II SA/Po 68/14

Uzasadnienie

Wójt Gminy O., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] 2013 r. znak [...], a podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) ustalił S. R. i A. B. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb K., o powierzchni 15 007 m², dla której Sąd Rejonowy w K. Wydział Zamiejscowy z siedzibą w S. prowadzi księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - każdemu z nich po 6 784,70 zł.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przeprowadził ponownie postępowanie w przedmiotowej sprawie, uwzględniając wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. nr [...] .

Organ w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny.

Rada Gminy O. uchwałą nr [...]z dnia [...]2009 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., ogłoszonej w "Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego Nr [...]r.", ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. (tzw. renty planistycznej) na 20% wzrostu wartości nieruchomości.

Przed wejściem w życie zmiany planu miejscowego dokonano rolnego podziału nieruchomości o nr. ewid. [...], w wyniku którego wydzielono działki o nr. ewid. [...] i [...] (w aktach postepowania brak decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, gdyż był to podział rolny, bez udziału gminy).

Po wejściu w życie planu miejscowego S. R. i A. B. zbyli stanowiąca ich własność działkę nr [...] o powierzchni 15 007 m², co wynika z odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 15 marca 2010 r. Rep. [...] sporządzonego przez notariusza M. C.

Wzrost wartości nieruchomości został ustalony zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. na podstawie operatu szacunkowego z dnia 14 sierpnia 2013 r., zgodnie z którym "przed zmianą planu teren w całości przeznaczony był pod uprawy polowe (RP)", a

"w wyniku zmiany planu teren przekształcono pod zabudowę mieszkaniową letniskową (18.2 UTL), tereny dróg publicznych (18.1 KD, 18.3 KD), teren użytków zielonych (18.5 RZ, 18.7 RZ) oraz las (18.8 ZL)".

Po zmianie planu miejscowego poszczególne części nieruchomości mają różne przeznaczenie, w związku z tym wycena części nieruchomości (o przeznaczeniu pod teren użytków zielonych i tereny leśne) tak przed, jak i po zmianie planu obejmowałaby teren o podobnym przeznaczeniu, w konsekwencji miałaby taką samą wartość. Cześć działki o powierzchni 11 622 m² została wydzielona pod teren dróg publicznych; wartość gruntu pod drogami odpowiada wartości gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, które jest takie samo, jak pozostałej części działki.

Wzrost wartości nieruchomości spowodowana zmianą planu obejmuje część tej działki przeznaczoną pod "zabudowę mieszkaniową letniskową" oraz teren dróg publicznych. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 67 847 zł, co przy zastosowaniu stawki renty planistycznej w wysokości 20% doprowadziło do ustalenia opłaty w wysokości 13 569,40 zł.

Oceniając sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy, organ uznał go za formalnie prawidłowy i zgodny ze stanem faktycznym. Organ pozytywnie ocenił zastosowane przez rzeczoznawców podejście porównawcze wyceny nieruchomości przed i po uchwaleniu zmiany planu; uznał za prawidłowo przeprowadzoną analizę lokalnego rynku gruntów rolnych i rynku gruntów pod zabudowę letniskową (na terenie gmin: O., Orchowo, Powidz). Organ uznał, że przedstawione w operacie zestawienia (tabela) nie budzą żadnych wątpliwości, dlatego też przyjął ten operat jako dowód w sprawie.

W uzasadnieniu prawnym organ stwierdził, że powołane przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie rozstrzygają, że do wniesienia przedmiotowej opłaty zobowiązany jest właściciel lub użytkownik wieczysty, który zbywa nieruchomość, a nie jej nabywca i to niezależnie do tego, jakie były okoliczności zawarcia umowy kupna-sprzedaży bądź jak w tej umowie strony postanowiły. Wobec tego organ uznał, że stanowisko, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy ewentualną opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinni ponieść jej nabywcy nie znajduje uzasadnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B., zarzucając jej naruszenie: § 3 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "(Dz. U. z dnia 22 września 2004 r.)" poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości, które powierzchnią w sposób istotny odbiegają od powierzchni wycenianej nieruchomości, § 36 ust. 1 tego rozporządzenia poprzez wycenę części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną tak, jak gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, podczas gdy powinny być wycenione przy ujęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie właściwej oceny operatu szacunkowego. W uzasadnieniu stwierdziła m.in., że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy budzi wątpliwości co do jego prawidłowości, gdyż przy określeniu charakterystyki rynku, dokonując wyboru rodzaju rynku nieruchomości, objęto analizą nieruchomości gruntowe o kilkakrotnie większej powierzchni, a działki o dużych powierzchniach są w przeliczeniu na metr kwadratowy tańsze niż działki o mniejszej powierzchni.

W kolejnym piśmie w sprawie (z dnia 6 listopada 2011 r.) strona podniosła, że w czasie zawierania umowy nie wiedziała o zmianie planu miejscowego oraz że nabywcy nieruchomości zobowiązali się do w akcie notarialnym do wszelkich opłat, a "docelowa umowa zawarta była już bez [jej] udziału. Akt notarialny z dnia 19.05.2009 r. oraz zawiadomienie o zawarciu umowy przyrzeczonej zostało podpisane przed wejściem w życie uchwały planistycznej (02.08.2009 rok)". Wobec tego strona uznała, że opłata planistyczna nie powinna jej dotyczyć.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] , sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę na fakt sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego z dnia 14 sierpnia 2013 r., który uwzględniał teren przeznaczony po zmianie planu pod użytki zielone i las. Organ wyjaśnił, że "przedmiotowa część nieruchomości położona jest na terenie wsi K., gm. O. na działce nr [...] o obszarze 15007 m². Przed zmianą planu nieruchomość zlokalizowana była na jednej dz. o nr ewid. [...] o obszarze 35800 m²". Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy O. nr [...]z dnia 18 marca 2004 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia [...]2004 r. nr [...], położona była na "Terenie upraw polowych – oznaczenia RP" i użytkowana rolniczo (grunt orny w klasie bonitacyjnej RVI), co potwierdziła również A. B. w piśmie z dnia 28 maja 2013 r.; nieruchomość na dzień zmiany planu była własnością A. B. i S. R. - każdego do ½ części i miała urządzoną księgę wieczystą nr KN1S/00029332/3 prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S.; prawo własności działki nr [...] zostało zbyte na podstawie umowy sprzedaży. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że po zmianie planu miejscowego, zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy O. [...] z dnia [...]2009 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr [...], poz. [...] z dnia [...]2009 r. (uchwała weszła w życie po upływie 30 dni od daty ogłoszenia, tj. [...]2009 r.), nieruchomość ta położona jest na: "Terenie zabudowy mieszkaniowej letniskowej - oznaczenie 18.2UTL (18.2 UTL)", "Terenie dróg publicznych – oznaczenie 18.1 KD, 18.3 KD", "terenie użytków zielonych – oznaczenie 18.5 RZ, 18.7 RZ", "Las – oznaczenie 18.8 ZL". Wyjaśnił, że zmiana planu dotyczyła części działki nr [...] o obszarze 15 007 m², przy czym po zmianie planu uzyskano obszary o różnym przeznaczeniu: "- 1622 m² pod drogi publiczne, - 1328 m² pod tereny użytków zielonych i las, - 12057 m² pod tereny zabudowy mieszkaniowej letniskowej.

Kolegium wyjaśniło, że sporna kwestia w rozpatrywanej sprawie wiąże się z ustaleniem, czy strona odwołująca się zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] nie później niż 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego; wejście w życie uchwały o zmianie planu miejscowego nastąpiło w dniu 2 sierpnia 2009 r. W ocenie organu podstawę ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowi zbycie nieruchomości dokonane w formie aktu notarialnego, a w tej sprawie "właściwa umowa przeniesienia działki o nr ewid. [...] o powierzchni 15007 m²" została zawarta w dniu 15 marca 2010 r. Rep. A nr [...] (wcześniej została zwarta warunkowa umowa sprzedaży w dniu 23 grudnia 2009 r. Rep. nr [...], pod warunkiem, że Agencja Nieruchomości Rolnych działająca na rzecz Skarbu Państwa nie wykona prawa pierwokupu), dlatego zawarcie przez odwołującą w dniu 15 maja 2009 r. przedwstępnej umowy sprzedaży nieruchomości nie może wywoływać żadnych skutków prawnych, dla ustalenia opłaty istotne jest bowiem rzeczywiste zbycie nieruchomości, co miało miejsce w dniu 15 marca 2010 r.

W uzasadnieniu prawnym Kolegium przybliżyło treść przepisów art. 4 pkt 16, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 4-6 u.p.z.p. oraz wskazało na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) oraz art. 7 i art. 156 ust 1 i art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r, o gospodarce nieruchomościami (Dz. U., z 2010 r. nr 102, poz. 651, z późn. zm. - dalej: rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości). Następnie przedstawiło szczegółową analizę operatu szacunkowego, wskazując, że autorzy operatu uwzględnili przeznaczenie nieruchomości w poprzednio obowiązującym planie miejscowym oraz po jego zmianie, przyjmując stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego (2 sierpnia 2009 r.), a ceny z dnia zbycia nieruchomości (15 marca 2010 r.). Organ zaaprobował zastosowane przez rzeczoznawców podjęcie porównawcze i metodę porównywania parami, jako zgodne z § 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, jak również wskazał na to, że rzeczoznawcy jednoznacznie wyjaśnili, iż ze względu na przedmiot, zakres i cel wyceny przeanalizowali transakcje na rynku lokalnym, tzn. na terenie gminy O. oraz gmin sąsiednich Orchowo i Powidz; pod względem rodzajowym analizie poddano rynek gruntów rolnych i gruntów przeznaczonych pod zabudowę letniskową w okresie od sierpnia 2011 r. do dnia wyceny. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania co do naruszenia § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wskazując, że co do części działki o obszarze 1 622 m² wydzielonej pod teren dróg publicznych rzeczoznawcy prawidłowo postąpili, wskazując, że wartość gruntu pod drogami odpowiada wartości gruntu o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, które w tym wypadku jest takie samo , jak pozostałej części działki. Dalej organ stwierdził, że rzeczoznawcy prawidłowo wskazali, iż wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą planu miejscowego obejmuje część przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową letniskową oraz teren dróg publicznych. Kolegium zgodziło się także ze stanowiskiem rzeczoznawców co do tego, że pomimo trudności w doborze nieruchomości porównawczych dla działek przeznaczonych pod zabudowę możliwe jest określenie wartości nieruchomości podejściem porównawczym. Zdaniem Kolegium rzeczoznawcy w operacie szacunkowym zawarli wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację, jak również wyjaśnili, jak kształtuje się lokalny rynek transakcji w odniesieniu do nieruchomości o różnych powierzchniach, wobec czego w sposób prawidłowy ustalili nieruchomości podobne. W tym zakresie organ nie podzielił zarzutów odwołania.

W ocenie Kolegium operat szacunkowy potwierdza, że w wyniku zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 15 007 m² wzrosła o kwotę 67 847 zł, co stanowi różnicę pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu nowego planu (165 543 zł) a jej wartością przed uchwaleniem planu (97 696 zł), zaś wyliczona od wzrostu wartości nieruchomości kwota opłaty planistycznej według stawki 20% wynosi 13 569,40 zł. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty planistycznej wobec obydwu stron postępowania, proporcjonalnie do ich udziału w nieruchomości stanowiącej ich współwłasność. W tym też zakresie organ odwoławczy nie doszukał się po stronie organu I instancji naruszenia przepisów postępowania wskazanych w odwołaniu, jak również uznał, że decyzja wydana na podstawie operatu nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, wobec czego uwzględnienie operatu przez organ I instancji nie naruszało przepisów o postępowaniu dowodowym.

W skardze na decyzję Kolegium A. B. podniosła, że wszelkie opłaty powinny obowiązywać nabywców nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], którzy byli jej właścicielami w czasie, w którym doszło do przekształceń tej nieruchomości, a ponadto czuje się pokrzywdzona ich działaniem, bowiem wykorzystali jej niewiedzę, jak również nie była należycie informowana przez organy i notariusza - nie wiedziała o zmianie planu miejscowego, ani o obowiązku poniesienia opłaty planistycznej. Przy tak sformułowanych zarzutach strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji (uchylenia całości opłaty planistycznej). Argumentację tę strona powtórzyła następnie w piśmie procesowym z dnia 16 kwietnia i 26 maja 2014 r., stwierdzając, że gdyby wiedziała o możliwości ustalenia opłaty planistycznej, to nie zgodziłaby się na zbycie działki i poczekałaby ze sprzedażą aż minie termin do jej ustalenia.

W dniu 20 maja 2014 r. Wójt Gminy O. nadesłał do akt komplet dokumentacji dotyczącej procedury planistycznej związanej z podjęciem uchwały Rady Gminy O. z dnia [...] 2009 r. nr [...]w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O..

Na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentacji planistycznej dotyczącej zmiany planu miejscowego podjęciem gminy O., wskazując, że w tych aktach znajduje się skierowane do Wójta Gminy O. pismo podpisane między innymi przez A. B. dotyczące postulowanej zmiany szerokości dróg wewnętrznych w projekcie planu oraz lista obecności podczas dyskusji publicznej na d projektem planu z dnia 3 grudnia 2008 r.

Skarżąca na rozprawie podtrzymała skargę, stwierdzając, że sprzedała grunt przed wejściem w życie planu miejscowego, więc nie powinna ponosić tej opłaty. Podkreśliła, że nie była pouczona przez notariusza o obowiązku uiszczenia opłaty, a Wójt w ciągu 7 dni otrzymał informację o transakcji, natomiast postepowanie w sprawie opłaty przeprowadził po 3 latach.

Uczestnik postępowania oświadczył na rozprawie, że popiera skargę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: p.p.s.a.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest ustalenie S. R. i A. B. opłaty w wysokości po 6 784,70 zł każdemu z nich, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości K., oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] obręb K., o powierzchni 15 007 m².

W ocenie składu orzekającego w przedmiotowej sprawie przeprowadzone przez organy administracyjne wyżej wskazanej opłaty wolne jest o uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż w następstwie wejścia w życie uchwały Rady Gminy O. z dnia [...]2009 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O. doszło do zmiany przeznaczenia terenów obejmujących między innymi nieruchomość skarżącej, w tym obszar odpowiadający wydzielonej następnie działce nr [...]. Bezspornym pozostaje także, iż w/w plan miejscowy wszedł w życie w dniu 2 sierpnia 2009 r.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późń. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 cytowanej ustawy, (...) wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie do ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu, opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4, może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Przepis ust. 5 omawianego artykułu stanowi, że notariusz, w terminie 7 dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego, jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu.

W myśl ust. 6 art. 37, wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4.

Mając na uwadze treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić trzeba, iż nie jest trafny zarzut skarżącej, że nie powinna być adresatem decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bo nie jest już właścicielem przedmiotowych działek.

Zgodnie bowiem z tą regulacją, adresatem wspomnianej decyzji jest właściciel lub użytkownik wieczysty zbywający przedmiotową nieruchomość. Taka wykładnia art. 36 ust. 4 wynika w pierwszym rzędzie z tego, iż to zachowanie właściciela lub użytkownika wieczystego polegające na zbyciu nieruchomości jest jedną przesłanek wymierzenia opłaty i znajduje oparcie w brzmieniu art. 37 ust. 7 wskazującego na właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości jako na podmioty, które mają interes prawny w żądaniu ustalenia wysokości potencjalnej opłaty w drodze decyzji jeszcze przed zbyciem nieruchomości.

Skarżąca i uczestnik postępowania jako zbywcy przedmiotowej działki mogli zatem być adresatami decyzji podjętej w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile taki wzrost faktycznie nastąpił.

Dalej zauważyć należy, iż skoro opłata ta, zwana w doktrynie i orzecznictwie również rentą planistyczną, jest daniną publiczną należną danej gminie, płatną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, to zasadnym jest uznanie, iż renta planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, wywołującym skutki prawne w ramach stosunku administracyjnego.

Ponieważ opłata planistyczna jest obowiązkiem publicznoprawnym, to nie można skutecznie modyfikować regulacji ustawowych obowiązujących w tym zakresie w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy zbywcą, a nabywcą nieruchomości.

Inaczej rzecz ujmując jakiekolwiek uzgodnienia poczynione pomiędzy zbywcą, a nabywcą nieruchomości nie uzasadniają wydania decyzji ustalającej rentę planistyczną w stosunku do nabywcy nieruchomości.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przesłankami opłat z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. są wyłącznie:

1) obiektywny wzrost wartości nieruchomości (określony w operacie szacunkowym),

2) wzrost obiektywnej wartości nieruchomości powstały wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że musi istnieć związek przyczynowy między uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem wartości obiektywnej - rynkowej wartości nieruchomości,

3) zbycie takiej nieruchomości w drodze umowy przed upływem pięciu lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w związku z art. 36 ust. 3).

Powyższe oznacza, iż opłata obciążająca właściciela nie jest zależna od tego, czy wskutek zbycia nieruchomości położonej na terenie objętym planem miejscowym osiągnął on korzyść (zysk) w związku ze zbyciem nieruchomości wyrażającą się w uzyskaniu wyższej ceny sprzedaży nieruchomości. Decydujące jest zbycie w drodze czynności prawnej (umowy) nieruchomości, której wartość obiektywnie wzrosła wskutek przekwalifikowania takiej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym bez znaczenia dla wymierzenia tej opłaty pozostaje czy korzyść wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości została "skonsumowana" przez jej dotychczasowego właściciela, czy też przez nabywcę.

Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem ustalenia renty planistycznej pozostają podnoszone przez skarżącą okoliczności związane z rzekomym wykorzystaniem jej niewiedzy co do obowiązku uiszczenia renty planistycznej przez nabywców nieruchomości. Okoliczności te nie mają bowiem żadnego wpływu na ocenę powstania i istnienia zobowiązania publiczno prawnego, a mogą stanowić jedynie przesłankę roszczeń cywilnoprawnych skarżącej wobec nabywców nieruchomości.

Analogicznie bez znaczenia dla sprawy pozostaje podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż nie została ona poinformowana przez notariusza o obowiązku poniesienia opłaty planistycznej w związku ze zmianą planu miejscowego, albowiem jakikolwiek przepis nie uzależnia dopuszczalności wymierzenia wyżej wskazanej opłaty od udzielenia osobie zbywającej nieruchomość odpowiednich pouczeń przez notariusza.

Odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących zawarcia przez nią przed dniem wejścia w życie przedmiotowego planu miejscowego umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego, co zobowiązywało ją do zawarcia następnie umowy sprzedaży zauważyć należy, iż okoliczność ta w niniejszej sprawie pozbawiona jest znaczenia prawnego.

Wskazać bowiem trzeba, iż art. 389 Kodeksu cywilnego stanowi, że umowa, przez którą jedna ze stron lub obie zobowiązują się do zawarcia oznaczonej umowy (umowa przedwstępna), powinna określać istotne postanowienia umowy p rży rzeczonej (§ 1). Jeżeli termin, w ciągu którego ma być zawarta umowa przyrzeczona, nie został oznaczony, powinna ona być zawarta w odpowiednim terminie wyznaczonym przez stronę uprawnioną do żądania zawarcia umowy przyrzeczonej. Jeżeli obie strony są uprawnione do żądania zawarcia umowy przyrzeczonej i każda nich wyznaczyła inny termin, strony wiąże termin wyznaczony przez stronę, która wcześniej złożyła stosowne oświadczenie. Jeżeli w ciągu roku od dnia zawarcia umowy przedwstępnej nie został wyznaczony termin do zawarcia umowy przyrzeczonej, nie można żądać jej zawarcia (§ 2). Umowa przedwstępna jest taką umową zobowiązującą, w której świadczenie polega na złożeniu oświadczenia woli o zawarciu oznaczonej umowy - umowy przyrzeczonej. Umowa przyrzeczona może być umową zarówno zobowiązującą, rozporządzającą, jak i zobowiązujące - rozporządzającą. Nie wchodząc w szczegółową analizę konstrukcji umowy przedwstępnej na gruncie obowiązujących przepisów kodeksu cywilnego należy podkreślić, co ma podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie, że całkowicie błędne jest zaliczanie umowy przedwstępnej do kategorii umów zobowiązujących do przeniesienia własności. Przez umowę przedwstępną strony mogą zobowiązać się jedynie do zawarcia przyrzeczonej umowy (por. Komentarz do kodeksu cywilnego pod red. G. Bieńka, wyd. LexisNexis, wyd. 7, kom do art. 389, Cz. Żuławska, i do art. 155, 156 S. Rudnicki). Wynika to zarówno istoty umowy przedwstępnej, jak i z przyjętej w kodeksie cywilnym konstrukcji umowy przeniesienia własności polegającej na wyposażeniu każdej umowy obligacyjnej: sprzedaży, zamiany, darowizny lub innej umowy zobowiązującej do przeniesienia własności w skutek rzeczowy przenoszący własność. Oznacza to, że każda tego rodzaju umowa nie tylko zobowiązuje do przeniesienia własności (skutek zobowiązujący), ale i własność tę od razu przenosi (skutek rzeczowy). Zasada ta wyrażona została w treści art. 155 Kodeksu cywilnego. Natomiast hipoteza art. 156 k.c. obejmuje sytuację, w której skutki - obligacyjny i rzeczowy - umowy o przeniesienie własności są rozdzielone w czasie, jednak istnieje między nimi zależność polegająca na tym, że umowa rozporządzająca jest świadczeniem wynikającym istniejącego zobowiązania do przeniesienia własności i nie może istnieć w oderwaniu od niego. Zobowiązanie takie natomiast nie wynika z umowy przedwstępnej, która stanowi tylko zobowiązanie do zawarcia mowy przyrzeczonej.

Ustawodawca w przepisie art. 36 ust. 4 u.p.z.p., przez użycie określenia "zbycie nieruchomości" nie uzależnił w jakikolwiek sposób skutku polegającego na powstaniu tam określonego roszczenia od faktu zawarcia umowy przedwstępnej, ale wyłącznie od faktu zbycia nieruchomości a więc w niniejszej sprawie tylko i wyłącznie od zawarcia umowy sprzedaży.

Umowa przedwstępna, którą zawarła skarżąca przed dniem wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy O. nie była umową zbycia nieruchomości i co za tym idzie nie miała jakiegokolwiek znaczenia dla wymierzenia jej renty planistycznej z tytułu późniejszego zbycia nieruchomości. Umowę zbycia nieruchomości skarżąca i uczestnik postępowania zawarli w dniu 23 grudnia 2009 r. w formie warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości i dla tej daty oceniać należy zaistnienie przesłanek do ustalenia wobec zbywających nieruchomość renty planistycznej.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż do zmiany przeznaczenia terenów obejmujących między innymi nieruchomość skarżącej i uczestnika postępowania doszło w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nastąpiło 2 sierpnia 20009 r., a wiec w czasie gdy to S. R. i A. B. pozostawali właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Co za tym idzie oczywiście niezasadne jest zawarte w skardze stwierdzenie, iż to nabywcy nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] byli jej właścicielami w czasie, w którym doszło do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego.

Stąd też uznać należy, iż organy obu instancji prawidłowo uznały, że spełniły się przesłanki zastosowania art. 36 ust. 4 u.p.z.p., albowiem w dniu 23 grudnia 2009 r., kiedy doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, obowiązywał od 2 sierpnia 2009 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego przyjęcie spowodowało obiektywny wzrost wartości nieruchomości.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej podnoszonych na rozprawie podkreślić należy, iż przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzedała ona przedmiotowego gruntu, a jedynie zobowiązała się do zawarcia w przyszłości umowy jego sprzedaży, która to sprzedaż nastąpiła już po wejściu planu miejscowego w życie.

Jedynie na marginesie zauważyć można, iż jak wynika z przeprowadzonego przez Sąd z urzędu dowodu z dokumentów znajdujących się w materiałach planistycznych skarżąca miała świadomość, iż toczy się procedura wiązana ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w postępowaniu tym brała aktywny udział zgłaszając wspólnie z innymi osobami uwagi do projektu planu i uczestnicząc w dyskusji publicznej nad projektem planu w dniu 3 grudnia 2008 r.

Co za tym idzie skarżąca miała realną możliwość zapoznania się z projektem miejscowego planu zagospodarowania, w tym z zawartymi w tym projekcie regulacjami dotyczącymi renty planistycznej i uwzględnienia tej wiedzy przy podejmowaniu decyzji o zawarciu umowy przedwstępnej zobowiązującej do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, co nastąpiło wprawdzie przed wejściem w życie przedmiotowej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale już po jej podjęciu.

Odnośnie podniesionego przez skarżącą na rozprawie zarzutu, iż Wójt Gminy O. informację o transakcji otrzymał w ciągu 7 dni, natomiast postępowanie w sprawie opłaty przeprowadził po 3 latach zauważyć należy, iż termin określany jako "bezzwłoczny", a zawarty w art. 37 ust. 6 u.p.z.p., nie jest terminem prawa materialnego z upływem którego wiązałyby się by skutki prawne polegające na niemożności wymierzenia opłaty. Obowiązek bezzwłocznego ustalenia renty planistycznej, kierowany do organów administracji ma na celu jedynie ich dyscyplinowanie w szybkim dochodzeniu należności budżetowych gminy w możliwie najkrótszym terminie.

Istotne znaczenie prawne ma natomiast regulacja zawarta w art. 37 ust. 4 u.p.z.p. zgodnie z którym do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 (a więc do renty planistycznej) stosuje się odpowiednio przepis art. 37 ust. 3 tej samej ustawy stanowiący, iż roszczenia o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Odpowiednie stosowanie ust. 3 art. 37 u.p.z.p. do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., należy rozumieć w ten sposób, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, powinien (ma prawo) w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące, wszcząć (z urzędu) postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin 5 lat (od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące), o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p., należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie.

Termin ten został w niniejszej sprawie dochowany przez organy, albowiem postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia renty planistycznej wszczęte zostało przez 2 sierpnia 2014 r.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż odnośnie renty planistycznej ustawodawca odmiennie niż w przypadku opłat adiacenckich uregulowanych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej u.g.n.) nie ustalił dla organów terminu do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie, a jedynie termin dla wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Niezależnie od rozpoznania zarzutów podniesionych w skardze Sąd dokonał także z urzędu badania prawidłowości zaskarżonej decyzji pod kątem ewentualnego naruszenia innych niż wskazywanie w skardze regulacji prawa materialnego i procesowego dotyczących ustalania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stwierdzając jednakże naruszenia tych przepisów.

W szczególności uwzględniając, art. 37 ust. 11 u.p.z.p. zgodnie z którym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, iż ustalenie opłaty planistycznej musi być każdorazowo poprzedzone uzyskaniem przez organ administracji opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, Sąd dokonał oceny prawidłowości operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wymierzenia kwestionowanej opłaty nie stwierdzając w operacie tym wad podważających jego wartość dowodową.

Mając powyższe na uwadze sąd skargę jako niezasadną oddalił (art. 151 P.p.s.a.). Nietrafne okazały się bowiem zarzuty skargi, a jednocześnie Sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji uchybień uzasadniających jej uchylenie bądź stwierdzenie jej nieważności.