I SA/Wa 2764/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o powierzchni [...] ha, obejmującej działki numer [...] oraz [...] z wyłączeniem siedliska i działki przyzagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, stanowiącego własność T. B., ojca wnioskodawczyni.

Zdaniem Ministra wykup przedmiotowej nieruchomości na własność Państwa przeprowadzony został zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa.

Organ stwierdził, że decyzji o przejęciu ww. nieruchomości T.B. nie kwestionował, a zatem była zgodna także z jego wolą.

Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że grunty od co najmniej trzech lat przed przejęciem nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, co dawało podstawę do zaliczenia tej nieruchomości do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w konsekwencji do przejęcia jej na własność Państwa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz. 14). Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Gospodarstwo rolne należące do T.B. kwalifikowało się do zaliczenia do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, ponieważ grunty od kilku lat przed przejęciem w całości leżały w odłogu, nie stosowano nawożenia, a właściciel nie prowadził chowu żadnego inwentarza żywego.

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o powierzchni [...] ha, obejmującej działki numer [...] oraz [...] z wyłączeniem siedliska i działki przyzagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha stanowiącego własność T. B., na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] znak: [...]. Wobec niezłożenia przez stronę w ustawowym terminie odwołania, decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości rolnej stanowiącej własność T.B. wskazano, że gospodarstwo tego rolnika zostało zaliczone do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. W przedmiotowym gospodarstwie grunty od co najmniej trzech lat nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, właściciel nie prowadził chowu inwentarza żywego, nie stosował nawożenia mineralnego i w ogóle nie był zainteresowany prowadzeniem jakiejkolwiek działalności rolniczej. Także ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu lustracji gospodarstwa z dnia [...] przeprowadzonej w obecności T. B. wynika, że lustrowane gospodarstwo w okresie ostatnich trzech lat nie było wykorzystane rolniczo, a właściciel oświadczył, że jest osobą samotną i nie będzie zajmował się uprawą gruntów. Z kolei na podstawie znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] ustalono, że T.B. zobowiązał się w obecności swoich braci, do pełnego zagospodarowania gruntów jeszcze w [...]. Jako ostateczny termin zagospodarowania gruntów wraz z wykupem i rozsianiem nawozów mineralnych ustalono do dnia [...]. T.B. poinformowany został jednocześnie przez pracownika gminnej służby rolnej, że jeżeli we wskazanym terminie grunty nie zostaną zagospodarowane, nastąpi przejęcie ich na własność Państwa w drodze przymusowego wykupu. Natomiast zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami § 2 ww. wymienionego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., powołany został zespół trzech specjalistów służby rolnej w celu dokonania oceny stanu zagospodarowania gruntów i wydania opinii czy gospodarstwo T.B. kwalifikuje się do zastosowania przymusowego wykupu. Z treści tego protokołu wynika, iż od trzech lat, tj. od [...] nieruchomość o powierzchni [...] ha nie jest uprawiana, grunty orne przez cały czas pozostają w odłogu, właściciel nie posiada żadnego inwentarza żywego, a ponadto nie odnawia nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosuje nawożenia mineralnego ani środków ochrony roślin. Na tej podstawie zespół specjalistów rolnych protokołem z dnia [...] zakwalifikował nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i przeznaczył ją do przejęcia na własność Państwa w drodze przymusowego wykupu bądź, w przypadku złożenia przez T.B. stosownego wniosku, za spłaty pieniężne.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] wystąpiła do Wojewody [...] B. B., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata R. K.

Wobec tego, że T.B. nie zagospodarował gruntów i nie wykazał żadnego zainteresowania prowadzeniem gospodarstwa, Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] słusznie wszczął postępowanie przymusowego wykupu w drodze licytacji części nieruchomości o powierzchni [...] ha, pozostawiając właścicielowi siedlisko wraz z działką przyzagrodową. Z powodu, że licytacja przedmiotowej nieruchomości wyznaczona na dzień [...] nie doszła do skutku z powodu braku licytantów, decyzją z dnia [...] znak [...] Naczelnik Gminy w [...] postanowił skorzystać z prawa wykupu nieruchomości T. B. po cenie wywoławczej.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zdaniem Ministra, potwierdza, że istniały przesłanki kwalifikujące przedmiotowe gospodarstwo do wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w konsekwencji wykupu na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. W postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] prawa nie narusza.

Skargę do Sądu wniósł w imieniu skarżącej B. B., występującej w skardze jako D. B., adw. R. K., zarzucając decyzji naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych w zw. z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 - 5 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów przez błędną ocenę, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa zaniechania przeprowadzenia dowodu z lustracji gospodarstwa rolnego w roku gospodarczym, w którym wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, lecz wystarczające jest poprzestanie na lustracji dokonanej dwa lata wcześniej.

Zdaniem strony skarżącej, Minister uchylił się od dokonania oceny, czy Naczelnik Gminy w [...] dopuścił się naruszenia prawa przez zaniechanie dokonania lustracji gospodarstwa rolnego. Zajęte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stanowisko, że Naczelnik Gminy nie dopuścił się oczywistego naruszenia prawa, nie wyjaśnia, czy zdaniem organu drugiej instancji Naczelnik Gminy nie naruszył prawa, czy też naruszenia takiego dokonał, ale nie było ono rażące. Wobec uchylenia się organu drugiej instancji od zajęcia stanowiska w sprawie konieczne jest powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji nadzorczej wydanej przez Wojewodę [...].

Ponadto, zdaniem strony skarżącej, decyzja Naczelnika Gminy [...] została wydana dnia [...]. Natomiast lustracje gospodarstwa rolnego T. B. przeprowadzane były w dniach [...] oraz [...], a zatem nie w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji. Protokół z dnia [...] nie był protokołem lustracji, lecz rozpatrzenia wniosku zespołu specjalistów z udziałem sołtysa wsi, zgodnie z postanowieniem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. Powyższe oznacza, że między dokonaniem lustracji gospodarstwa rolnego T.B. a przejęciem nieruchomości na własność Państwa upłynął okres około 2 lat. Dowody powstałe prawie 2 lata wcześniej i dotyczące stanu gospodarstwa w tamtym okresie nie mogły uzasadniać pozbawienia właściciela prawa własności gospodarstwa rolnego. Reasumując, podstawą do dokonania oceny poziomu produkcji rolnej w przedmiotowym gospodarstwie stała się lustracja przeprowadzona w [...]. Błędnie organ przyjął, że skoro w [...] stwierdzono zaniedbanie gospodarstwa rolnego T. B., a przejęcie nieruchomości nastąpiło w [...], to stan zaniedbania utrzymywał się przez cały czas. Przyjęcie takiego założenia było naruszeniem prawa, albowiem decyzja o pozbawieniu prawa własności przez przymusowy wykup musiała opierać się na kwalifikowanych dowodach, a nie na założeniach. Strona skarżąca wskazała, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem badania jest zgodność decyzji z prawem, w tym przepisami o postępowaniu dowodowym. Rezygnacja przez organ z przeprowadzenia wymaganego prawem dowodu z protokołu lustracji, stanowiącego ze swej istoty dowód z opinii biegłego, który to dowód jest niezastępowalny innymi środkami dowodowymi, stanowiło rażące naruszenie prawa. W konkluzji podniosła, że zaniechanie przez Naczelnika Gminy [...] przeprowadzenia lustracji celem ustalenia stanu gospodarstwa rolnego T. B. w okresie ostatnich 3 lat przed wydaniem decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku stwierdzenia tych ciężkich, kwalifikowanych wad. Jedną z wad stanowiących przyczynę nieważności decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W doktrynie prawa administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996, s. 720-721), jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga zatem bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W takim kontekście, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo dokonał oceny kontrolowanych decyzji, stwierdzając, że nie są one dotknięte kwalifikowanymi wadami naruszenia prawa.

Wskazać należy, że przedmiotem kontroli organów nadzoru w niniejszej sprawie była decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] znak [...] w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej we wsi [...] o powierzchni [...] ha, obejmującej działki numer [...] oraz [...] z wyłączeniem siedliska i działki przyzagrodowej wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, stanowiącego własność T. B., ojca wnioskodawczyni wydana w trybie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 1 ust. 1 ww. ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogły być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazywały niski poziom produkcji w skutek zaniedbania, a w szczególności nieskorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup, w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy, przeprowadzano w drodze licytacji. Licytacją tą obejmowano wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze [...] ha.

Zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że decyzja ta była poprzedzona decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości rolnej stanowiącej własność T.B. Wskazano, że gospodarstwo tego rolnika zostało zaliczone do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. W przedmiotowym gospodarstwie grunty od co najmniej trzech lat nie były uprawiane ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, właściciel nie prowadził chowu inwentarza żywego, nie stosował nawożenia mineralnego i w ogóle nie był zainteresowany prowadzeniem jakiejkolwiek działalności rolniczej. Także ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu lustracji gospodarstwa z dnia [...] przeprowadzonej w obecności T. B. wynika, że lustrowane gospodarstwo w okresie ostatnich trzech lat nie było wykorzystane rolniczo, a właściciel oświadczył, że jest osobą samotną i nie będzie zajmował się uprawą gruntów.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych mogą być przymusowo wykupione, jeżeli gospodarstwa te wykazują niski poziom produkcji wskutek zaniedbania, a w szczególności niekorzystania ze środków wpływających na wzrost produkcji rolniczej. Przymusowy wykup nieruchomości przeprowadza się w drodze licytacji. Licytacją tą obejmuje się wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, z wyjątkiem zagrody (siedliska) i działki przyzagrodowej o obszarze [...] ha. (art. 2 ust. 1 ww. ustawy).

Określenie "wykazujące niski poziom produkcji rolnej" było natomiast sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczenia gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbań i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia za gospodarstwo rolne wykazujące niski poziom produkcji rolnej uznawało się takie gospodarstwa, w których w okresie trzech lat:

1) nie wszystkie grunty orne były rolniczo wykorzystywane lub,

2) plony czterech zbóż i ziemniaków były niższe co najmniej o 1/3 od przeciętnych plonów osiąganych w danej wsi na podobnych glebach, a przy tym

3) obsada bydła, trzody chlewnej i owiec wynosi łącznie na 1 ha użytków rolnych nie mniejszy niż 0,4 sztuki przeliczeniowej, przyjmując:

a) 1 sztukę bydła za jedną sztukę przeliczeniową,

b) 1 sztukę trzody chlewnej za 0,2 sztuki przeliczeniowej,

c) 1 sztukę owiec za 0,1 sztuki przeliczeniowej.

Rozporządzenie to przewidywało jednocześnie lustrację gospodarstwa rolnego dokonywaną przez zespół w składzie 3 specjalistów (§ 2 ust. 2) i sporządzenie z niej protokołu, w którym, na podstawie kryteriów określonych w rozporządzeniu, zespół wyrażał opinię, czy gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia go do kategorii wykazującej niski poziom produkcji wskutek zaniedbania (§ 2 ust. 5 rozporządzenia).

Jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania poprzedzającego wydanie przez Naczelnika Miasta i Gminy w [...] decyzji z dnia [...] o wszczęciu postępowania dokonano lustracji tego gospodarstwa pod kątem zasadności zakwalifikowania go do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania. Odbyła się ona w dniu [...] i przeprowadził ją powołany w tym celu zespół specjalistów,

W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] o wszczęciu postępowania w sprawie przymusowego wykupu w drodze licytacji nieruchomości rolnej stanowiącej własność T. B. wskazano, że gospodarstwo tego rolnika zostało zaliczone do gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji. W przedmiotowym gospodarstwie grunty od co najmniej trzech lat nie były uprawiane, ani poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym, właściciel nie prowadził chowu inwentarza żywego, nie stosował nawożenia mineralnego i w ogóle nie był zainteresowany prowadzeniem jakiejkolwiek działalności rolniczej. Także ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu lustracji gospodarstwa z dnia [...] przeprowadzonej w obecności T. B. wynika, że lustrowane gospodarstwo w okresie ostatnich trzech lat nie było wykorzystane rolniczo, a właściciel oświadczył, że jest osobą samotną i nie będzie zajmował się uprawą gruntów

Lustracji gospodarstwa dokonał, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami § 2 ww. wymienionego rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r., powołany zespół trzech specjalistów służby rolnej w celu dokonania oceny stanu zagospodarowania gruntów i wydania opinii, czy gospodarstwo T. B. kwalifikuje się do zastosowania przymusowego wykupu. Z treści tego protokołu wynika, iż od trzech lat, tj. od [...], nieruchomość o powierzchni [...] ha nie jest uprawiana, grunty orne przez cały czas pozostają w odłogu, właściciel nie posiada żadnego inwentarza żywego, a ponadto nie odnawia nasion zbóż i sadzeniaków, nie stosuje nawożenia mineralnego ani środków ochrony roślin. Na tej podstawie zespół specjalistów rolnych protokółem z dnia [...] zakwalifikował nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i przeznaczył ją do przejęcia na własność Państwa w drodze przymusowego wykupu, bądź w przypadku złożenia przez T.B. stosownego wniosku, za spłaty pieniężne.

W postępowaniu nadzorczym do wykazania rażącego naruszenia prawa konieczne jest niezbite i jednoznaczne potwierdzenie faktu, że wydane przez dany organ rozstrzygnięcie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią określonego przepisu prawa. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy takiej oczywistej sprzeczności nie potwierdza. Wobec powyższego należy stwierdzić, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] prawa nie narusza.

Brak było zatem podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie określonym w art. 156 § 1 k.p.a. wydanej w tym przedmiocie decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...], co oznacza, że w tym zakresie zarówno zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] znak [...] nie naruszają prawa.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, że rażącym naruszeniem prawa było zaniechania przeprowadzenia dowodu z lustracji gospodarstwa rolnego w roku gospodarczym, w którym wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, lecz wystarczające jest poprzestanie na lustracji dokonanej dwa lata wcześniej, skoro obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały takiego obowiązku, a więc konieczności powtórzenia czynności lustracyjnych w roku wydawania decyzji, a protokoły sporządzone w dniu [...] i [...] i poprzedzające wydanie decyzji potwierdzały niski poziom produkcji wskutek zaniedbania gospodarstwa opisany podczas wcześniejszej lustracji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.