I SA/Wa 470/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 1980 r. S. B. zwróciła się do Zarządu Gospodarki Terenami w K. o przyznanie odszkodowania za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponowionym wnioskiem z dnia 17 lipca 1993 r. spadkobierca S. B., syn E. B. zwrócił się do Urzędu Rejonowego w K. o przyznanie rekompensaty za minie pozostawione przez S. B. w miejscowości T. oraz w L. Powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością Wojewodzie [...].

Wnioskiem z dnia 18 lipca oraz 30 grudnia 2008 r. E. B. zwrócił się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP przez S. B., W. D. oraz K. D. [...].

Wezwaniem z dnia 30 marca 2010 r. organ wystąpił do strony, na podstawie art. 6 ust. 6 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej o złożenie brakujących dokumentów i oświadczeń w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania.

Wnioskiem z dnia 30 września 2010 r. E. B. wystąpił o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z uwagi na konieczność uzupełnienia brakującej dokumentacji.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. znak [...] zawiesił na wniosek strony, w trybie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ w treści postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane.

Pismem z dnia 23 października 2013 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawcę o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranych dokumentów w terminie 14 dni od daty doręczenia ww. zawiadomienia.

Zgodnie z treścią protokołu z przyjęcia strony, E. B. w dniu 6 listopada stawił się w Urzędzie Wojewódzkim w [...] i po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie o nr [...] wskazał, że ma problemy z uzyskaniem oryginałów dokumentów. Dodał, iż nie był świadomy, że sprawa zostanie umorzona po upływie trzech lat.

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. znak [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że w związku z tym, że strona w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróciła się o jego podjęcie, żądanie wszczęcia postępowania uznał za wycofane i postępowanie umorzył.

W dniu 25 listopada 2013 r. E. B. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wyjaśnił, iż pomimo starań nie udało mu się zdobyć do tej pory brakujących dokumentów. Dodał, iż nie był świadomy, że sprawa po trzech latach od jej zawieszenia zostanie przez Wojewodę [...] wycofana.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek E. B., czyli art. 98 § 1 k.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Organ odwoławczy wskazał, że wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 k.p.a. Stwierdził również, że organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 k.p.a. Podkreślił, iż postanowienie to zostało prawidłowo doręczone E. B. w dniu 22 października 2010 r. Dodał, iż trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upłynął z dniem 19 października 2013 r. Podkreślił, iż z akt przedmiotowej sprawy przesłanych przez organ wojewódzki nie wynika, aby strona zwracała się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym ustawowym terminie.

Wobec powyższego, w ocenie Ministra Skarbu Państwa, organ I instancji nie mógł postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek strony za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego.

Organ odwoławczy wskazał również na stanowisko doktryny wskazujące, że termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym (zob. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Odnosząc się do argumentu skarżącego zawartego w odwołaniu, iż nie był on świadomy, że po upływie trzech lat od dnia zawieszenia postępowania wniosek o wszczęcie postępowania będzie uważany za wycofany, uznał, iż jest on bezzasadny.

Zauważył, iż organ I instancji w treści postanowienia z dnia 19 października 2010 r. pouczył stronę o konsekwencjach nie złożenia przez stronę wniosku o podjęcie postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł E. B. zastępowany przez pełnomocnika – adw. [...]. Pełnomocnik skarżącego zarzucił skarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 6, art. 7 art. 8 i art. 9 poprzez:

- uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe,

- niespójne liczenie terminu od którego liczy się umorzenie postępowania,

- uznanie terminu wskazanego w art. 98 § 2 k.p.a. za termin prekluzyjny,

- niepoinformowanie skarżącego o skutkach upływu 3-letniego terminu od daty zawieszenia postępowania, a także wprowadzenie skarżącego w błąd w tym zakresie przez urzędnika Urzędu Wojewódzkiego, który wskazał, iż postępowanie będzie zawieszone do czasu zgromadzenia dokumentów w sprawie,

2) naruszenie art. 77, art. 58 i art. 63 k.p.a. poprzez brak uznania pisma E. B. z dnia 6 listopada jako pisma o przywrócenie terminu i żądanie podjęcia zawieszonego postępowania.

Mając powyższe na uwadze, wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści uzasadnienia skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie.

W powyższym kontekście stwierdzić należy, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Ocena ta wynika z konfrontacji prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych z dyspozycjami norm zawartych w przepisach prawnych mających zastosowanie w sprawie.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. zawiesił na wniosek E. B. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W treści postanowienia zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 k.p.a. Strona nie złożyła zażalenia na powyższe postanawianie o zawieszeniu postępowania. Trafnie zwrócił też uwagę Minister Skarbu Państwa, że w okresie zawieszenia postępowania strona nie składała żadnych wniosków.

Jak wynika z akt sprawy pierwszą czynnością dokonaną przez skarżącego po zawieszeniu postępowania, było zapoznanie się dniu 6 listopada 2013 r. z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, kiedy to E. B. oświadczył, iż ma problemy z uzyskaniem wymaganych dokumentów oraz że nie był świadomy, że sprawa zostanie umorzona po upływie 3 lat.

W takiej sytuacji w ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo zastosowały w niniejszej sprawie przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 98 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2104/10, LEX nr 1138074).

Stosownie do art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.).

W sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność wykonania wezwania organu do zgromadzenia dokumentów niezbędnych do uzupełniania braków formalnych wniosku, a postępowanie zostało zawieszone zgodnie z żądaniem strony, to od woli strony zależał dalszy bieg postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie, które podziela również Sąd w składzie rozpoznający niniejszą sprawę, oparcie fakultatywnego zawieszenia postępowania na zasadzie dyspozycyjności rozciąga się również na podjęcia zawieszonego postępowania, z tym jednak zastrzeżeniem, że w tym przypadku należy przyjąć pełną dyspozycyjność stron (patrz: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006 r., s. 453).

Zgodnie zatem z art. 98 § 2 k.p.a. brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie 3 lat od dnia jego zawieszenia obliguje organ do uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wojewoda [...], a za nim także Minister Skarbu Państwa, prawidłowo zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, które może toczyć się wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest co prawda takiego wniosku strony, lecz przepis prawa – art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, LEX nr 78917).

Prawidłowość umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w niniejszej sprawie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie, m.in. słusznie przywołanym przez Wojewodę [...] wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, LEX nr 1082581, w którym Sąd ten podkreślił, iż w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o podjęcie postępowania, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji.

W sytuacji zatem, gdy strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa,

o którym była prawidłowo pouczona, i nie zażądała podjęcia postępowania, zasadnie organ przyjął, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wycofane.

Dodatkowo, gdy postępowanie administracyjne zostało zawieszone na wniosek strony w związku z koniecznością wykonania wezwania z dnia 30 marca 2010 r., organ nie miał obowiązku ponownego informowania strony o treści art. 98 § 2 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, iż termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym, o czym świadczy ugruntowane stanowisko doktryny i orzecznictwa. Jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie staje się bezskuteczna W związku z powyższym treść protokołu z przyjęcia strony z dnia 6 listopada 2013 r., pozostaje bez wpływu na możliwość przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania. Treść zawartego w ww. protokole oświadczenia skarżącego nie mogła zostać zatem potraktowana jako wniosek o przywrócenie terminu i żądanie podjęcia zawieszonego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dot. braku spójności we wskazaniu terminu od którego liczy się umorzenie postępowania Sąd wskazuje, iż podziela stanowisko Ministra Skarbu Państwa, że zwrot "w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania" użyty w przepisie art. 98 § 2 k.p.a. odnosi się – jeżeli chodzi o rozpoczęcie biegu terminu 3 lat – do daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, a nie do daty jego doręczenia. Zdaniem Sądu, brak szczegółowej regulacji w tym zakresie świadczy o tym, że założeniem ustawodawcy było, aby termin 3 lat miał swe źródło w jednym zdarzeniu, jakim było wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Powyższa kwestia nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie postępowania ani przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia wydania postępowania o zawieszeniu, ani też przed upływem trzyletniego terminu liczonego od dnia skutecznego doręczenia ww. postanowienia skarżącemu.

W sprawie nie jest sporne, że w tym okresie skarżący nie wniósł do organu

o podjęcie zawieszonego postępowania. Prawidłowo zatem organy I i II instancji stwierdziły, iż zaszła podstawa do wydania decyzji umarzającej postępowanie.

Mając powyższe na uwadze, to jest oceniając, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.