II SA/Gl 452/14

Uzasadnienie

Ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B.

Na skutek wniosku T. T. powyższy organ postanowieniem z dnia [...] r. wznowił postępowanie zakończone powołaną na wstępie decyzją, a następnie postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał jej wykonanie. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], lecz w wyniku skargi T. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1384/12, obie te decyzje uchylił. W wyroku tym Sąd przesądzając kwestię statusu T. T. jako strony postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r. nr [...], wskazał m.in., że bezspornym w sprawie jest fakt, że pomiędzy nieruchomością należącą do inwestora a nieruchomością T. T. istnieje różnica poziomów. Bezspornym jest także, że choć projektowany budynek usytuowany ma być ścianą pełną w odległości 3 m od granicy z parcelą nr [...], a więc formalnie jego lokalizacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granic to jednak odległość ta jest minimalną jaką dopuszcza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd zauważył, że w konsekwencji powyższych okoliczności rodzi się możliwość, przy okazji robót budowlanych, wywołania negatywnych dla sąsiedniej nieruchomości skutków, o nieznanym zakresie. Skład orzekający w powyższej sprawie, prowadząc rozważania w kwestii oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...], podniósł także, że w projekcie i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wskazano na konieczność wprowadzenia, postulowanych przez geologów, szczególnych zabezpieczeń związanych z ukształtowaniem terenu i podjęciem zbocza w/w działki. Nadto, znajdująca się w aktach administracyjnych ekspertyza geotechniczna pt. "Stateczność zbocza w rejonie pgr [...] gm. kat. L. przy ul. [...] w B.", wykonana na zlecenie Gminy B. w 2007 r. stwierdza, że: "Z uwagi na mocne podcięcie zbocza poniżej pgr [...] (wykonane na działce nr [...]), powierzchnię terenu ukształtowano w formie stromej skarpy, która według obserwacji w tym rejonie znajduje się w stanie równowagi granicznej. Czynniki wymienione w p. 9.3 niniejszego opracowania, związane z realizacją budowy w tym rejonie mogą stanowić zagrożenie dla stateczności podciętego fragmentu zbocza".

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. T. o wznowienie postępowania Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] stwierdził, że decyzja z dnia [...] r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie odmówił jej uchylenia.

Decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. i orzekł o wydaniu decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. nr [...] z naruszeniem prawa, polegającym na braku udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie stwierdził, że nie uchyla decyzji z dnia [...] r., gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] T. T. zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz wskazanej na wstępie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], podnosząc, że istnieje możliwość wystąpienia szkód materialnych w mieniu skarżącego oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego.

W uzasadnieniu skargi, odpisując stan faktyczny sprawy, zwrócił uwagę m.in., że w sprawie przedstawiono kilka ekspertyz geologicznych, z których wynika, iż zagrożenie osuwiskiem istnieje, a na pewno nie wynika, że zagrożenia takiego nie ma. Zdaniem skarżącego z ekspertyz tych nie wynika jasno, jakie zabezpieczenia należy zastosować aby osuwiska uniknąć albo chociażby zminimalizować ryzyko jego wystąpienia, w szczególności, jak zabezpieczyć przed szkodą jego nieruchomość. Skarżący podał, że ekspertyzy zawierają ogólne zalecenia i rekomendacje co do sposobu budowy np. że można budować tylko w porze suchej, zakotwienie fundamentów na palach, ostrożnego projektowania i budowania dróg i kanalizacji. Wskazał także, iż nadal nie wie jakie jest rzeczywiste ryzyko wystąpienia osuwiska, a co za tym idzie szkody w jego mieniu oraz zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego.

Ustosunkowując się do tego wniosku fachowy pełnomocnik W. B. wniósł o jego oddalenie, podnosząc, że wnioskodawca nie wskazał konkretnych okoliczności i przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji objętych wnioskiem. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że uzasadnienie skargi oparte jest wyłącznie na podważeniu legalności zaskarżonej decyzji. Podkreślił przy tym, że obowiązek należytego uzasadnienia wniosku spoczywa na wnioskodawcy. Dodatkowo wyjaśnił, że inwestor nie rozpoczął jeszcze realizacji inwestycji na działce nr [...].

Rozpatrując wniosek Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył:

Na wstępie podkreślić należy, że na obecnym etapie postępowania sądowego Sąd nie badał kwestii legalności zaskarżonej decyzji, albowiem dopiero w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie Sąd zajmie stanowisko co do ewentualnego naruszenia przez organy prawa oraz jego skutków.

Przechodząc do oceny wniosku wskazać należy, że zgodnie z treścią

art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej w skrócie Ppsa, wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 Ppsa, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie tego aktu lub czynności w całości lub w części, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Jednocześnie przywołana regulacja wskazuje, że wstrzymanie aktu lub czynności dotyczy jedynie tych z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, pod pojęciem którego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie

w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Do aktów takich nie będą zatem należeć te, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. Pojęcie wykonania aktu administracyjnego w rzeczywistości dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego nałożone zostają na niego obowiązki (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 396/05, LEX nr 220325).

Zaskarżona decyzja nie należy zatem do aktów podlegających wykonaniu w rozumieniu art. 61 Ppsa, bowiem nie wymaga żadnej czynności stron. Jej charakter prawny nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Ppsa. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] oddalił.

Zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania obejmuje jednak swym zakresem nie tylko zaskarżoną decyzją, ale także powołaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], zatwierdzają projekt budowlany i udzielającą W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Oceniając kwestię wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa w odniesieniu do tego aktu należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w tym przepisie może być objęty nie tylko zaskarżony akt, lecz także akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym, treścią powołanego przepisu objęte są zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których dotyczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym (por. T. Woś (red) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, uwaga 18 do art. 61, str. 386 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 2, uwaga 3 do art. 61, str. 186).

Akceptując powyższą wykładnię Sąd, rozpoznał wniosek skarżącego w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] i uznał, że spełnione zostały ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania tego aktu. Jak wynika bowiem z uzasadnienia skargi oraz z akt administracyjnych sprawy, a także treści uzasadnienia przywołanego na wstępie wyroku Sądu z dnia

11 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1384/12 rozpoczęcie realizacji inwestycji objętej powyższą decyzją o pozwoleniu na budowę, z uwagi na ukształtowanie terenu oraz na odległość od działki skarżącego może rodzić uzasadnioną obawę wywołania negatywnych i trudnych do odwrócenia skutków o nieznanym zakresie. Zdaniem skarżącego istnieje możliwość wyrządzenia szkody materialnej w jego mieniu oraz zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Samo zaś niebezpieczeństwo wstąpienia takiej szkody jest wystarczającą przesłanką do udzielenia ochrony tymczasowej z art. 61 § 3 Ppsa. Nie rozstrzygając kwestii zakazu lokalizowania zabudowy na terenie działki nr [...] podkreślić należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, do projektu jak i samego pozwolenia na budowę wprowadzono szereg specjalnych zabezpieczeń związanych z realizacją planowanej inwestycji, aby wyeliminować ewentualne zagrożenia związane z eksploatacją budowli. Wprowadzenie tych zabezpieczeń ewidentnie wskazuje, że istnieje realne niebezpieczeństwo wystąpienia zjawisk skutkujących znaczną szkodą lub trudnymi do odwrócenia skutkami na terenie samej inwestycji oraz w sferze planowego oddziaływania obiektu. Inaczej zabezpieczenia te nie byłyby potrzebne. Również

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podnosi, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego T. T. dokonano podcięcia stoku, które pozostawione bez zabezpieczenia może stwarzać zagrożenia ruchami osuwiskowymi. Okoliczność ta dodatkowo wskazuje na zaistnienie w sprawie przesłanek z art. 61 § 3 Ppsa.

Uwzględnieniu wniosku nie sprzeciwia się także stanowisko pełnomocnika inwestora, zgodnie z którym skarżący domagając się ochrony tymczasowej nie wskazał konkretnych okoliczności, skupiając się wyłącznie na podważeniu legalności zaskarżonej decyzji. Gdy tymczasem ciężar wykazania przesłanek z art. 61 §3 Ppsa spoczywa na wnioskodawcy. Zauważyć wymaga, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 61 § 3 Ppsa ustawodawca nie nałożył na stronę skarżącą obowiązku wykazania, że zachodzą przewidziane nim przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05 (OSS 2005 r. nr 3, poz. 72) w razie złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu rzeczą Sądu jest zbadać z urzędu, a więc i bez wniosków strony, okoliczności decydujące o wstrzymaniu, bądź odmowie wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Tym niemniej uprawdopodobnienie przez stronę skarżącą podstaw złożonego wniosku powinno być rozpatrywane w kategoriach podejmowania działań we własnym procesowym interesie (por. M. Bogusz w glosie do przytoczonego wyżej postanowienia NSA, Gdańskie Studia Prawnicze, Przegląd orzecznictwa 2006 r., nr 1, poz. 1), z czym należy się zgodzić.

W niniejszej sprawie skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania w skardze, wskazując na możliwość wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków, wyliczając poszczególne zagrożenia. Uzasadnienie tych zagrożeń należy zaś wywnioskować z treści samej skargi, składającej się nie tylko z zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji (cześć B Stan prawny), lecz także z opisu stanu faktycznego sprawy (część A Stan faktyczny), gdzie skarżący zwraca uwagę na swoje obawy związane z rzeczywistym ryzykiem wystąpienia osuwiska oraz idzie za tym szkody, które wskazuje jako przesłanki uzasadniające jego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji.

Jednocześnie podkreślić wymaga, że wydając niniejsze postanowienie Sąd ocenił przesłanki z art. 61 § 3 Ppsa zarówno w stosunku do skarżącego, jak i uczestnika postępowania. Należy mieć bowiem na względzie, że konsekwencje wstrzymania bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać w takim samym stopniu wszystkie strony postępowania. Rozpatrując złożony wniosek Sąd miał zatem na uwadze także treść art. 35a ust. 1 z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania takiej decyzji. W sprawach takiej kaucji odpowiednie zastosowanie mają przepisy art. 730-757 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Uzależnienie wstrzymania wykonania, w myśli odpowiednio zastosowanego art. 739 § 3 Kodeks postępowania cywilnego, zależy od uznania sądu, który bierze pod uwagę szkodę, jaką w razie przychylenia się do wniosku skarżącego może ponieść inwestor w wyniku zablokowania realizacji prac budowlanych.

W rozpatrywanej sprawie inwestor W. B., reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, ustosunkowując się do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] nie wskazał, jaką szkodę poniesie w związku z niemożnością realizacji budowy do czasu prawomocnego zakończenia sprawy. Na wezwanie Sadu wyjaśnił jedynie, że inwestor nie rozpoczął realizacji inwestycji. Brak wskazania przez pełnomocnika W. B. rozmiarów takiej szkody poprzez ich oszacowanie i uprawdopodobnienie spowodowało, że Sąd nie znalazł zatem podstaw do ustalenia wysokości takiej kaucji i wyznaczenia skarżącemu terminu do jej wpłacenia. O kwestii ustanowienia i wysokości kaucji decydować może bowiem jedynie wielkość potencjalnej szkody poniesionej przez inwestora z uwagi na opóźnienie budowy.

W ocenie Sądu powyższe okoliczności przemawiają za wstrzymaniem wykonania decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] do czasu rozpoznania merytorycznego skargi (art. 61 § 6 Ppsa).

Sąd uznał, że odmowa wstrzymania wykonania tej decyzji grozi niebezpieczeństwem wyrządzenia trudnych do odwrócenia skutków, jakie wymienia skarżący, zaś postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę choć jest dużą dolegliwością dla inwestora to szkodę tę Sąd z urzędu (z uwagi na brak stanowiska pełnomocnika uczestnika w tym przedmiocie) ocenił jako mniejszą niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania rozpoczęcia robót budowlanych prowadzonych w oparciu o w/w decyzję.

W świetle powyższego, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.