I OSK 237/13

Uzasadnienie

W dniu 28 stycznia 2011 r. do SKO wpłynął wniosek H. S. (dalej "skarżący") o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia, mocą której J. S. został skierowany do domu pomocy społecznej i ustalono mu miesięczną opłatę za ten pobyt. Skarżący w uzasadnieniu wniosku wskazał, że w/w decyzja została wydana z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2008, Nr 115, poz. 728, zwana dalej "u.p.s.") przez przyjęcie, że J. S. przysługiwało prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej,

- art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. przez pominięcie skarżącego jako strony w postępowaniu, pomimo iż późniejszymi decyzjami został on obciążony odpłatnością za pobyt ojca w DPS,

- art. 7 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zaniedbanie obowiązkowi wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakim kierował się organ, wydając decyzję.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że posiada odpowiednie warunki lokalowe, aby opiekować się ojcem, specjalnie w tym celu przeprowadził się do Warszawy, wspólnie to z nim ustalił, a umieszczenie ojca w DPS nastąpiło z inicjatywy brata. Ponadto zarzucił, że nie został powiadomiony o wszczęciu postępowania o umieszczenie ojca w domu pomocy społecznej, nie otrzymał stosownej decyzji, co w sposób rażący narusza jego prawa jako strony, zgodnie z art. 28 k.p.a. Zostały również naruszone ogólne przepisy postępowania administracyjnego przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 22 lutego 2012 r. SKO, działając na podstawie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 1 k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącego stwierdziło nieważność decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej i ustaleniu odpłatności za pobyt. Kolegium wskazało, że postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzorczym, w którym organ ma obowiązek zbadać, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Organ ustalił, że J. S. urodził się 2 października 1922 r., a więc w dacie kierowania go do domu pomocy społecznej miał 85 lat. Z zaświadczenia lekarskiego wydanego w dniu 28 sierpnia 2007 r. wynika, że został on zakwalifikowany do objęcia pomocą w postaci skierowania do domu pomocy społecznej z racji podeszłego wieku, który jest jedną z przesłanek wymienionych w art. 54 ustęp 1 u.p.s. Dlatego nie można mówić, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu, bowiem w ocenie organu ma ono miejsce wtedy, gdy wbrew przesłankom, wynikającym z przepisu prawa, nadano stronie uprawnienia lub obciążono ją obowiązkiem.

Jednocześnie Kolegium uznało, że skarżący, jako syn J. S., winien od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, co zostało wyraźnie wskazane w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11. Zdaniem Kolegium w sprawie doszło do naruszenia art. 59 ust. 1 u.p.s. i art. 61 u.p.s., ponieważ decyzja z dnia 19 grudnia 2007 r. nie wskazuje osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt J. S. w domu pomocy społecznej, nie ustala przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualnego zwolnienia, stosownie do art. 64 u.p.s.

Kolegium zauważyło również, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia wznowienie postępowania i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a. Jednak stwierdzenie chociażby jednej z przesłanek nieważnościowych stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

W piśmie z dnia 8 marca 2012 r. J. S. zwrócił się do SKO o ponowne rozpoznanie sprawy podnosząc, że przebywa w DPS od 6 marca 2009 r. Wcześniej przebywał tam w okresie od 29 marca 2006 r. do 13 maja 2007 r., kiedy to zrezygnował z pobytu, ponieważ syn H. S. obiecał, że się nim zajmie. Jednak nie dotrzymał obietnicy, dlatego J. S. wynajął mieszkanie w kamienicy przy ul. [...], gdzie były trudne warunki lokalowe (ogrzewanie piecem węglowym, brak ciepłej wody, wc). Ze względu na wiek (90 lat) oraz pogarszający się stan zdrowia (wymaga całodobowej opieki i pomocy lekarskiej), J. S. zdecydował po raz drugi ubiegać się o skierowanie do DPS. W tej sytuacji stwierdzenie nieważności decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest dla niego krzywdzące.

Rozpatrując ponownie sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu (dalej "Kolegium" lub "SKO"), działając na podstawie art. 138 § 1 punkt 2 w związku z art. 156 § 1 punkt 2, art. 158 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a, po rozpoznaniu wniosku J. S. o ponowne rozpoznanie sprawy, zakończonej decyzją SKO w Radomiu z dnia 22 lutego 2012 r. stwierdzającej nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Radomia z dnia 19 grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do Domu Pomocy Społecznej Weterana, Walki i Pracy w Radomiu (zwanym dalej: "DPS") na pobyt stały i ustaleniu odpłatności za pobyt w kwocie 707,54 zł. miesięcznie orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji i odmowie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji podniosło, że w myśl art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ale musi to być rażące naruszenie prawa, przez co w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozumie się sytuację, w której treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z treścią przepisów prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tym, zdaniem Kolegium, okoliczność, iż skarżący, będący stroną postępowania w sprawie o skierowanie i ustalenie odpłatności za pobyt ojca w domu pomocy społecznej, nie brał udziału w tym postępowaniu i nie został wskazany jako strona w decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r., wprawdzie narusza art. 59 i art. 61 ustęp 1 u.p.s., jednak to naruszenie nie ma charakteru rażącego (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 1999 r., IV SA 133/97, niepubl.). Okoliczność ta jest wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., uzasadniającą wznowienie postępowania. Jednak naruszenie przepisów uzasadniających wznowienie postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a., stąd decyzję SKO z dnia 22 lutego 2012 r. należało uchylić i wobec zastosowania nieprawidłowego trybu postępowania orzec o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. S., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. przez nieuwzględnienie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, tj. art. 59 i art. 61 u.p.s. oraz przepisów postępowania: art. 6-7, art. 9 i art. 28 k.p.a. W piśmie procesowym, stanowiącym załącznik do protokołu, pełnomocnik skarżącego zgłosił zarzut nieważności czynności dokonanej przez uczestnika J.S., polegającą na wystąpieniu z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej z uwagi na występującą u niego od 30 lat schizofrenię urojeniową. W związku z tą chorobą nie jest on w stanie świadomie i racjonalnie podejmować decyzji dotyczących jego spraw, a nadto bardzo często zmienia podejmowane przez siebie decyzje. Skarżący w dniu 4 października 2012 r. złożył w Sądzie Okręgowym w Radomiu wniosek o całkowite ubezwłasnowolnienie swojego ojca J.S.

W odpowiedzi na skargę SKO w Radomiu wniosło o jej oddalenie i powołało się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 481/12 skargę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił argumentację SKO zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulegało wątpliwości WSA, że skarżący powinien być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej. Skarżący, jako zstępny J. S. i ewentualnie zobowiązany z art. 61 u.p.s. winien od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w DPS. Na tę istotną okoliczność wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11, w którym uchylił decyzję z dnia 13 września 2010 r. ustalającą zobowiązanie H. S. z tytułu odpłatności za pobyt J. S.a w DPS za okres od 6 marca 2009 r. do 31 sierpnia 2010 r.

W ww. wyroku z dnia 4 października 2011 r. WSA dokonał wykładni przepisów ustawy o pomocy społecznej, z których wynika, iż obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS i o ustaleniu opłaty za pobyt. Jednak nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego jest naruszeniem prawa, będącym podstawą do ewentualnego wznowienia postępowania, a nie rażącego naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Nie jest wręcz dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, np. zaistnienie podstawy z art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a. nie może być jednocześnie uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. teza pierwsza wyroku NSA OZ w Gdańsku z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Gd 1704/97, LEX nr 44092, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 1637/11, LEX nr 1109978, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2060/10, LEX nr 1121194).

Jak wskazał WSA, ugruntowany jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyroki NSA z dnia: 8 marca 2012 r., I OSK 363/11, LEX nr 1145109, z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK 538/11, LEX nr 1113273, z dnia 26 stycznia 2012 r., I OSK 920/11, LEX nr 1126285, z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 157/11, LEX nr 1120605). Tymczasem w przedmiotowej sprawie naruszenie przez organ przepisów postępowania, polegające na pominięciu – na etapie wydawania decyzji o skierowaniu osoby do domu pomocy społecznej – jej doręczenia osobom z kręgu zobowiązanych z art. 61 ustęp 1 u.p.s. nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tylko wadę postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 punkt 4 k.p.a., a jednocześnie jest wynikiem wykładni sądowej szeregu przepisów z tego zakresu, dokonanych w wyroku z dnia 4 października 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 221/11. W związku z tym SKO, rozpoznając sprawę ponownie na skutek wniosku J. S., zasadnie – zdaniem WSA – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r.

Naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wskazanych w skardze również – w ocenie Sądu pierwszej instancji – nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., co zostało wskazane już w decyzji SKO z dnia 22 lutego 2012 r., a czego skarżący wówczas nie kwestionował. Wprawdzie w zakres "rażącego naruszenia prawa" może wchodzić również rażące naruszenie norm prawa procesowego, ale jedynie takie, które przekładają się w konsekwencji na kwalifikowane wady materialne wydanej decyzji (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 marca 2011 r., II SA/GL 878/10, LEX nr 993107). W przedmiotowej sprawie WSA nie stwierdził tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania.

Powyższej oceny Sądu nie zmienił zarzut skarżącego wskazany w piśmie procesowym z dnia 9 października 2012 r., iż J. S. cierpi na chorobę psychiczną, przez co nieświadomie i nieracjonalnie podejmuje decyzje, które następnie są zmieniane. Nie miała dla Sądu również znaczenia w ocenie legalności zaskarżonej decyzji okoliczność, że skarżący w dniu 4 października 2012 r. złożył wniosek do Sądu Okręgowego w Radomiu o ubezwłasnowolnienie ojca z uwagi na jego chorobę psychiczną. Powyższe okoliczności – jak wskazał WSA – nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. S., zaskarżając go w całości. Zarzucił wyrokowi trojakie naruszenie przepisów.

Po pierwsze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 54, art. 59, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 116, poz. 728), do którego miało dojść przez przyjęcie, że J. S. przysługiwało prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Po drugie, naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a.

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów procesu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał zaś argumentację, mającą przemawiać za jej uwzględnieniem. Jak wskazał, nie można pogodzić zasady praworządności z faktem, iż w decyzji organu administracji publicznej stwierdza się obowiązek podmiotu, który nie jest stroną decyzji, a de facto podmiotu do którego owa decyzja nie jest kierowana i który nie brał udziału w postępowaniu. Wydanie bowiem takiej decyzji skutkuje tym, iż podmiot zobowiązany do jakiegokolwiek świadczenia/zobowiązania się nie ma świadomości tego obowiązku, a nadto nie może skutecznie ustosunkować się do tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać na wadliwe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej. Po pierwsze, art. 54, art. 59, art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 116, poz. 728), do których naruszenia miało dojść przez przyjęcie, że J. S. przysługiwało prawo umieszczenia w domu pomocy społecznej, nie mogą być uznane za wzorzec kontroli umożliwiający uchylenie zaskarżonego wyroku, gdyż Sąd pierwszej instancji kwestii prawidłowości umieszczenia J. S. w sprawie niniejszej nie rozważał. Kwestia ta była także irrelewantna z punktu widzenia oceny zaskarżonej decyzji, wydanej nie w postępowaniu zwykłym, lecz w nadzwyczajnym – postępowaniu nieważnościowym.

Podobnie wadliwie sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia k.p.a., których Sąd pierwszej instancji nie stosuje. Ewentualne naruszenia przepisów k.p.a. powinno być powiązane z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Uchybienie to, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. o sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), a także biorąc pod uwagę zasadę falsa demonstratio non nocet, nie stoi jednak na przeszkodzie ustaleniu intencji skarżącego kasacyjnie na podstawie całokształtu skargi kasacyjnej.

Istota zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do pytania, czy jako rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji uznać należy naruszenie art. 28 k.p.a. oraz zasad ogólnych k.p.a. poprzez pominięcie H. S. jako strony w postępowaniu w sprawie o skierowanie jego ojca – J. S. – do domu pomocy społecznej, skoro obowiązek płatności wynikający z decyzji organu obarcza H. S.

Naczelny Sąd podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że H. S.powinien być stroną postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 19 grudnia 2007 r. o skierowaniu J. S. do domu pomocy społecznej. Skarżący, jako zstępny J.S. i ewentualnie zobowiązany z art. 61 u.p.s. winien od początku znać warunki odpłatności za pobyt ojca w DPS. Kwestię tę wyjaśniono skądinąd już w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 października 2011 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 221/11.

W tym miejscu należy jednak zauważyć, że – odmiennie niż uważa skarżący kasacyjnie – niezapewnienie przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując podobne uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania – nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skoro zatem z woli ustawodawcy brak udziału strony w postępowaniu zaistniały nie z jej winy jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją, to nie może być uznany za przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawy wznowienia postępowania odnoszą się bowiem do wad tego postępowania, zaś podstawy stwierdzenia nieważności decyzji – do wad tej decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu stanowi wadę postępowania, a zatem to ono wymaga wznowienia. Podkreślić należy, że postępowanie wznowieniowe i postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to dwa odrębne postępowania nadzwyczajne.

Konkludując powyższy wywód, brak było w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak udziału H.S. w sprawie, gdyż okoliczność ta może być rozważana jako przesłanka do wznowienia postępowania, a nie – stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło wreszcie dojść w sprawie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez dokonanie oceny stanu faktycznego z przekroczeniem granicy swobodnej oceny dowodów. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji nie były bowiem przeprowadzane żadne dowody. Zarzut ten nie został skądinąd wyjaśniony w skardze kasacyjnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 184 p.p.s.a.