II SA/Łd 1239/13

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nakładającą na W. Z. i M. Z. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nałożył na inwestorów – W. i M. Z. obowiązek przedłożenia w organie, w terminie do dnia 30 maja 2010 r., projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, realizowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. 956 położonej w miejscowości P., gm. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] nr [...] Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, instalacji elektrycznej zewnętrznej, instalacji wodociągowej zewnętrznej. Jako podstawę prawną organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej ustawą Prawo budowlane). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że przeprowadzone w dniu 23 kwietnia 2009 r. oględziny na miejscu budowy wykazały, iż budynek mieszkalny jednorodzinny, będący w budowie jest realizowany z odstępstwami od projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] organ wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budowie. Decyzją zaś z dnia [...] nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 30 września 2009 r., którą [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości, decyzją z dnia [...].

W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że wysokość realizowanego budynku w kalenicy wynosić miała zgodnie z projektem budowlanym 7,25 m, a wykonany obiekt ma tę wysokość na poziomie 7,45 m, przy uwzględnieniu stanu zerowego przyziemia budynku do terenu 0,13 m, przy projektowanym 0,40 m. Wymiary zewnętrzne wykonanego budynku to 8,70 x 8,69 m (ściany zewnętrzne z betonu komórkowego grubości 24 cm wykonane zostały bez projektowanego ocieplenia zewnętrznego), a projektowanego 8,70 x 8,70 m jako dwuwarstwowe z pustaka MAX 29 cm z ociepleniem zewnętrznym styropianem 10 cm i tynkiem akrylowym na siatce. Stwierdzono, że wysokość ściany frontowej od izolacji do pokrycia dachowego to 4,19 m. Inwestor wyjaśnił do protokołu oględzin, iż ściany poddasza zostały podwyższone, gdyż obniżono posadowienie budynku z 0,40 m do 0,13 m, czyli o 27 cm. Autorzy przystosowania typowego projektu budowlanego złożyli wyjaśnienia, które zawierały rozbieżności między częścią tekstową, a rysunkową. Autorzy przystosowania zostali wezwani do wyjaśnienia tych nieścisłości i w złożonym piśmie wyjaśnili, że zmiana kubatury do założeń zatwierdzonego projektu budowlanego wynosi 0,89 m³, a jednocześnie nie wpływa na wysokość budynku określoną w liczbie kondygnacji. W konkluzji organ I instancji wskazał, że wyjaśnienia te nie wnoszą nowych dowodów w sprawie i nie wpływają na rozstrzygnięcie, które opiera się na stwierdzonej zmianie wysokości i kubatury budynku.

Od decyzji tej odwołali się W. i M. Z..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części nałożonego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, modyfikując jedynie termin wykonania tego obowiązku z dnia 30 maja 2010 r. do dnia 30 lipca 2010 r. W motywach decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy m. in. zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, czy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Zdaniem organu, w toku postępowania bezspornie ustalono, że zmieniono wysokość budynku o 20 cm (z planowanego 7,25 m na 7,45 m). Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony. Fakt ten przesądza o konieczności zastosowania uregulowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W tym aspekcie organ podkreślił, że przepisy prawa nie dopuszczają możliwości uwzględnienia przyczyn zmiany wysokości, ani jakichkolwiek dopuszczalnych odchyłek. Jako uzasadnienie zmiany terminu wykonania decyzji organ wskazał, że poprzez postępowanie odwoławcze duża część tego terminu wyekspirowała. Wskazał, że nie ma prawnych możliwości do ponownego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, bowiem fakt, że organ I instancji wydał decyzję po upływie terminu rozpatrzenia sprawy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dodał, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewidywał jakichkolwiek tolerancji wymiarowych, zatem wartości charakteryzujące obiekt (takie jak m. in. wysokość) są wartościami bezwzględnie obowiązującymi.

Po rozpoznaniu skargi, wniesionej przez inwestorów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 583/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniósł, iż nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, stosownie do unormowania art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji), zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, czy ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zdaniem Sądu, ustalenia organów nadzoru budowlanego stanowiące podstawę rozstrzygnięcia w sprawie nie potwierdzają, że odstępstwa od pozwolenia na budowę mają charakter istotny. Ustalenia organów zostały bowiem przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. i nie dawały podstaw do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że organy nie ustaliły w sposób pewny i niesprzeczny wymiarów realizowanego budynku. Początkowo, w ocenie organu, obiekt został podwyższony przez skarżących o 1 m, później o ok. 80 cm, a ostatecznie organ przyjął, że o 20 cm. Organ oprócz ustalenia wysokości budynku, powinien natomiast poczynić ustalenia, odnoszące się także do pozostałych charakterystycznych parametrów budynku. W toku postępowania poruszano kwestię kąta nachylenia dachu, kubatury, kalenicy, obniżenia posadowienia budynku, ale nie zostały one zbadane przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu, przekroczenie wymiarów wysokości domu o 20 cm należy uznać za odstępstwo nieistotne, gdyż nie narusza to warunków technicznych ani uzasadnionych interesów osób trzecich, nie skutkuje zmianą ilości kondygnacji budynku. Zmiana taka nie ma także wpływu na inne parametry budynku, takie jak kubatura. Kwalifikacja takiego naruszenia wynika również z oświadczenia projektanta, który miał umocowanie prawne do takiej oceny w treści art. 36a ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Konkludując Sąd stwierdził, że nieznaczna zmiana wysokości budynku, jego elewacji, geometrii dachu, w szczególności kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych nie jest kwalifikowana jako istotne odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę. Na marginesie Sąd zauważył, że jeżeli w toku ponownie prowadzonego postępowania, organ uznałby, iż parametry techniczne budynku w sposób istotny odbiegają od zatwierdzonego projektu budowlanego, to z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinien jasno wynikać zakres czynności zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien bowiem określić czynności jakie należy wykonać. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi, Sąd zgodził się ze skarżącymi, iż wniosek o wyłączenie pracownika organu został rozpoznany dopiero po wydaniu zaskarżonej w sprawie decyzji, co stanowi o naruszeniu art. 142 k.p.a. Za nietrafny uznał natomiast zarzut skargi, wskazujący na potrzebę ponownego wydania przez organ I instancji postanowienia o wstrzymaniu budowy na mocy art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Jeśli bowiem organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu.

Sąd wyjaśnił ponadto, że bezspornie z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, że w sprawie doszło do naruszenia art. 79 § 1 k.p.a., bowiem strona nie została zawiadomiona o terminie oględzin na siedem dni przed wyznaczonym terminem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2012 r., w sprawie sygn. akt II OSK 2527/10, oddalił skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. od powyższego wyroku. W uzasadnieniu stwierdził, że podziela pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według którego stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącego parametrów, wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, nie musi zostać uznane automatycznie za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Innymi słowy podkreśla się, że to czy w danym wypadku odstępstwo, mimo że dotyczy jednego z parametrów wymienionych w ust. 5 pkt 1-7 art. 36a, ma charakter istotny zależy od okoliczności danej sprawy. Za takim rozumieniem tego przepisu – pozostawiającym organom administracji budowlanej pewien margines uznaniowości - przemawia wykładnia celowościowa tego artykułu. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska organu nadzoru budowlanego zawartego w skardze kasacyjnej co do tego, że każda, nawet najmniejsza zmiana któregokolwiek z podstawowych parametrów budynku wymienionych w art. 36a ust. 5 pkt 2 dokonana z naruszeniem obowiązku wymienionego w art. 36a ust. 1, w każdym przypadku pociąga za sobą skutki wymienione w art. 50 i 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane to jest konieczność przeprowadzenia postępowania naprawczego. Innymi słowy nie każde odstępstwo dotyczące ww. parametrów, stanowić będzie odstępstwo istotne. W każdym przypadku charakter tego odstąpienia winien być oceniony przez organ prowadzący postępowanie. Podzielił stanowisko sądu I instancji, że organ winien ustalić ponad wszelką wątpliwość czy i w jakim zakresie zmieniły się parametry realizowanego przez W. i M. Z. budynku. Dopiero ustalenie tych parametrów pozwoli jednoznacznie ocenić czy stwierdzone zmiany wymagały uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę a w konsekwencji czy w sposób prawidłowy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w stosunku do przedmiotowej inwestycji. Natomiast jako przedwczesną uznał ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że odstąpienie od projektu budowlanego nie ma istotnego charakteru, stwierdzając że do zakwalifikowania danego odstępstwa jako istotne nie jest konieczna zmiana więcej niż 1 charakterystycznego parametru obiektu budowlanego.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (jedn. tekst: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na W. i M. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w P. w terminie do 31 grudnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wym. zew. 8,70m x 8,69m, parterowego, bez podpiwniczenia z poddaszem użytkowym na działce o numerze ewidencyjnym 956, położonej w miejscowości P., gm. P. w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...]. Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego, instalacji elektrycznej zewnętrznej, instalacji wodociągowej zewnętrznej. W uzasadnieniu organ przytoczył dotychczasowy stan sprawy, wskazując dodatkowo, że celem uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego w dniu 24 maja 2013 r. przeprowadzone zostały oględziny uzupełniające przedmiotowego budynku, podczas których dokonano pomiaru wysokości ściany bocznej od poziomu izolacji przyziemia (dolny poziom progu drzwi zewnętrznych w elewacji frontowej) do murłaty - 3,92 m oraz szerokość płyty balkonowej poddasza (bez udostępnienia poddasza przez inwestora) - 0,95 m od strony ściany frontowej. Innych pomiarów nie dokonano, gdyż M. Z. oświadczył, że pomiary wynikają z akt sprawy. Zdaniem organu, z materiału dowodowego sprawy wynika, że parametry budynku mieszkalnego w realizacji nie odpowiadają parametrom wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym tj: wysokość budynku od terenu do kalenicy projektowana 7,25m a realizowana jest wysokość 7,45m, wysokość ściany bocznej zewnętrznej budynku od terenu do krokwi projektowana 3,20m (0,40m + 2,70m + 0,10m), a rzeczywiście zrealizowana wysokość 4,05m (3,92m + 0,13m) do murłaty, na której dokonano montażu krokwi więźby dachowej, posadowienie stanu zerowego przyziemia budynku projektowane 0,40m nad terenem, a zrealizowane 0,13 m, projektowane posadowienie stropu przyziemia na wysokości 0,40m + 2,50m, a zrealizowane wynosi 0,13m + 2,60m, projektowana wysokość ścianek kolankowych poddasza to 51 cm (z uwzględnieniem wysokości murłaty), a zrealizowana wysokość wynosi 102 cm od płyty stropu do murłaty, projektowana kubatura budynku z zadaszeniami/przykryciami nad schodami i podestami zewnętrznymi budynku wynosi 447,00 m³, a zrealizowana kubatura 498,10 m³ (wg wyliczeń organu nadzoru budowlanego). Organ wskazał, że inwestor wyliczył kubaturę na 447,89 m³ budynku (bryły podstawowej) bez wskazanych zadaszeń/przekryć nad schodami i podestami zewnętrznymi budynku, co potwierdza, iż budynek jest realizowany ze zmianami również w zakresie kubatury budynku. Różnica wyliczenia kubatury (budynku podstawowego bez zadaszeń/przekryć schodów i podestów zewnętrznych) przez inwestora - 447,89m³, a kubatury wyliczonej przez organ nadzoru budowlanego - 457,50m³ tj: 9,61m³ wynika, zdaniem organu, z przyjętych parametrów do wyliczenia. Inwestor przyjął do obliczeń wysokość ściany bocznej 0,13m + 2,60m + 0,25m + 1,02m = 4,00m a wysokość ta wynosi 0,13m + 3,92 - 4,05m (różnica 3,78m³) oraz nie uwzględnił w pełni warstwy izolacji cieplnej stropu poddasza. Wprowadzone zmiany w realizowanym budynku mieszkalnym, będącym przedmiotem prowadzonego postępowania, polegające na podwyższeniu wysokości budynku do kalenicy oraz wysokości ścian bocznych, co wpłynęło również na zmianę kubatury całego budynku z 447,00m³ na 498,10m³, skutkują zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił ponadto, że w sprawie umorzenia postępowania oznaczonego nr sprawy [...], wskazanego we wniosku strony z dnia 22 stycznia 2013r. i dotyczącego budynku mieszkalnego będącego przedmiotem niniejszej decyzji, wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia z uwagi na brak sprecyzowania żądania podstawy umorzenia postępowania, oraz brak podstaw materialno - prawnych do umorzenia wnioskowanego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W. i M. Z., twierdząc, że sądy administracyjne orzekające w tej sprawie uznały, że w sprawie odstępstwo od zatwierdzonego projektu należy uznać za nieistotne w rozumieniu prawa budowlanego. Zarzucili, że ich wniosek o umorzenie postępowania nie został rozpatrzony, nadto zakwestionowali wskazane przez organ wymiary budynku. Zdaniem strony, organ nieprawidłowo wliczył także powierzchnię zadaszenia/przekrycia schodów do kubatury.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...], nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podzielił stanowisko organu powiatowego, wyrażone w skarżonej decyzji, wedle którego w przedmiotowej sprawie cel postępowania jakim jest doprowadzenie obiektu budowlanego - budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, zostanie osiągnięty poprzez nakazanie inwestorowi sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Zdaniem organu, w sprawie ustalono bezspornie, że doszło do zmiany wysokości budynku z projektowanych 7,25m na 7,45m. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony postępowania, kierownika budowy, projektanta i zgodna jest z ustaleniami organu I instancji. Tym samym ziściła się przesłanka zastosowania trybu określonego przepisem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ zwrócił uwagę, że przepisy ustawy nie przewidują możliwości uwzględniania okoliczności, które do zmiany wysokości doprowadziły (zmiana rozwiązań konstrukcyjno-materiałowych) ani też nie przewidują możliwości jakichkolwiek dopuszczalnych odchyłek. Tym samym nie mogą one mieć znaczenia dla konieczności orzeczenia w analizowanym trybie. Zauważył, że zmiana wysokości budynku, bez zmiany jego wymiarów zewnętrznych wpływa bezpośrednio na zmianę kubatury tego obiektu. Jakkolwiek zmieniono nachylenie połaci dachowych z projektowanych 40° na 37°, zrezygnowano z 2 szt. lukarn z projektowanych 4 szt. i innych zmian w odniesieniu do zatwierdzonego projektu budowlanego, tym niemniej nie pozwoliło to na zniwelowanie różnicy kubatury wykonanego obiektu z podwyższonymi ściankami kolankowymi do wysokości 1,02 m, zamiast 0,51 m, z kubaturą projektowaną. Odnosząc się do zarzutów podania nieprawdy w skarżonej decyzji, wskazanych przez skarżących zauważył, że podana przez organ I instancji wysokość 3,82m, którą organ I instancji określił jako część poddasza powyżej ścianki kolankowej do kalenicy bez warstwy izolacji cieplnej, w ocenie organu odwoławczego, jest to faktycznie wysokość części poddasza powyżej stropu nad parterem do kalenicy bez warstwy izolacji cieplej, co daje wartość 144,56 m³. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że tę omyłkę pisarską organu I instancji, należy zakwalifikować jako nie mającą żadnego wpływu na wyliczenie wartości kubatury, albowiem uwzględniając zapis organu I instancji, iż wskazany wymiar 3,82m, jest wysokością części poddasza powyżej ścianki kolankowej do kalenicy bez warstwy izolacji cieplnej, należałoby jak słusznie zakwestionowali skarżący, pomniejszyć go o 0,51m, czyli o wysokość ścianki kolankowej, co daje wartość 3,31 m, jednakże do tak obliczonej kubatury (objętości), należałoby dodać kubaturę określoną liczbami: powierzchnia zabudowy 8,70m x 8,70m x wysokość 0,51 m, tj. wysokość ścianki kolankowej. Wobec powyższego sumaryczna kubatura wyniesie: 8,70m x 8,70m x 3,31m : 2 + 8,70m x 8,70m x 0,51m : 2 = 144,56 m³. Przypomniał, że wielkość 3,20m jest to projektowana wysokość ściany bocznej zewnętrznej budynku od poziomu terenu do krokwi (0,40m + 2,70m + 0,10m), natomiast faktycznie zrealizowana wysokość tejże ściany liczona od poziomu terenu do murłaty, na której dokonano montażu krokwi więźby dachowej wynosi 4,05m (3,92m+0,13m). Organ dodał, że sam skarżący przyznał, że murłata położona jest dużo wyżej, (bez wskazania jak dużo), co potwierdza ustalenia organu I instancji dokonane w dniu 24 maja 2013 r. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżących kwestionującego wyliczenie przez organ I instancji kubatury przedmiotowego obiektu wskazał, że w elewacji frontowej i ogrodowej omawianego budynku zostały zrealizowane jedynie zadaszenia, a wobec obniżenia poziomu tzw. "zera budynku" zostaną wykonane podesty zamiast schodów, które również wlicza się do kubatury obiektu. Odnośnie natomiast postawionego zarzutu, dotyczącego nierozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 22 stycznia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oznaczonego nr sprawy [...] zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismami z dnia 14 czerwca 2013 r., 2 lipca 2013 r. wzywał W. i M. Z. do sprecyzowania swego żądania (tym bardziej, że przedmiotowy wniosek dotyczył również uchylenia postanowienia nr [...] z dnia [...]), a wobec nieodniesienia się wnoszących do wezwań organu I instancji, wniosek z dnia 22 tycznia 2013 r. pozostawiono bez rozpatrzenia.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli W. i M. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, "zakończenie postępowania nr [...] prowadzonego przez PINB w P.", zasądzenie kosztów postępowania sądowego, "wymierzenie kary finansowej" PINB i WINB za wprowadzenie skarżących i sądu w błąd w kontekście uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć i przebiegu postępowania. Zakwestionowali uznanie przez organ, że nieznaczna zmiana wysokości budynku oznacza istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym bardziej, że zmiana ta nie wpływa na interes osób trzecich, gdyż najbliższe zabudowania występują w odległości ok. 100 m i to po drugiej stronie drogi, nadto sąsiedztwo przedmiotowego budynku to pole i las. Skarżący zarzucili błędy w obliczeniach kubatury, zarówno co do sposobu wykonanych porównań, jak i metodologii obliczeń, co w konsekwencji doprowadziło do zaniżenia kubatury projektowanej i zawyżenia wykonanej. Zarzucili też, że organ nadal nie rozpoznał ich wniosku o umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać wszakże należy na prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn.akt II SA/Łd 583/10, którym uchylono poprzednio wydane w sprawie rozstrzygnięcia oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., sygn.akt II OSK 2527/10, oddalający skargę kasacyjną organu od wspomnianego orzeczenia. W obu wyrokach sformułowane zostały bowiem określone poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania, którymi, stosowanie do treści art. 153 p.p.s.a., sąd ponownie rozpoznający sprawę pozostaje związany. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się przy tym wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998r., sygn.akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn.akt IV SA 527/97 Lex nr 47275). Wskazania co do dalszego postępo-wania, immanentnie związane z oceną prawną, określają natomiast sposób postępowania organów w przyszłości.

Dokonując przeto kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oparto się na treści uzasadnień poprzednio wydanych w sprawie prawomocnych rozstrzygnięć dla oceny realizacji wytycznych, w nich zawartych. W tym zakresie natomiast wskazać należy, iż stanowisko wyrażone zarówno przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzednio wyrokujący w sprawie, sprowadza się do konkluzji, iż stwierdzenie przez organ odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie parametrów, określonych w art. 26a ust. 5 pkt 1-7, nie musi zostać automatycznie uznane za "istotne odstąpienie" w rozumieniu tego przepisu. Kwalifikacja taka ma bowiem charakter istotny, zależny od okoliczności danej sprawy. Odstępstwo może być uznane za nieistotne, nawet jeśli dotyczy podstawowych parametrów inwestycji. W każdym przypadku charakter odstąpienia winien być oceniony, w zależności od charakteru obiektu, jego rozmiarów, liczby kondygnacji. (por. str. 9-10 uzasadnienia wyroku NSA).

Ocena taka, co podkreślono we wspomnianych wyrokach, wymagała zaś przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego, w tym zwłaszcza wykonania dokładnych pomiarów wzniesionego obiektu oraz odniesienia ich do zapisów zatwierdzonego projektu budowlanego. (por. str. 5 uzasadnienia wyroku WSA)

Ocena ponownie przeprowadzonego przez organy postępowania oraz wydanych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi zaś do wniosku, że przytoczone powyżej wytyczne nie zostały zrealizowane w sposób należyty. Zarówno bowiem wykonane przez organ pomiary obiektu, ich porównanie z parametrami projektowymi jak i sformułowana ocena stwierdzonych odstępstw, nie są prawidłowe.

Jak słusznie podnosi strona skarżąca, organ dokonał błędnego porównania kubatury obiektu projektowanego i zrealizowanego, wadliwie wyliczając kubaturę poddasza (nieprawidłowo ustalając kubaturę tej kondygnacji poniżej ścianki kolankowej) i nie uwzględniając w budynku projektowanym kubatury balkonu, zaliczając ją natomiast do kubatury budynku zrealizowanego. Zgodnie zaś z treścią § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm.), kubaturę brutto budynku tworzy suma kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiąca iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Kubatura balkonu do wysokości balustrady winna być zatem zaliczona do kubatury obiektu, dotyczy to przy tym zarówno obiektu projektowanego jak i realizowanego. Nie do zaakceptowania jest natomiast praktyka porównywania tych samych parametrów, ustalonych (wyliczonych) w odmienny sposób. Dotyczy to zarówno wskazanego wyżej pominięcia określonego elementu (kubatury balkonu w projekcie), jak również odmiennego liczenia wysokości elementów porównywanych np. ściany bocznej (w przypadku obiektu projektowanego – do krokwi, w przypadku zrealizowanego – do murłaty). Jak słusznie podnoszą skarżący – krokiew i murłata są dwoma różnymi punktami konstrukcyjnymi obiektu. Nieprawidłowe jest zatem porównywanie wartości odmiennie wyliczonych. Powyższe prowadzi do konkluzji, że organ nadal nie ustalił w sposób pewny wymiarów realizowanego budynku, naruszając tym samym art. 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Ponadto, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia przyczyn, dla których organ uznał stwierdzone przez siebie zmiany parametrów obiektu za istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Poprzestał na wyliczeniu (jak wspomniano – wadliwym) parametrów obiektu i prostej konstatacji, iż są to odstępstwa istotne. Przytoczone powyżej poglądy prawne tak Wojewódzkiego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazują natomiast, że nie każda zmiana parametrów obiektu, stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36 a ustawy Prawo budowlane. Uznanie odstępstwa za istotne należy odnieść do okoliczności danej sprawy. Oznacza to, że uznanie takie wymaga wnikliwej i wszechstronnej oceny organu, przy uwzględnieniu charakteru inwestycji oraz wartości wyrażonych w art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane, w tym zasady poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Stwierdzenie czy nastąpiło istotne odstępstwo, wymaga zatem porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych, zamierzonego sposobu użytkowania, zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonywanych robót etc. Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie musi istnieć absolutna tożsamość obiektu projektowanego i realizowanego. Inwestor na każdym etapie procesu budowlanego może dokonywać określonych zmian, ze względu na koszty, zmianę planów etc. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011r., sygn.akt II OSK 1269/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Rolą organu jest natomiast ocena tychże odstępstw w kontekście wskazanych wyżej istotnych okoliczności danej sprawy. Oceny tej w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Dodatkowo wskazać również należy, iż organ, nakładając na skarżących obowiązek dokonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nie wskazał o jakie roboty chodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010r., w sprawie II SA/Łd 583/10 sformułował zaś wiążący w niniejszej sprawie pogląd, że z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinien jasno wynikać zakres czynności, zmierzających do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ powinien określić czynności jakie należy wykonać. Zastosowanie wskazanego wyżej przepisu nie może bowiem ograniczać się do zacytowania jego treści (str. 6 uzasadnienia wyroku WSA). Zaskarżona decyzja powiela natomiast wadę decyzji uchylonej uprzednio, potarzając jedynie brzmienie przepisu.

Wskazane wyżej uchybienia stanowią o naruszeniu przez organy przepisów art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz 153 p.p.s.a., mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało, w oparciu o treść art. 145 § 1 lit a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W oparciu o treść art. 152 p.p.s.a. stwierdzono zaś, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących solidarnie ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów i wniosków skargi wskazać należy, iż kwestia nierozpatrzenia wniosku skarżących o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie, pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości procedowania przez organy. Konstatacja o ewentualnej bezprzedmiotowości postępowania, dokonywana jest bowiem w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Fakt, że organ rozstrzygnął sprawę decyzją merytoryczną, oznacza zaś, iż nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Brak odrębnej decyzji negatywnej w tym zakresie nie stanowi uchybienia, mogącego mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wskazana wyżej kognicja sądu administracyjnego nie upoważnia też do "zakończenia postępowania (...) prowadzonego przez PINB w P." czy "wymierzenia kary finansowej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w P. oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł." za "rażące naruszenie przepisów" procedury administracyjnej.

Prowadząc ponownie postępowanie, organy winny przeprowadzić je zgodnie ze wskazaniami, zawartymi w prawomocnych wyrokach tutejszego Sądu z dnia 31 sierpnia 2010r., sygn.akt II SA/Łd 583/10 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012r., sygn.akt II OSK 2527/10, jak również wytycznymi sformułowanymi powyżej, wydając stosowne, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie, odpowiadające wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

a.bł.