IV SA/Po 1163/13

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...]sierpnia 2013 r. W. S. (zwany dalej: skarżący) zgłosił do Starostwa Powiatowego w S. zamiar przystąpienia do wykonania robót budowlanych tj. rozbiór budynku - remizy strażackiej na działce nr [...] (ark. mapy [...], obr. [...], dz. nr [...]) w [...], przy ul. [...].

Do zgłoszenia skarżący załączył pełnomocnictwo udzielone przez niego A. M.(M.) "do załatwiania w Wydziale Architektury i Budownictwa w S. wszelkich spraw i podpisywania w moim imieniu wszystkich dokumentów związanych z" uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę, zgłoszenia robót nie wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę; zgłoszenia i zakończenia robót budowlanych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S.. Do pełnomocnictwa złączono dowód uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (z datą [...] sierpnia 2013 r.).

W dniu [...] sierpnia 2013 (decyzja nr [...]) Starosta S. (zwany dalej: Starosta) wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszonej rozbiórki. Decyzja ta została doręczona skarżącemu dnia [...] września 2013 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. [...] akt administracyjnych organu I instancji).

Pismem z dnia [...] września 2013 r., działający przez pełnomocnika A. M., skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Pismo wpłynęło do organu [..] września 2013 r.

Pismem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda [...] (zwany dalej: Wojewoda) wezwał A. M. do przedłożenia "pełnomocnictwa, które upoważnia [...] do reprezentowania Pana W. S. w niniejszym postępowaniu administracyjnym", w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie organ pouczył pełnomocnika, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z 16 listopada 2006r o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 z późn. zm.) obowiązek opłaty skarbowej powstaje z chwilą złożenia dokumentu w organie administracji publicznej. Opłata skarbowa od dokumentu potwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa wynosi 17,00zł, a zapłaty tej dokonuje się gotówką w kasie organu podatkowego lub bezgotówkowo na rachunek organu. Organem podatkowym dla sprawy jest: Urząd Miasta [...], Wydział Finansowy, Oddział Pozostałych Dochodów Podatkowych i Niepodatkowych (ul. [...] [...], [...]-[...] [...]). Organ wskazał również numer rachunku bankowego na wypadek wpłaty bezgotówkowej. Kolejno organ wskazał, że uzupełnienie wskazanych braków można przesłać pocztą (z podaniem sygnatury sprawy, bądź dokonać osobiście w wyznaczonym terminie, w siedzibie [...] Urzędu Wojewódzkiego w Poznaniu w Wydziale Infrastruktury i Rolnictwa, [...], [...] pokój [...], podając jednocześnie nr telefonu oraz wskazując godziny pracy urzędu ze wskazaniem konieczności wcześniejszego, telefonicznego uzgodnienia terminu. Pismo to zostało wysłane do A. M. oraz "do wiadomości" W. S. i doręczono odpowiednio: [...] października 2013 r. i [...] października 2013 r.

Pełnomocnictwo, o które wzywał organ, wraz z dowodem dokonania przelewu na rachunek bankowy Urzędu Miasta [...] Wydziału Finansowego, Oddziału Pozostałych Dochodów Podatkowych i Niepodatkowych (zwanego dalej: Oddział UMP WF) opłaty skarbowej od tego pełnomocnictwa, wpłynęło do Urzędu Miasta [...] Kancelarii dnia [...] października 2013 r., a następnie tego samego dnia zostało przekazane do ww. Oddziału. Kolejno działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownik Oddziału UMP WF przesłał ten dokument , wg. właściwości, do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Infrastruktury i Rolnictwa. Pismo wpłynęło do tego ostatniego dnia [...] października 2013 r.

Dnia [...] października 2013 r. postanowieniem nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, j.t., zwanej dalej: Kpa) Wojewoda stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że A. M. został upoważniony do reprezentowania inwestora W. S. pełnomocnictwem z dnia [...] listopada 2012 r., jednakże umocowanie zostało uszczegółowione do reprezentowania przed organem I instancji. Z tego też względu, składając odwołanie, A. M. winien przedłożyć umocowanie do reprezentowania inwestora przed organem II instancji. Ponieważ tego nie uczynił, organ pismem z dnia [...] października 2013 r. wezwał A. M., w trybie art. 64 § 2 Kpa, do przedłożenia pełnomocnictwa oraz do wniesienia opłaty skarbowej, wyznaczając termin 7 dni. A. M. wezwanie odebrał w dniu [...] października 2013 r., stąd termin do uzupełnienia minął w dniu [...] października 2013 r. Przywołując treść art. 134 Kpa oraz orzecznictwo sądowe organ skonstatował, że ponieważ A. M. nie odpowiedział na wezwanie należało stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania. Wezwanie bowiem skarżący odebrał w dniu [...] października 2013 r., a zatem termin do udzielenia odpowiedzi na wezwanie upłynął bezskutecznie z dniem [...] października 2013 r.

Skargę na powyższe postanowienie złożył W. S. pismem z dnia [...] października 2013 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7, 9 i 10 § 1 Kpa poprzez brak wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co naruszyło zasadę czynnego udziału strony; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 64 § 2 Kpa poprzez niewłaściwe wezwanie strony do uzupełnienia braków pełnomocnictwa polegające na niewskazaniu negatywnych konsekwencji nieuzupełnienia braków w terminie; naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 134 Kpa poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu w przypadku ustalenia uchybienia przepisowi art. 64 § 2 Kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Jednocześnie skarżący potwierdził, że udzielił pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu przed organem II instancji (Wojewodą) A. M.. Rozwijając zarzuty skargi skarżący wskazał, że wezwanie do uzupełnienia braków zostało dokonane z naruszeniem art. 64 § 2 Kpa, albowiem z treści tego przepisu wprost wynika obowiązek pouczenia o skutkach nieusunięcia braków, tymczasem w piśmie z dnia [...] października 2013 r. brak jakiejkolwiek informacji o negatywnych skutkach nieuzupełnienia we wskazanym terminie braków. Zaniechanie poinformowania skarżącego o możliwych negatywnych konsekwencjach nieuzupełnienia braków pisma w terminie stanowi rażące naruszenie zasady informowania, a w konsekwencji ograniczenie prawa strony do obrony jej interesu prawnego. Nadto organ wskazał, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym, a zatem odpowiednie zastosowanie znajduje przepis art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem istnieje możliwość potwierdzenia przez stronę czynności dokonanych przez rzekomego pełnomocnika (falsus procurator), tj. podmiotu, który działa za stronę nie posiadającą pełnomocnictwa. Potwierdzenie takich czynności nadaje im przy tym walor ważności. Nawet zatem w wypadku nieuzupełnienia w terminie braków przez prawidłowo zawiadomionego o możliwych negatywnych konsekwencjach nieuzupełnienia braków w terminie pełnomocnika, organ administracji publicznej powinien zwrócić się także bezpośrednio do strony umożliwiając jej wypowiedzenie się co do istnienia (bądź nie) pełnomocnictwa (podkreślono, że takiego potwierdzenia strona dokonała w skardze). Zdaniem skarżącego potwierdzenie pełnomocnictwa przez stronę sprawiłoby, że odwołanie wywoływałoby właściwe mu skutki prawne (obowiązek merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy).

Skarżący podniósł również, że oryginał pełnomocnictwa umocowującego A. M. do reprezentowania strony także przed organem II instancji został wysłany w dniu [...] października 2013 r. Jednakże, z uwagi na niejasną treść wezwania z dnia [...] października 2013 r., pismo, do którego dołączone było stosowne pełnomocnictwo, zostało omyłkowo wysłane na adres Oddziału UMP WF. Skarżący odwołał się do art. 65 § 2 Kpa i wskazał, że A. M. odebrał wezwanie do uzupełnienia braków pisma w dniu [...] października 2013 r., a zatem wysłanie w dniu [...] października 2013 r. stosownego pełnomocnictwa (choćby na adres organu niewłaściwego) czyni zadość temu wezwaniu. W konsekwencji wydanie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesienia odwołania jest całkowicie nieuzasadnione i nie znajduje oparcia w prawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć również ze względów częściowo odmiennych, aniżeli wskazane w skardze.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa), sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 40 § 2 Kpa jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie skarżący ustanowił pełnomocnika w osobie A. M.– jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia – "do załatwiania w Wydziale Architektury i Budownictwa w S. wszelkich spraw i podpisywania w moim imieniu wszystkich dokumentów związanych z" uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę/rozbiórkę, zgłoszenia robót nie wymagających uzyskania decyzji pozwolenia na budowę; zgłoszenia i zakończenia robót budowlanych w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S.. Nie ulega zatem wątpliwości i nie jest to sporne między stronami, że pełnomocnictwo zostało udzielone do postępowanie toczącego się przed organem I instancji. Tymczasem z akt sprawy wynika, że sprzeciw z dnia [...] sierpnia 2013 r. (a zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne) został doręczony jedynie W. S.. Jak wskazano wcześniej, i co jest utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, zgodnie z art. 40 § 2 Kpa, jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kpa zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 98/11,LEX nr 1219180 i przytoczone tam orzecznictwo i doktryna: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1993 r. sygn. akt III ARN 63/93, Palestra 1994, nr 9, s. 218; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994, z. 5, poz. 112, akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla w: "Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 296-297 uw. 4, 5). Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne (J. Borkowski - op. cit. s. 247-248 nb 3, 4; H. Knysiak-Molczyk w: H. Knysiak-Molczyk, A. Mudrecki "Czynności procesowe zawodowego pełnomocnika w sprawach administracyjnych i sądowoadministracyjnych" LexisNexis 2011 s. 68). Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1997 r. sygn. akt I SA/Po 1333/96; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Ka 2966/95; odpowiednio - postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r. sygn. akt III RN 95/98, OSNP 1999, Nr 21, poz. 672; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 kwietnia 1997 r. sygn. akt III RN 19/97, OSNP 1997, Nr 21, poz. 415, akceptowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2011 s. 362-363 uw. 4, 6; s. 753 uw. 4).

Należy mieć na względzie, że strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona uzyskać w państwie prawa (tak: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1993 r. sygn. akt III ARN 45/93, OSNC 1994/5/112).

W orzecznictwie wskazuje się, że pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wada ta, ujawniona w postępowaniu odwoławczym, stanowi podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 915/08, LEX nr 553219; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 181/11, LEX nr 1154192; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Wr 2034/97, LEX nr 43050; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 1987 r. sygn. akt SA/Wr 875/86, ONSA 1987/1/13; wyrok wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 662/11, LEX nr 1152872; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 551/11, LEX nr 821556; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1111/05, LEX nr 198851).

Na tle powyższych rozważań należy wskazać, że Organ odwoławczy nie dokonał prawidłowych ustaleń w przedmiocie skuteczności doręczenia decyzji przez organ I instancji, przez co zaskarżone postanowienie należy uznać za wadliwe. Jak wskazano bowiem wcześniej decyzja organu I instancji – sprzeciw – skierowana została do W. S. z pominięciem ustanowionego przez niego pełnomocnika. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji wynika, że nie była ona kierowana do pełnomocnika skarżącego, brak również dowodu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi. Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego skutkującego pominięciem strony w postępowaniu, a to z kolei stanowi przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 4 Kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 b Ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 Kpa. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, Nr 24, poz. 582). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 662/11 (LEX 1152872) określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Należy jednak wskazać, że Organ odwoławczy poza wykazanym powyżej uchybieniem, skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia, dopuścił się jednak również innych naruszeń – procesowych, mających wpływ na wynik sprawy, o których w dalszej części uzasadnienia. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania z powodów podmiotowych. W ocenie organu w wyznaczonym terminie nie został uzupełniony brak formalny odwołania tj. nie zostało złożone do organu pełnomocnictwo do reprezentowania strony postępowania w postępowaniu odwoławczym. Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Na tle powyższego rysują się bowiem trzy kwestie: kwestia skutków braku umocowania dla skuteczności czynności prawnej; rzekomego uchybienia przez pełnomocnika terminowi do uzupełniania braku formalnego odwołania oraz kwestia naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy w związku z brakiem zamieszczenia stosownego pouczenia w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania.

Odnośnie kwestii pierwszej należy wskazać, że w orzecznictwie sądowym podnosi się, że nawet brak umocowania pełnomocnika nie przesądza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż – zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego) – istnieje możliwość potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanująca dokonaną czynność niewłaściwie umocowanego pełnomocnika. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 335/00, LEX nr 55745). W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I SA/Rz 883/07, LEX nr 465642) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że skuteczność czynności procesowych dokonanych nawet przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem procesowym, zależy od ich zatwierdzenia przez zainteresowaną stronę (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1968 r. sygn. akt III CZP 93/68, OSNC 1969/7-8/129). W innych orzeczeniach wskazuje się, że skutki procesowe nienależytego umocowania mogą prowadzić do pominięcia jedynie tych czynności, które nie zostały przez mocodawcę potwierdzone. Skutki zaś nienależytego umocowania pełnomocnika nie następują automatycznie. Uchybienie to jest usuwalne i w tym celu Sąd wyznacza określony termin, mający charakter terminu sądowego, do zatwierdzenia czynności pełnomocnika przez mocodawcę. Takie potwierdzenie czynności może nastąpić również w postępowaniu odwoławczym i wówczas wyłączona jest możliwość przyjęcia nieważności postępowania na tej podstawie, że pełnomocnik nie był należycie reprezentowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 253/07, LEX nr 460727; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 grudnia 1968 r. III CZP 93/68 - OSNCP 1969, z. 7-8, poz. 129 oraz uchwałę z dnia 18 września 1992 r. III CZP 112/92 - OSNCP 1993, z. 5, poz. 75).

Jednocześnie orzecznictwo stoi na stanowisku, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kpa nie są kompletne, stąd przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym. Podkreślenia wymaga, iż zwięzłość przepisów Kpa dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika. Zgodnie zaś z zasadami wyrażonymi w Kodeksie cywilnym w przypadku braku umocowania po stronie pełnomocnika ważność czynności zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę (art. 103 § 1 i art. 104 Kodeksu cywilnego). Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane dla niej skutki. Jednocześnie niedołączenie pełnomocnictwa do pisma sporządzonego w imieniu mocodawcy a kierowanego do organu stanowi brak pisma, który może zostać usunięty (art. 64 § 2 Kpa). Jeśli usunięcie braku nastąpi w terminie prawem przewidzianym, wówczas nie ma znaczenia, jaką datą pełnomocnictwo zostało oznaczone. Data ta może być późniejsza od daty wezwania strony do usunięcia braku pisma, natomiast istotnym jest zakres pełnomocnictwa oraz by pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 941/05, LEX nr 275483; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Po 20/08, LEX nr 524086).

Zdaniem Sadu należy zatem opowiedzieć się za stanowiskiem, zgodnie z którym odwołanie składa strona, jedynie działająca przez pełnomocnika, wobec czego niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia skutkować winno wezwaniem samej strony do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem zastrzeżonym w art. 64 § 2 Kpa (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Go 324/09, LEX nr 553046). W aktach sprawy brak natomiast wezwania strony do podpisania odwołania, czy też nawet do złożenia udzielonego pełnomocnictwa, czy wreszcie do potwierdzenia czynności dokonanych przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Z tego względu stwierdzenie niedopuszczalności odwołania uznać należy za przedwczesne.

Abstrahując od powyższych rozważań i odnosząc się do wymienionej wcześniej kwestii drugiej, należy również zwrócić uwagę, że organ odwoławczy stoi na stanowisku, że nie uzupełniono w terminie braków formalnych odwołania, tj. wezwany pełnomocnik w wyznaczonym 7-dniowym terminie nie nadesłał stosownego pełnomocnictwa. Tymczasem z akt sprawy wynika, że w dniu [...] października 2013 r. skarżący udzielił takowego pełnomocnictwa A. M.. Pełnomocnictwo to zostało omyłkowo złożone do innego organu (Oddział UMP WF) w dniu [...] października 2013 r. (jak twierdzi skarżący w skardze). W aktach sprawy brak koperty, aczkolwiek z prezentaty Oddziału UMP WF wynika, że zostało ono złożone najpóźniej dnia [...] października 2013 r. Następnie organ niewłaściwy – Prezydent Miasta [...] przesłał pełnomocnictwo do właściwego organu – Wojewody, powołując się na art. 170 Ordynacji podatkowej, który jest odpowiednikiem art. 65 § 1 i 2 Kpa, zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Wezwanie do uzupełnieni braków odwołania zostało doręczone A. [...] dnia [...]października 2013 r., a zatem termin wykonania wezwania mijał z dniem [...] października 2013 r. Należy zatem uznać, że brak formalny odwołania został uzupełniony w terminie. Tymczasem organ, nie zważając na konieczność uwzględnienia czasu koniecznego na obieg korespondencji już w dniu [...] października 2013 r. wydał zaskarżone postanowienie. W dniu [...] października 2013 r. do organu wpłynęło już natomiast pismo z Oddziału UMP WF przekazujące pismo – pełnomocnictwo – wg właściwości.

Wreszcie, odnosząc się do trzeciej z zasygnalizowanych kwestii, w ślad za orzecznictwem sądowym wskazać należy, że organ administracji bezwzględnie musi pouczyć wnoszącego podanie o skutkach nieusunięcia wskazanych w wezwaniu braków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 939/09, LEX nr 532859; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt V SA/Wa 70/07, LEX nr 491385; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1167/04, LEX nr 165930). Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wskazał na żadne skutki prawne nienadesłania żądanego przez organ pełnomocnictwa naruszając w tej mierze art. 64 § 2 w zw. z art. 134 Kpa. Zgodnie z art. 9 Kpa organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd stwierdza, że brak pouczenia w wezwaniu z dnia 4 października 2013 r. niewątpliwie stanowił naruszenia art. 9 Kpa. Jednocześnie zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a (art. 8 Kpa) postępowanie prowadzą w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zdaniem Sadu, w świetle całej przedstawionej w powyżej argumentacji, niewątpliwym jest, że Organ odwoławczy uchybił również i tym zasadom postępowania administracyjnego. W konsekwencji opisanych okoliczności postanowienie zaskarżone uznać należy za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi przesłankę do jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa).

Rozpatrując ponownie sprawę, organ uwzględni wyżej przedstawione rozważania, stanowiące zarazem wskazania co do kierunku prowadzenia postępowania wywołanego pismem skarżącego z dnia 06 sierpnia 2013 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa orzekł jak w sentencji. Postanowienie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ust. 2 Ppsa.