II SA/Go 320/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Starosta odmówił L.S. przyznania na własność określonych w tej decyzji działek gruntu. Decyzja doręczona została małżonce wnioskodawcy – J.S., ustanowionej przez L.S. pełnomocnikiem w przedmiotowej sprawie, w której działa także, jako ustanowiony przez wnioskodawcę pełnomocnik, radca prawny K.P..

J.S. odebrała decyzję w dniu 11 lipca 2011 r.

Decyzję powyższą zakwestionował radca prawny K.P., wnosząc w dniu 10 listopada 2011 r. odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skoro decyzja Starosty została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 11 lipca 2011 r., to termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 25 lipca 2011r. Odwołanie wniesione zostało w dniu 9 listopada 2011 r., a zatem po upływie ustawowego terminu, co z mocy art. 134 kpa skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do jego wniesienia. Organ odwoławczy wskazał nadto, że w sprawie zostało ustanowionych dwóch pełnomocników, lecz doręczenie decyzji jednemu z nich w myśl art. 40 kpa jest skuteczne. Organ zwrócił też uwagę, że radca prawny K.P. składając odwołanie po terminie, nie złożył wniosku o przywrócenie terminu.

Na postanowienie Kolegium, w imieniu L.S., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył radca prawny K.P..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 40 § 2 kpa poprzez doręczenie decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. J.S. i pominięcie przy doręczaniu profesjonalnego pełnomocnika – K.P., art. 129 § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż strona nie dotrzymała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy strona wniosła odwołanie w ustawowym terminie, licząc od dnia doręczenia decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi oraz art. 8 kpa poprzez naruszenie podstawowych przepisów o doręczaniu pism.

W ocenie strony skarżącej skoro jako pełnomocnik ustanowiony został radca prawny, do rąk którego przez całe postępowanie kierowane były pisma, zatem do jego rąk powinno nastąpić doręczenie decyzji tym bardziej, że drugim pełnomocnikiem nie był profesjonalista. Dlatego działanie organu nacechowane jest całkowita dowolnością. Ponieważ tylko doręczenie decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi mogło wywołać skutek prawny w postaci uruchomienia terminu do wniesienia odwołania wynikającego z art. 129 § 2 kpa. Tym samym, skoro decyzja Starosty została doręczona profesjonalnemu pełnomocnikowi dnia 26 października 2011r., a odwołanie od niej zostało nadane w placówce poczty polskiej dnia 9 listopada 2011 r., zatem 14-dniowy termin do złożenia odwołania został dotrzymany.

Zdaniem pełnomocnika w świetle art. 8 kpa Starosta dopuścił się naruszenia podstawowych przepisów administracyjnych, niedopuszczalnym jest, bowiem, by organy stosując prawo, stosowały je niewłaściwie i wprowadzały w błąd obywatela. Zgodnie zasadą zawartą w tym przepisie organ nie może interpretować przepisów w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela, wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny; tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Organ natomiast wykorzystując niewiedzę obywatela, sam dowolnie wybierał pełnomocnika, do którego kierował pisma.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy domagał się jej oddalenia.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012r.,sygn.akt II SA/Go 114/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia WSA przywołał treść przepisów art. 33

i art. 40 kpa oraz wskazał, że obecnie obowiązujące przepisy pozwalają stronie na ustanowienie tylu pełnomocników, ilu uzna za celowe, jednakże nie wiąże się to

z obowiązkiem organu doręczania pism wszystkim ustanowionym w sprawie pełnomocnikom, lecz tylko jednemu z nich. Sąd, powołując się na ugruntowane

w orzecznictwie i literaturze przedmiotu stanowisko wskazał, że strona może wskazać pełnomocnika, któremu organ zobowiązany będzie dokonywać doręczeń, natomiast w przypadku zaniedbania wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważnia do odbioru kierowanych do niej pism, organ lub sąd doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swojego uznania.

WSA następnie podniósł, że w kontrolowanej sprawie skarżący, jako strona postępowania administracyjnego, w dniu [...] maja 2009 r. ustanowił pełnomocnika w osobie radcy prawnego K.P., następnie w dniu [...] listopada 2010 r. w osobie J.S. będącą żoną skarżącego. Organ pierwszej instancji odnoszącą się do L.S. decyzję z dnia [...] czerwca 2011r. doręczył jego pełnomocnikowi J.S., która potwierdziła odbiór przesyłki w dniu 11 lipca 2011 r. Doręczenie takie, zdaniem Sądu, w świetle przepisu art. 40 § 2 i 3 kpa, należy uznać za skuteczne. Wobec przedstawionych zasad doręczania korespondencji pełnomocnikom Sąd uznał, że pominięcie w doręczeniu drugiego pełnomocnika nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Stwierdził, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ pierwszej instancji prawidłowo skierował pismo do rąk właściwego pełnomocnika, skoro L.S., udzielając w drugiej kolejności pełnomocnictwa żonie, w piśmie złożonym w Starostwie Powiatowym zaznaczył, że jest upoważniona do reprezentowania jego osoby przed tym organem, do wglądu do akt, odbioru ważnych decyzji i przesyłek. Do strony postępowania należało wskazanie do czyich rąk należy dokonywać doręczeń, skoro nie uczynił tego wobec radcy prawnego K.P. nie może w skardze skutecznie podnosić, że doręczenie decyzji innemu pełnomocnikowi jest wadliwe.

WSA podkreślił, że przepisy postępowania zarówno administracyjnego jak również sądowego nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji, zawierającej przykładowo decyzję, do rąk osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem zawodowemu prawnikowi.

Na koniec Sąd wskazał, że w aktach sprawy, które są podstawą wyrokowania, brak dowodu doręczenia decyzji organu I instancji radcy prawnemu K.P. w dniu 26 października 2011 r., na który to fakt powołuje się w skardze jako wskazujący na dochowanie terminu do wniesienia odwołania. Lecz gdyby fakt taki zaistniał, wtedy zdaniem Sądu, nie miałby znaczenia w sprawie albowiem doręczenie decyzji jednemu pełnomocnikowi jest skuteczne wobec pozostałych. Późniejsze doręczenie tej samej decyzji innym pełnomocnikom jest wadliwe, zatem nie może być potraktowane na równi z doręczeniem o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. Skoro odwołanie L.S. zostało sporządzone w dniu 8 listopada 2011 r. i złożone w dniu 10 listopada 2011 r., a zatem po upływie czternastu dni o jakim mowa w art. 129 § 1 kpa, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonego postępowania jest wolne od wad, zaś samo postanowienie odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. złożył L.S. reprezentowany przez radcę prawnego K.P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp.

Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisu art. 45 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, że każdy ma prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy; naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, tj. pominięcie, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz naruszenie przepisu art. 151 w zw. z art. 145 § 1 w zw. z art. 145 § 2 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przejawiające się wydaniem zaskarżonego wyroku oddalającego skargę skarżącego pomimo, iż istniały wyraźne przesłanki do uchylenia przedmiotowego postanowienia SKO.

Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że w sprawie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., tj. pozbawienie skarżącego możliwości obrony swoich praw poprzez pominięcie przy doręczaniu decyzji Starosty profesjonalnego pełnomocnika.

W dniu 22 stycznia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok

o sygnaturze II OSK 1963/12, którym uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania przewidziana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., albowiem w rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji wziął udział sędzia wyłączony z mocy ustawy.

NSA wskazał, że zaskarżony wyrok wydany został w składzie orzekającym

z udziałem sędziego Marka Szumilasa, w sytuacji gdy wymieniony sędzia brał udział w sprawie zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 736/09 uchylającym postanowienie ostateczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdzające uchybienie do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2009 r. o odmowie przyznania na własność działki dożywotniej. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Starosta odmówił przyznania na własność L.S. działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] (powstałych wskutek podziału działki nr [...]). Od tej decyzji złożone zostało odwołanie przez pełnomocnika radcę prawnego K.P., reprezentującego L.S.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarga od tego postanowienia rozstrzygnięta została wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r.

W świetle powyższych okoliczności, Sąd odwoławczy zaznaczył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki nie uwzględnił przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, a w szczególności nie został odnotowany fakt wydania w sprawie pierwszego wyroku z dnia 10 listopada 2009 r. Zdaniem NSA niewątpliwie zaskarżony wyrok o sygn. II SA/Go 114/12 oraz wcześniejszy wyrok kasacyjny wydany zostały w tej samej sprawie, wszczętej wskutek wniosku L.S. o nadanie na własność działki gruntu oznaczonej numerem [...]. Przedmiotem obu wyroków były postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do złożenia odwołań od kolejnych decyzji odmawiających przyznania wnioskodawcy na własność oznaczonej nieruchomości gruntowej. W takim stanie sprawy, na mocy art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., sędzia WSA Marek Szumilas podlegał wyłączeniu od rozpoznawania skargi na kolejne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2011 r.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepis art. 18 p.p.s.a. umiejscowiony jest w rozdziale 5 poświęconym regulacjom dotyczącym wyłączenia sędziego. Instytucja ta – w aspekcie procesowym – ma gwarantować realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, ustanawiającej praw do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przywołany zapis Konstytucji RP stanowi odzwierciedlenie art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Zdaniem Sądu już sama ranga powołanych przepisów świadczy o tym, że bezstronność sędziowska jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Tak uregulowaną bezstronność należy utożsamiać z obiektywizmem wyrażającym się w równorzędnym traktowaniu stron postępowania, tak aby nie doszło do stworzenia korzystniejszej sytuacji procesowej dla żadnej z nich.

Powołując się na stanowisko wyrażone w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sąd odwoławczy wskazał, że zasada obiektywizmu i bezstronności orzekania na gruncie prawa do sprawiedliwego procesu administracyjnego, jest rozumiana m.in. w ten sposób, że na treść rozstrzygnięcia sądowego nie mogą wpływać zapatrywania, uprzedzenia i interesy osoby biorącej udział w podejmowaniu rozstrzygnięcia, a osoba ta nie powinna uczestniczyć w kontroli wydanego przez siebie aktu. Obiektywizm i bezstronność mogą być zakwestionowane, gdy sędzia orzeka dwukrotnie w sprawie, biorąc wcześniej udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku kasacyjnego a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie

z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Należy za wstępie przypomnieć, że w sprawie niniejszej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który uwzględnił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go114/12 oddającego skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. II OSK 1963/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania.

Jednak, jak wyżej wywiedziono, Sąd II instancji nie analizował sprawy w aspekcie merytorycznym, w tym znaczeniu że Naczelny Sąd Administracyjny nie objął swoim badaniem zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej. Stwierdzając, że w toku rozpoznawania sprawy przez Sąd I instancji doszło do naruszenia przepisu art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s., albowiem w sprawie orzekał sędzia podlegający z mocy prawa wyłączeniu z rozpoznania danej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny z tej przyczyny uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę Sąd nie stwierdził uchybień prawa materialnego bądź prawa procesowego skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 134 kpa, w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Stosownie do treści art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Należy również wskazać, że w myśl art. 33 kpa strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis art. 40 § 1 i 2 kpa stanowi, że pisma doręcza się stronie, a jeżeli ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W art. 40 § 2 zd drugie i trzecie ustawodawca zawarł regulację, zgodnie z którą jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Obecnie obowiązujący przepis pozwala zatem stronie na ustanowienie kilku pełnomocników, co jednak po stronie organu nie rodzi obowiązku doręczenia pism wszystkim ustanowionym przez stronę pełnomocnikom, wręcz przeciwnie – w takiej sytuacji pisma doręcza się jednemu z pełnomocników.

W judykaturze oraz piśmiennictwie prawniczym wykształcił się jednolity pogląd, który Sąd podziela, że w przypadki zaniedbania wskazania przez stronę pełnomocnika, którego upoważnia do odbioru kierowanych do niej pism, organ lub sąd doręczy pismo jednemu z pełnomocników według swego uznania (zob. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2008 r. sygn. akt IFZ 188/08, z dnia 19 pażdziernika 2010r. sygn. akt IIOZ 1043/10, postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1998r. sygn. akt ICKN 853/97, z dnia 22 pażdziernika 1999r. sygn. akt IIICZ 109/99, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 9 listopada 2011r. sygn. akt II SA/Wa 1406/11, Krakowie z dnia 21 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1455/11 oraz Piotr Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz Wydawnictwo Lexis Nexis, uwaga 2 in fine do art. 40, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wydawnictwo C.H. Beck z 2011 roku str. 360, Bogusław Dauter - Zarys metodyki pracy sędziego sądu administracyjnego, wydanie 1 str. 179).

W kontrolowanej sprawie skarżący, jako strona postępowania administracyjnego w dniu [...] maja 2009 r. ustanowił pełnomocnika w osobie K.P., następnie w dniu [...] listopada 2011 r. w osobie J.S., będącej żoną skarżącego. Decyzję pierwszej instancji, odnoszącą się do L.S., organ doręczył pełnomocnikowi – J.S., która potwierdziła odbiór przesyłki w dniu 11 lipca 2011 r. Doręczenie takie w świetle art. 40 § 2 i 3 kpa, należy uznać za skuteczne.

W ocenie prawidłowości zapadłego przed organem drugiej instancji rozstrzygnięcia nie można pominąć treści pełnomocnictwa udzielonego J.S. oraz faktu, że zostało ono udzielone z datą póżniejszą, aniżeli pełnomocnictwo udzielone radcy prawnemu K.P.. W piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego skarżący zaznaczył, że J.S. jest upoważniona do reprezentowania jego osoby przed tym organem, do wzglądu do akt, odbioru ważnych decyzji i przesyłek. Do strony postępowania należało wskazanie do czyich rąk należy dokonywać doręczeń, a skoro nie uczyniła tego wobec radcy prawnego K.P., to zarzut, że doręczenie decyzji innemu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi jest wadliwe, należy uznać za chybiony. Zauważyć w tym miejscu warto, że przepisy postępowania zarówno administracyjnego jak również sądowego nie wartościują pełnomocników, uznając tym samym doręczenie korespondencji, zawierającej przykładowo decyzję, do rąk osoby nie posiadającej wykształcenia prawniczego za równorzędne z doręczeniem zawodowemu prawnikowi.

Jak wyżej wykazano jedynym przypadkiem ustalającym regułę dla doręczeń, w przypadku wielu pełnomocników, jest wskazanie osoby, do rąk której powinna być doręczana korespondencja. W ocenie Sądu zakres pełnomocnictwa udzielonego w dniu [...] listopada 2010 r. przez skarżącego wskazuje jednoznacznie, że J.S. była upoważniona do odbioru "ważnych decyzji i przesyłek", a za taką należy z pewnością uznać decyzję administracyjną kończącą dany tok instancji. W tej sytuacji doręczenie decyzji organu I instancji dokonane pełnomocnikowi skarżącego – J.S. - w dniu 11 lipca 2011 r. należy uznać za prawnie skuteczne. Wobec twierdzenia o tej treści, termin do wniesienia odwołania w sprawie upłynął z dniem 25 lipca 2011r. Jak wyżej wywiedziono organ nie miał obowiązku doręczania decyzji kolejnemu z ustanowionych pełnomocników, a doręczenie dokonane jednemu jest skuteczne wobec pozostałych. Późniejsze doręczenie tej samej decyzji innym pełnomocnikom jest wadliwe, zatem nie może być potraktowane na równi z doręczeniem o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa (podobnie postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2001 r. sygn. IIICZ124/00, Lex Omega 09/2012).

Wobec powyższego, skoro odwołanie L.S. zostało sporządzone w dniu 8 listopada 2011 r. i złożone w dniu 10 listopada 2011 r., a zatem po upływie czternastu dni, o których mowa w art. 129 § 1 kpa, to wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez organ odwoławczy było zasadne.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.