VIII SA/Wa 274/14

Uzasadnienie

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] listopada 2013 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. działając na podstawie art. 41 ust. 3 i art. 45 ust. 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"), orzekł o zwolnieniu [...] J.S. ze służby

w Policji z dniem [...] listopada 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ww. policjant złożył raport o zwolnienie ze służby z dniem [...] listopada 2013 r. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji - policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

W odwołaniu wniesionym na powołaną decyzję funkcjonariusz wniósł

o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego i umorzenie postępowania przed organem I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił wydanie go z naruszeniem przepisu prawa materialnego

- art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji nie może być cofnięte przez policjanta do wydania ostatecznej decyzji w sprawie.

W uzasadnieniu odwołania podniósł, że decyzję o zwolnieniu ze służby podjął pochopnie, pod wpływem rozmowy kadrowej odbytej z przełożonym służbowym, który nakłonił go do wystąpienia z podaniem o zwolnienie. W ocenie odwołującego się, bez aktualnego na datę orzekania w dowolnej instancji wniosku o wystąpienie ze służby – decyzja o zwolnieniu jest decyzją wydaną z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Oświadczył, że cofa swoje pierwotne wystąpienie ze służby w Policji, wyrażając wolę dalszego jej pełnienia.

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako "Kpa") uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji

i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] grudnia 2013 r., w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy.

Uzasadniając wydaną decyzję organ odwoławczy wskazał, że funkcjonariusz zgłaszając pisemne wystąpienie ze służby w Policji, skutecznie inicjuje całe postępowanie w tej sprawie. Zawarcie natomiast w tym piśmie daty zwolnienia stanowi jedynie niewiążącą dla organu propozycję.

Organ odwoławczy zauważył, że użycie w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji zwrotu "zwalnia się" oznacza obligatoryjny charakter tegoż przepisu. Organ administracji publicznej uprawniony do zwolnienia ze służby, działający na podstawie ww. przepisu wydaje w omawianej sytuacji decyzję o charakterze "związanym". Bezspornym

w przedmiotowej sprawie jest fakt, że w dniu [...] listopada 2013 r. [....] J. S. złożył pisemne wystąpienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Powyższe zrodziło więc po stronie właściwego przełożonego obowiązek rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem zgłaszającym taką prośbę. Dlatego też organ I instancji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. uwzględnił prośbę funkcjonariusza i zwolnił go ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r.

Następnie organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego oświadczenie woli, które ma być złożone innej osobie, jest złożone z chwilą, gdy doszło do niej w taki sposób, że mogła zapoznać się z jego treścią. Skuteczne natomiast cofnięcie zgłoszenia wystąpienia ze służby w Policji mogłoby nastąpić jedynie wskutek wyrażenia na takie cofnięcie zgody przez organ. Można też za skuteczne cofnięcie zgłoszenia wystąpienia uznać taką sytuację, gdy zarówno zgłoszenie wystąpienia ze służby, jak i jego cofnięcie wpłynęły do organu jednocześnie, ale wówczas oświadczenia te nawzajem się znoszą i brak jest stosownego zgłoszenia wystąpienia ze służby w rozumieniu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, bowiem [...] J.S. nie podjął kroków zmierzających do wycofania złożonego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r.

w przedmiocie zwolnienia ze służby. Policjant w pełni świadomie podjął decyzję

o wystąpieniu z szeregów Policji, a także nie był w błędzie co do treści podejmowanej przez siebie czynności prawnej.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w sytuacji gdy wniosek

o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi

w Kodeksie cywilnym (a takie w niniejszej sprawie nie występują) oraz nie został

w sposób skuteczny cofnięty, co wykazano wyżej, to organ zobowiązany jest wydać decyzję o zwolnieniu ze służby w Policji. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Raport

z dnia [...] listopada 2013 r. został sformułowany w sposób kategoryczny, a organ I instancji wydając decyzję o zwolnieniu [...] J. S. ze służby w Policji zastosował w niniejszej sprawie prawidłowo art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Organ odwoławczy zauważył, że w myśl art. 130 § 2 Kpa wniesienie odwołania

w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Stosownie do art. 130 § 3 Kpa przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108) lub decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 Kpa, ani też nie podlegała ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zgodnie z art. 110 Kpa organ, który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Decyzja zatem wywołuje określone w niej skutki prawne dopiero od dnia doręczenia lub ogłoszenia stronie.

Z uwagi na powyższe należało na nowo określić datę zwolnienia wymienionego ze służby w Policji. Datę tę określono stosownie na dzień [...] grudnia 2013 r.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożył J.S. (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił wydanie z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy

o Policji, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji nie mogło być cofnięte przez policjanta do wydania ostatecznej decyzji w sprawie. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Jak jednoznacznie wynika z treści tego przepisu, prowadzone na jego podstawie postępowanie w sprawie zwolnienia ze służby w Policji ma charakter skargowy, jest prowadzone wyłącznie na wniosek policjanta. Bez aktualnego na datę orzekania w dowolnej instancji wniosku o wystąpienie ze służby - decyzja o zwolnieniu jest decyzją wydaną z naruszeniem art. 41 ust. 3 ustawy o Policji.

Orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna z zakresu spraw personalnych

w Policji, jednoznacznie wskazują na możliwość wycofania się z oświadczenia woli

o wystąpieniu ze służby w Policji do chwili wydania ostatecznej decyzji w sprawie personalnej, w tym - o ile uruchomiono postępowanie II instancji - do wydania decyzji opartej na art. 138 Kpa.

Pełnomocnik skarżącego przytoczył stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1582/05 (LexPolonica nr 1254006), w którym stwierdzono, że "raport policjanta

o zwolnienie ze służby może zostać przez niego odwołany także po wydaniu rozkazu,

w toku postępowania odwoławczego, w tym również w samym odwołaniu od rozkazu zwalniającego ze służby". Takie samo stanowisko prezentują: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA/Lu 71/00 (OPS 2002, Nr 4, poz. 51) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku

z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1284/03 (Gazeta Prawna 2006, Nr 5, s. 22). Nadto dodał, że również przedstawiciele nauki prawa w sprawach personalnych

w Policji twierdzą jednogłośnie, że odwołanie raportu służbowego o zwolnienie policjanta ze służby w Policji może nastąpić, zgodnie z zasadą dyspozytywności (skargowości) postępowania prowadzonego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 104 Kpa aż do chwili wydania decyzji przez organ ostatniej (drugiej) instancji, rozpatrujący sprawę w przedmiocie zwolnienia ze służby (zob. A. Korcz, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt V SA/Po 74/07, Przegląd Prawa Publicznego 2009, Nr 1, s. 82). Podobny pogląd został wyrażony w opracowaniu A. Korcz-Maciejko, Postępowanie

w sprawach osobowych w Policji (rozdział 6.3.3.: Odwołalność raportu o zwolnienie ze służby), Wrocław 2010, s. 333.

W konkluzji skargi podniósł, że żaden z przepisów ustawy o Policji nie zabrania cofnięcia takiego żądania. Wbrew ocenie Komendanta Głównego policjant uprawniony był je cofnąć. W ocenie pełnomocnika skarżącego złożenie oświadczenia

cofającego podanie o zwolnienie ze służby powinno skutkować bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zwolnienia ze służby prowadzonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji i umorzeniem go na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 Kpa. Decyzja utrzymująca w mocy decyzję o zwolnieniu ze służby została wydana zatem z istotnym naruszeniem prawa materialnego, skutkującym jej uchyleniem przez sąd.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi jakoby orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazywało na możliwość wycofania się z oświadczenia woli o wystąpieniu ze służby Policji do dnia wydania ostatecznej decyzji, organ wskazał, że nie było ono jednolite. Z uwagi na rozbieżność tego orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 5 grudnia 2011 r. uchwałę sygn. akt I OPS 4/2011 (LEX nr 1103552), w której stwierdził, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W niniejszej sprawie nie doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego w sposób który mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ani też do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego rozkazu personalnego stanowił przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby.

Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku złożenia przez policjanta wniosku o zwolnienie ze służby, obowiązkiem organu jest wydanie decyzji

w przedmiocie zwolnienia policjanta, nie później niż w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie tego przepisu "policjanta zwalnia się", organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Organowi administracji pozostawiono jednak swobodę w zakresie określenia daty, w jakiej nastąpi zwolnienie policjanta, z tym zastrzeżeniem, że moment zwolnienia musi zamykać się

w okresie do 3 miesięcy od złożenia wniosku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 958/05 niepublikowany, z 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 360/07 niepublikowany, a także z 20 listopada

2001 r., sygn. akt II SA 1866/01 - LEX nr 121908).

Powołany przepis nie nakłada na organ obowiązku badania motywów wystąpienia policjanta z wnioskiem o zwolnienie. Kwestia zatem, z jakich powodów skarżący złożył raport o zwolnienie go ze służby nie miała żadnego znaczenia

w postępowaniu wywołanym jego wnioskiem.

Istotnym a zarazem bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest, że skarżący

w dniu [...] listopada 2013 r. złożył raport o zwolnienie go ze służby z dniem [...] listopada 2013 r. Złożenie raportu w przedmiocie zwolnienia ze służby spowodowało, że organ zobowiązany był do wydania decyzji o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji najpóźniej w terminie do 3 miesięcy od daty złożenia wniosku. Należy stwierdzić, że organ zwalniając policjanta ze służby dochował ustawowego terminu zwolnienia, ponieważ data zwolnienia ze służby określona w decyzji organu pierwszej instancji mieści się w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby.

Uzasadnieniem dla normy zawartej w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest z jednej strony ochrona policjanta przed nadmiernie odległym wyznaczeniem daty zwolnienia ze służby, co mogłoby prowadzić do zniweczenia dobrowolnego charakteru służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy Policji), z drugiej zaś strony wzgląd na dobro służby, które może wymagać, aby policjant przez jakiś czas wykonywał jeszcze swoje obowiązki. Funkcja tego przepisu będzie zatem spełniona, jeżeli przyjmie się, że chodzi w nim o termin zwolnienia określony w decyzji organu pierwszej instancji. Wówczas bowiem zagwarantowane są zarówno prawa policjanta, jak i potrzeby służby (patrz - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 958/05, dostępny w centralnej internetowej bazie orzeczeń).

Trafnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ wskazuje, że do oświadczenia policjanta ze służby, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (dalej "K.c.") dotyczące składania oświadczeń woli oraz wad oświadczeń woli. Tym samym z uwagi na treść art. 61 K.c. skarżący w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie mógł uchylić się od skutków oświadczenia woli. Odwołanie takiego oświadczenia jest bowiem skuteczne tylko wtedy, gdy doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem. Sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała jednak miejsca. Oświadczenie zaś woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która je złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata, ale tylko za jego zgodą. Analiza akt administracyjnych przedstawionych w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że skarżący nie złożył skutecznego oświadczenia, którym mógłby odwołać swoje wcześniejsze, pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji. Oświadczenie o cofnięciu swojego wystąpienia ze służby zawarł bowiem dopiero w odwołaniu z dnia [...] listopada 2013 r. od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2013 r.

Wyjaśnić należy, że przewidziane w K.c. ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli złożonego innemu podmiotowi wynikają z chęci ochrony nie tylko osoby, która złożyła oświadczenie woli, ale i podmiotu, któremu oświadczenie zostało złożone. Złożenie bowiem takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne także w sferze interesów tego podmiotu. W razie złożenia oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku prawnego o charakterze trwałym druga strona zmuszona jest często do nawiązania innego stosunku tego samego rodzaju. W odniesieniu do stosunków, w ramach których świadczone są określone czynności, będzie to dotyczyło konieczności znalezienia innej osoby, która będzie czynności takie świadczyła. Stosunek służbowy policjanta jest stosunkiem dwustronnym, którego przedmiotem jest swoistego rodzaju zatrudnienie. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby powoduje ustanie stosunku służbowego w formie i w terminie przewidzianym w ustawie. Organ który jest stroną tego stosunku nie ma możliwości odmowy zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro tak, to trzeba zapewnić temu organowi możliwość znalezienia następcy funkcjonariusza, który zgłosił wystąpienie ze służby. Poszukiwania takie niewątpliwie wymagają czasu. Gdyby zaś przyjąć, że funkcjonariusz może bez żadnych ograniczeń cofnąć zgłoszenie o wystąpieniu ze służby aż do czasu zakończenia postępowania administracyjnego, oznaczałoby to, że to zwolniony funkcjonariusz decyduje o tym, kiedy organ może podjąć czynności związane z zawarciem nowego stosunku służbowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 4/11 LEX nr 1103552).

Tak więc policjant ma prawo żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego, a organ zobowiązany jest wydać w zakreślonym w ustawie terminie decyzję w tym przedmiocie. Prawo zgłoszenia wystąpienia ze służby potwierdza bowiem dobrowolny, a nie przymusowy charakter służby. Zauważyć również należy, że to sam skarżący zainicjował postępowanie w sprawie zwolnienia go ze służby. Skarżący jako funkcjonariusz Policji winien być zaś świadomy skutków swoich czynności i składanych oświadczeń. W związku z powyższym uznać należało, że wskazane przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego i skargowego zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zasadnie również Komendant Główny Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny uchylił rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby, ustalając jednocześnie nową datę zwolnienia na dzień [...] grudnia 2013 r. Decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby ma charakter konstytutywny, bowiem rozwiązuje istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. Zgodnie z art. 130 § 2 Kpa wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. W konsekwencji rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby funkcjonariusza, który się od niego odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin więc orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie mógł być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2224/00, LEX nr 53773).

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.