroby budowlane, a także na kryterium celu powstania obiektu. Zawarte w słowniczku definicje budynku, budowli i obiektu małej architektury zostały sformułowane w sposób mało precyzyjny i dlatego budzą liczne wątpliwości i są przedmiotem wielu, często kontrowersyjnych orzeczeń sądów administracyjnych. Przykłady podane w ustawie nie są wyliczeniem kompletnym – mają one jedynie ułatwić, poprzez zastosowanie analogii, zakwalifikowanie obiektu budowlanego do kategorii budowli lub obiektu małej architektury.

Występująca w przedmiotowej sprawie ambona myśliwska jest wprawdzie - w myśl prawa łowieckiego - urządzeniem łowieckim, ale jest także jednocześnie stanowiskiem nadziemnym o określonej konstrukcji budowlanej, jest wznoszona z materiałów drewnianych lub innych, jest trwale lub nietrwale związana z gruntem. Tego rodzaju urządzenie winno spełniać wymagania podstawowe określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc zapewnić bezpieczeństwo konstrukcji, pożarowe, użytkowania, spełniać warunki higieniczne i ochrony środowiska, a także zapewnić poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich.

Z powyższego wynika, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z tego względu, że kwestie dotyczące ustawienia takich urządzeń jak ambony myśliwskie, nie są w przedmiotem regulacji Prawa budowlanego. Powyższe nie przesądza jednakże o konieczności wszczęcia postępowania. Sama okoliczność, że brak jest przeszkód, aby organ inspekcji nadzoru budowlanego zajął się kwestią zgodnego z prawem wzniesienia ambon myśliwskich, nie oznacza, że w konkretnej, rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek wszczęcia tegoż postępowania na wniosek skarżącego. Do tego konieczne jest bowiem, aby skarżący miał przymiot strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego, wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego strona występuje z żądaniem podjęcia czynności przez organ administracji. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, istniejący w przypadku, gdy określony podmiot jest wprawdzie zainteresowany wynikiem postępowania, nie może jednak zarzucić naruszenia prawa powszechnie obowiązującego.

Organy administracji w kontrolowanej sprawie nie dokonały dokładniejszych ustaleń dotyczących istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego. Organy jedynie ogólnie wskazały, że takowego interesu skarżący nie posiada, nie dokonując jednak szczegółowych rozważań tej kwestii. W przypadku wątpliwości z tym związanych organy winny ewentualnie dodatkowo wysłuchać skarżącego lub wezwać go do sprecyzowania tej kwestii na piśmie. W szczególności nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób nieruchomość skarżącego sąsiaduje z granicami poszczególnych kół łowieckich i jaki wpływ ta okoliczność może mieć dla oceny istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w sprawie dotyczącej rozbiórki ambon. Uniemożliwiło to więc zweryfikowanie tego, czy istnienie wnioskowanych do rozbiórki obiektów może oddziaływać na prawa wnioskodawcy (skarżącego), z której to okoliczności może on wywodzić przysługiwanie przymiotu strony niniejszego postępowania.

Nadto organy nie wzięły pod uwagę tego, że jest już w toku sprawa z wniosku skarżącego dotycząca rozbiórki ambon na terenie obwodu łowieckiego nr [...], które znajduje się, jak wynika z akt sprawy, również na terenie Powiatu B. a więc na terenie objętym niniejszym postępowaniem. Faktem jest, że organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia na tę okoliczność, jednakże nie dokonał w tym zakresie żadnych rozważań prawnych. Stwierdzić trzeba, że w tym zakresie z uwagi na wydanie przez WSA w Bydgoszczy nieprawomocnego wyroku z dnia 8.10.2013 r., sygn. akt II SA/Bd 696/13 i złożenie od niego skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozważyć kwestie związane ze stanem sprawy w toku. W przypadku tym może mieć miejsce zawisłość sprawy (lis pendens), rozpoczynająca się z chwilą wszczęcia postępowania i trwająca aż do uprawomocnienia się orzeczenia kończącego postępowanie.

Mając na uwadze powyższe rozważania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wskazania Sądu.

Należy jednakże zwrócić uwagę, że wszczęcie postępowania administracyjnego, stosownie do art. 61 § 1 k.p.a., następuje na żądanie strony lub z urzędu. Nawet zatem w przypadku, kiedy ze względu na brak przymiotu strony nie jest możliwe wszczęcie postępowania na wniosek, organ, mając na względzie informacje zawarte w piśmie wnioskodawcy oraz swoje ustawowe obowiązki odnośnie zapewnienia przestrzegania Prawa budowlanego, może wszcząć postępowanie z urzędu.

Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.