I SA/Gd 274/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 lipca 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego za 2007 r.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 11 maja 2007 r. M. S. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR

z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007, deklarując do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 12,03 ha oraz do uzupełniającej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni 9,42 ha.

Decyzją z dnia 13 marca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał

M. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 6.405,58 zł, w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 3.627,53 zł do powierzchni 12,03 ha oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 2.778,05 zł do powierzchni 9,42 ha.

Płatność przyznana ww. decyzją została w dniu 31 marca 2008 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

Postanowieniem z dnia 27 maja 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia

13 marca 2008 r. w sprawie przyznania płatności obszarowych na rok 2007, po którego zakończeniu decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. uchylił swoją decyzję z dnia

13 marca 2008 r., odmówił M. S. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych

i nałożył sankcję w łącznej wysokości 6.405,58 zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w 2007 r. M. S. nie był faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wniosku, gdyż działki te pozostawały w rzeczywistym posiadaniu S. W.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 28 sierpnia 2009 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją

z dnia 21 grudnia 2009 r. uchylił decyzję dotychczasową, odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcję w łącznej wysokości 6.339,24 zł.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 1 czerwca 2010 r. uchylił w całości zarówno decyzję

z dnia 21 grudnia 2009 r., jak i decyzję z dnia 13 marca 2008 r., odmówił przyznania M. S. płatności na rok 2007 oraz nałożył sankcję w wysokości 6.339,24 zł.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 649/10 oddalił ją.

Pismem z dnia 27 maja 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował M. S. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych przyznanych mu na mocy decyzji z dnia 13 marca 2008 r.

Po przeprowadzeniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu

23 lipca 2013 r. wydał decyzję, którą ustalił M. S. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich na rok 2007 przyznanych na mocy decyzji z dnia 13 marca 2008 r.

w łącznej wysokości 6.405,58 zł, wskazując równocześnie, że kwotę tę należy zwrócić

w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z powodu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 13 marca 2008 r., na podstawie której M. S. uzyskał płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 6.405,58 zł, która w dniu 31 marca 2008 r. została przekazana na wskazany przez niego rachunek bankowy, strona utraciła uprawnienie do uzyskania tej płatności, stąd przekazane na rachunek bankowy płatności zostały pobrane nienależnie, co uzasadnia ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do złożonych w toku postępowania wyjaśnień strony, że nie znał przepisów prawa, a zatem działał w dobrej wierze, organ wskazał, że rolnik podpisując wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 potwierdził znajomość obowiązujących zasad przyznawania tych płatności. A zatem, nie będąc faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych wskazanych we wniosku, nie powinien był ubiegać się o płatności.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M. S., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego [...], wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania

w sprawie, zarzucił jej naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004

z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 141, poz. 18) – dalej jako "rozporządzenie 796/2004", art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania

i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L. z 2001 r. Nr 327, poz. 11) – dalej jako "rozporządzenie 2419/2001", a także art. 9, art. 11 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – dalej jako "k.p.a.".

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. odwołujący podniósł, że na mocy tych przepisów organ powinien należycie i wyczerpująco informować stronę

o okolicznościach faktycznych i prawnych w sprawie, wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy, a w uzasadnieniu decyzji zawrzeć wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. Zdaniem strony, organ nie wskazał w sposób zrozumiały faktów, na których oparł zaskarżoną decyzję, a jako przykład podał zdanie z uzasadnienia decyzji, gdzie organ pierwszej instancji stwierdził, powołując się na decyzję z dnia 11 maja 2010 r. o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz uchyleniu w całości decyzji pierwszej instancji

o przyznaniu płatności i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2007, co według skarżącego jest niezrozumiałe, gdyż nie wiadomo, co należy rozumieć przez "zaskarżoną decyzję", "decyzję pierwszej instancji".

W ocenie strony, organ nie wykazał, że wnioskodawca nie działał w dobrej wierze,

a powinno to zostać przez organ obszernie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, szczególnie przez wzgląd, iż skarżący podnosił ten zarzut w toku postępowania. Podniesiono, że organ przy ocenie dobrej wiary strony powinien wziąć pod uwagę okoliczności wnioskowania o płatności oraz cechy osobowe wnioskodawcy, a rozpoznając sprawę organ powinien ocenić, czy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego okresu przedawnienia. Ponadto stwierdzono, że organ prowadzący sprawę uchybił obowiązkowi wszechstronnego

i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w celu ustalenia czy nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w przepisach prawa unijnego, bowiem brak

w uzasadnieniu decyzji rozważań w odniesieniu do "dobrej wiary", o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia 2419/2001 i art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, jako podstawy wyłączającej po upływie czterech lat odpowiedzialność beneficjenta.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR nie podzielił argumentacji strony odwołującej się, uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 17 grudnia 2013 r. organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył treść mających zastosowanie

w sprawie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji

i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) – dalej jako "ustawa o ARiMR",

i rozporządzenia 796/2004, wskazując, że w przedmiotowym postępowaniu organ był zobowiązany do ustalenia, czy M. S. pobrał nienależne lub nadmierne płatności z tytułu płatności obszarowych za rok 2007.

Dyrektor podał następnie, że zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia

2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012. poz. 1164 ze zm.) – dalej jako "ustawa o płatnościach", kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych jednolitej płatności obszarowej (...), o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, w przypadku gdy kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia nr 1913/2006, tj. ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana.

Dyrektor wskazał, że kurs euro ustalony przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października 2007 r. wyniósł 3,7730 euro, zatem organ zobowiązany jest odstąpić od ustalenia nienależnie pobranej płatności w przypadku, gdy kwota płatności w ramach danej grupy upraw nie przekracza kwoty 377,30 zł. W rozpatrywanej sprawie na kwotę 6.405,58 zł ustalona jako nienależnie pobrana płatność składają się kwoty w wysokości: 3.627,53 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz 2.778,05 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Kwoty te, uznane za nienależnie pobrane, przekraczają kwotę stanowiąca równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1913/2006, stąd w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Organ odwoławczy przytoczył następnie treść art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia 796/2004, zgodnie z którymi obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie

12 miesięcy od płatności (ust. 4). Obowiązek zwrotu nie ma również zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat (ust. 5).

Zdaniem Dyrektora, w rozpoznawanej sprawie nie można zastosować regulacji

art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, gdyż płatności wypłacone w dniu 31 marca 2008 r., na podstawie decyzji z dnia 13 marca 2008 r., nie wynikały z pomyłki ARiMR, bowiem organ przyznając ww. płatność wydał decyzję w oparciu o materiał dowodowy, który nie świadczył o tym, że działki zadeklarowane przez M. S. we wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 uprawiał dzierżawca.

W ocenie Dyrektora, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki,

o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, gdyż płatność, uznana za nienależnie pobraną, nastąpiła w dniu 31 marca 2008 r., natomiast decyzja z dnia

30 kwietnia 2009 r. o uchyleniu decyzji z dnia 13 marca 2008 r. i odmowie przyznania płatności oraz nałożeniu sankcji, stanowiąca pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, została doręczona stronie w dniu 4 maja 2009 r., a więc przed upływem zarówno dziesięciu, jak i czterech lat od daty płatności.

W związku z powyższym organ odwoławczy wskazał, że upływ terminu pomiędzy przekazaniem płatności na rachunek bankowy a pierwszym powiadomieniem strony

o nieprawidłowościach dotyczących przyznania płatności na rok 2007 jest krótszy niż

4 lata, a więc nawet w przypadku przyjęcia dobrej wiary ze strony rolnika zwrot nienależenie pobranych płatności nie podlega przedawnieniu.

Organ odwoławczy podzielił również pogląd organu pierwszej instancji, że nie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co mogłoby stanowić podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności.

Dyrektor wskazał, że M. S. ubiegając się o płatności w roku 2007 na ostatniej stronie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, złożonego w dniu

11 maja 2007 r., w tabeli IX "Oświadczenia i zobowiązania", złożył podpis m.in. pod oświadczeniem, że znane są mu zasady przyznawania płatności. Zdaniem organu odwoławczego, złożenie ww. podpisu stanowiło, że rolnik ubiegając się

o płatności zna przepisy prawa regulujące te kwestie oraz że podane dane we wniosku są prawdziwe. Zatem podpisanie wniosku nie stanowi wyłącznie o złożeniu wniosku, lecz także o treści jakie złożony wniosek zawierał. Podpisanie się pod zobowiązaniem, czy też oświadczeniem bez uprzedniego zapoznania się z jego treścią, stanowi o niedbalstwie składającego wniosek.

Wobec powyższego organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i nie znalazł podstaw do uznania, że rolnik działał w dobrej wierze. Dyrektor wskazał przy tym, że rok 2007 był czwartym rokiem, w którym rolnicy mogli ubiegać się w ARiMR o płatności obszarowe, zatem powoływanie się na nieznajomość przepisów prawa w czwartym roku ubiegania się o płatności, wobec braku zmian przepisów regulujących warunki ich przyznania, bez wątpienia stanowi o tym, że rolnik bez należytej staranności ubiegał się o płatności składając kolejne wnioski. Wskazano również, że z dokumentów w sprawie jednoznacznie wynika, iż w latach 2005–2007 nieruchomości rolne M. S. dzierżawił na podstawie ustnej umowy S. W., który jednocześnie opłacał podatek rolny za powyższe lata wystawiony w formie decyzji M. S. oraz użytkował przedmiotowe grunty. Natomiast zgodnie ze złożonym zobowiązaniem we wniosku na rok 2007 M. S. zobowiązał się do niezwłocznego poinformowania ARiMR m.in. o przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego. Zobowiązania tego odwołujący nie dochował.

Organ odwoławczy przytoczył również fragment złożonych przez S. W. w dniu

8 lipca 2008 r. w Biurze Powiatowym ARiMR wyjaśnień złożonych pod odpowiedzialnością karną cyt. "ustna umowa dzierżawy obejmowała również to że dopłaty obszarowe będzie brał pan S. a potem przekazywał nam, co nigdy nie nastąpiło. Mimo iż dopłaty należały się mi, umówiliśmy się iż o dopłaty będzie występował S. ponieważ twierdził iż w przeciwnym wypadku nie zostanie mu przyznana renta strukturalna". Dyrektor podał, że w złożonym w dniu 20 sierpnia 2008 r. piśmie M. S. co prawda zaprzeczył, aby deklarował przekazywanie dopłat S. W., gdyż pozostawał w przekonaniu, że dopłaty są należne właścicielowi, jednakże podatek rolny, który ciążył na nim – co wynikało wprost z decyzji – opłacał S. W., czemu odwołujący nie zaprzeczył.

Reasumując, organ odwoławczy podniósł, że M. S. można zarzucić na pewno zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, która wyklucza dobrą wiarę, gdyż zobowiązał się do określonych działań, m.in. informowania właściwego organu na piśmie o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności a obowiązku tego nie dopełnił.

Dyrektor nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a., szczegółowo odnosząc się do nich

w uzasadnieniu decyzji.

W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego M. S., reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego [...], wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił im naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i zastosowania

art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, poprzez nieuznanie strony za prowadzącego działalność rolniczą przy spełnieniu przesłanek dla uzyskania płatności, tj. pominięcie aspektu posiadania samoistnego przez stronę przedmiotowych nieruchomości;

2. art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezgromadzenie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania w zakresie dowodów i materiałów sprawy;

3. sformułowanych w k.p.a. zasad postępowania: zasady praworządności (art. 6), zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8), zasady udzielania informacji (art. 9) i zasady przekonywania (art. 11).

W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko, że organ nie wskazał w sposób zrozumiały faktów, na których oparł zaskarżoną decyzję. Jako przykładem wskazano zdanie z uzasadnienia decyzji, gdzie organ pierwszej Instancji stwierdził, powołując się na decyzję z dnia 11 maja 2010 r. o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji oraz uchyleniu

w całości decyzji pierwszej instancji o przyznaniu płatności i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2007, co według skarżącego jest niezrozumiałe, gdyż nie wiadomo, co rozumieć przez "zaskarżoną decyzję" oraz decyzję "pierwszej instancji". Zarzucono również, że organ swoim postępowaniem nie działał tak, aby skarżący uniknął szkody, a wręcz przeciwnie. Skarżący uważa, że organ naruszył art. 7 k.p.a., ponieważ interes społeczny i słuszny interes skarżącego przemawia za tym, aby nie domagać się od niego zwrotu uzyskanych płatności.

Pełnomocnik wskazał następnie, że skarżącemu odmówiono przyznania płatności na rok 2007 oraz nałożono sankcję, wskutek tego, iż wydzierżawiał on nieruchomości rolne w latach 2005–2007 S. W. Podkreślono, że w czasie pobrania nienależnej płatności skarżący był już człowiekiem zaawansowanym wiekowo, którego wykształcenie i zdolności percepcyjne nie pozwalały na dogłębną znajomość przepisów prawa. Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że organ przy ocenie dobrej wiary skarżącego winien był wziąć pod uwagę okoliczności wnioskowania o płatności oraz cechy osobowe skarżącego. Zaakcentowano również, że skarżący niewątpliwie pozostawał w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, iż płatność nie jest nienależna. Wskazuje na to nawet fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, który powołuje się na to, że M. S. sam zaprzeczył, aby deklarował przekazywanie dopłat S. W., gdyż pozostawał w przekonaniu, że dopłaty są należne właścicielowi.

W ocenie strony skarżącej, organ pominął zupełnie okoliczności faktyczne przedmiotowej sytuacji – znane mu z wcześniejszych postępowań. Podkreślono, że

w opisanej sytuacji skarżący miał prawo uważać się za użytkownika gruntu i to takiego użytkownika, któremu przysługuje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie płatności. Jako posiadacz samoistny skarżący uprawniony był od pobierania płatności obszarowych. Mało istotne jest przy tym, kto faktycznie wykonuje zabiegi agrotechniczne oraz w czyim posiadaniu faktycznym w danym momencie znajdują się grunty. Jeżeli celem płatności obszarowej jest dotowanie produkcji rolnej, to organ nie powinien wnikać tak głęboko w porozumienia między stronami. Więcej, organ nie jest uprawniony do oceny, czy tego rodzaju uzgodnienia odnośnie podmiotu uprawnionego do ubiegania się płatności obszarowe są prawidłowe czy nie. Zwrócono uwagę, że S. W. złożył swój wniosek dopiero w chwili, gdy jego rodzina przegrała zupełnie inny proces ze skarżącym. Te okoliczności powinny być uznane bez znaczenia, zaś organ nie powinien weryfikować wstecz swojej decyzji, skoro cel ustawy – dotowanie produkcji rolnej – został spełniony dzięki takiej więzi prawnej. Można przecież sobie wyobrazić, że pośrednio, niemal u źródła, już na etapie czynszu dzierżawnego, strony uzgodniły jego wartość właśnie w oparciu o fakt, że o dopłaty ubiega się właściciel a nie dzierżawca. Inna sytuacja byłaby, gdyby bezpośrednio, w przewidzianym terminie, stosowne wnioski składał dzierżawca równolegle z właścicielem – wtedy, w oparciu o spór na etapie ubiegania o płatność, organ mógłby analizować w oparciu o szerzej rozumiane zasady zasadność jednego lub drugiego wniosku – tu jednak przedmiotowe żądanie zostało złożone przez S. W. po terminie w oparciu o odmienne ustalenia.

Końcowo wskazano, że rozpoznając sprawę organ ponadto powinien był ocenić, czy obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania z uwagi na upływ czteroletniego okresu przedawnienia, zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Zdaniem pełnomocnika, rozważania organu w tym zakresie winny uwzględnić również okoliczności, w których złożony został wniosek o płatności, w szczególności fakt, iż dotyczył on płatności za początkowy rok członkostwa Polski w Unii Europejskiej oraz związane z tym problemy interpretacyjne w stosowaniu prawa wspólnotowego przez organy administracyjne.

W związku z powyższym stwierdzono, że organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wszechstronnego i dokładnego ustalenia okoliczności faktycznych i prawnych w celu ustalenia, czy nie doszło do przedawnienia, o którym mowa w przepisach prawa unijnego. W zaskarżonej decyzji brak jest bowiem wystarczających rozważań organu

w odniesieniu do "dobrej wiary", o której mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia 2419/2001

i art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004, jako podstawy wyłączającej po upływie czterech lat odpowiedzialność beneficjenta.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a" – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że została ona wydana bez naruszenia prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Postępowanie w tej sprawie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2012 r., poz. 243), na podstawie którego organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności ustala –

w drodze decyzji administracyjnej – kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że rozstrzygnięcie, czy przyznane beneficjentowi płatności zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej kwocie, może wynikać z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jak i z wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych ostatecznych decyzji, eliminujących z obrotu decyzje przyznające takie płatności (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 822/11, LEX nr 1217427; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1378/11, LEX nr 1155290).

Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania wspomnianych środków, występuje wówczas, gdy: 1) środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej; 2) nastąpi ich wypłata; 3) decyzja przyznająca takie środki zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego.

Z takim też przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Nie jest bowiem sporne, że decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 13 marca 2008 r. przyznano skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej kwocie 6.405,58 zł.

Kwota ta została przekazana w dniu 31 marca 2008 r. na wskazany przez skarżącego rachunek bankowy.

Po wznowieniu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 13 marca 2008 r. (przyznającą skarżącemu płatność), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia 21 grudnia 2009 r. uchylił decyzję dotychczasową, odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nałożył sankcję w łącznej wysokości 6.405,58 zł.

W postępowaniu wszczętym odwołaniem skarżącego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR – decyzją z dnia 1 czerwca 2010 r. – uchylił w całości zarówno decyzję z dnia 21 grudnia 2009 r., jak i decyzję z dnia 13 marca 2008 r., odmówił przyznania M. S. płatności na rok 2007 oraz nałożył sankcję w wysokości 6.339,24 zł.

Wskutek zaskarżenia przez stronę decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 649/10, oddalił skargę, przy czym orzeczenie Sądu stało się prawomocne z dniem 23 października 2010 r.

W tak ustalonym stanie faktycznym zostały spełnione wspomniane wcześniej przesłanki pozwalające uznać przyznaną i wypłaconą skarżącemu płatność za nienależną w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Przede wszystkim zaś doszło do ostatecznego i prawomocnego (we wznowionym postępowaniu administracyjnym

i postępowaniu przed sądem administracyjnym) wyeliminowania ze zbioru legalnych aktów administracyjnych decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 13 marca 2008 r. przyznającej skarżącemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2007, co uczyniło wypłaconą kwotę nienależną.

Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu skargi argumentacji Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że orzekające w sprawie organy administracji niewadliwie oceniły ustalony stan faktyczny w kontekście art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji

i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 141, poz. 18), trafnie wywodząc, że w rozpatrywanym przypadku nie wystąpiły przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności według art. 73 ust. 4 i 5 tego rozporządzenia.

Stosownie do dyspozycji art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, obowiązek zwrotu nienależnej lub nadmiernej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nienależnych płatności nie występuje wtedy, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Ustalony w sprawie stan faktyczny nie pozwala przyjąć, by płatność przekazana na rachunek bankowy skarżącego za rok 2007 wynikała z pomyłki organu wydającego pozytywną dla skarżącego decyzję o płatnościach. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu 13 marca 2008 r. decyzję w oparciu o materiał dowodowy

w postaci wypełnionego przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich. Z treści tego wniosku nie wynikało, że zadeklarowane w nim działki uprawiał dzierżawca.

A zatem, to wskutek niedbalstwa wnioskodawcy, polegającego na niepowiadomieniu organu o wydzierżawieniu działek objętych wnioskiem, doszło do bezpodstawnej wypłaty, czego dowodzi ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie podjęte we wznowionym postępowaniu.

Trzeba przy tym przypomnieć, że nałożony na wnioskodawcę obowiązek niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie powstałej w okresie od złożenia wniosku do przyznania płatności, zwłaszcza tak istotnej jak wydzierżawienie gospodarstwa rolnego innemu producentowi rolnemu, nie wynika jedynie z faktu podpisania przez wnioskodawcę na formularzu oświadczenia w tym zakresie, ale przede wszystkim z treści art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), według którego to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu dotyczącym płatności bezpośredniej są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, przy czym ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Ustalony niewadliwie stan faktyczny wskazuje również na niewystępowanie

w rozpoznawanym przypadku przesłanek niwelujących obowiązek zwrotu płatności,

o których mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia 796/2004. Obowiązek ten ustaje wówczas, gdy okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jeżeli jednak beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat.

Niezależnie od ustaleń faktycznych i wyprowadzonych z nich przez organy wniosków, a mianowicie, że między przekazaniem płatności skarżącemu (31 marca

2008 r.) a pierwszym powiadomieniem beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze tej płatności (doręczenie skarżącemu w dniu 4 maja 2009 r. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 30 kwietnia 2009 r. o uchyleniu dotychczasowej decyzji z dnia 13 marca 2008 r. i odmowie przyznania płatności) nie upłynęły cztery lata, nie sposób doszukać się w postępowaniu skarżącego elementów działania w dobrej wierze.

Analizy pojęcia "dobra wiara", którym posłużono się w treści przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. U. UE. L. z 2001 r. Nr 327, poz. 11) – który to przepis zawierał identyczną treść co art. 73 ust. 5 rozporządzenie 796/2004 – podjął się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1209/11 (LEX nr 1137853).

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił że to, czy w określonej sytuacji faktycznej występuje dobra lub zła wiara wiąże się ze sferą faktów i ich oceną. Kwestia zaś właściwego określenia działania beneficjenta w dobrej lub w złej wierze wymaga wskazania, że obowiązujące przepisy prawa w tej mierze nie zawierają żadnych definicji. Pojęcia te wiążą się z tzw. klauzulami generalnymi w prawie. Ich istotą jest możliwość uwzględnienia w ocenie stanu faktycznego różnych okoliczności faktycznych, które

w oderwaniu od konkretnej sprawy nie mogą być ocenione raz na zawsze i w jednakowy sposób wg schematu o walorze bezwzględnym. Dla oceny dobrej lub złej wiary istotna jest świadomość beneficjenta. Generalnie przyjmuje się, że dobra wiara polega na usprawiedliwionym w danych okolicznościach przekonaniu, że podmiotowi przysługuje prawo, czyli że działał zgodnie z prawem. Może to być więc błędne, ale w danych okolicznościach usprawiedliwione przekonanie, że działa zgodnie z prawem. Dobra wiara jest oparta na przesłankach obiektywnych, wywodzących się ze stosunku będącego podstawą i przyczyną konkretnego stanu faktycznego. W dobrej wierze jest ten, kto powołuje się na pewne prawo lub stosunek prawny mniemając, że to istnieje, choćby mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną. W złej wierze jest ten, kto powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny wie, że owo prawo lub stosunek prawny nie istnieje, albo też wprawdzie tego nie wie, ale jego braku wiedzy w danych okolicznościach nie można uznać za usprawiedliwiony. Określenie dobrej lub złej wiary oparte jest więc na istnieniu mniemania, wiedzy o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Zła wiara występuje gdy brak świadomości o nieistnieniu pewnego prawa lub stosunku jest wynikiem niedbalstwa, niezachowania normalnej w danych okolicznościach stosowności. Zła wiara nie wie o prawie, ale przyjąć należy, że wiedziałaby gdyby się zachowała należycie, a więc gdyby w konkretnej sytuacji postępowała rozsądnie i zgodnie z zasadami współżycia społecznego. Ocena okoliczności konkretnej sytuacji (np. co do uznania błędu za usprawiedliwiony) i zasadności postępowania z ogólnie przyjętymi normami postępowania powinna być poddana bardzo surowym i ostrym kryteriom. Oczywiście szczególny przepis prawa może wprowadzić w sposób wyraźny lub dorozumiany pewne modyfikacje w rozumieniu pojęcia dobrej wiary. Analizowany przepis tego rodzaju unormowań nie zawiera. Zatem obowiązujące w tym względzie powinny być ogólnie przyjęte pojęcia co do rozumienia dobrej i złej wiary z uwagi na zasadę jednolitości systemu prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ww. stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że skarżący w czwartym roku pobierania płatności i po złożeniu oświadczenia o zapoznaniu się z zasadami ich przyznawania miał obowiązek stosować się do powyższych zasad. Powinien zatem

w przypadku zaniechania działalności rolniczej na części zgłoszonych do płatności gruntów powiadomić organ o tej okoliczności. Była to bowiem okoliczność o istotnym znaczeniu, zmieniająca jego sytuację prawną.

Jak już wyżej podkreślono, istnienie dobrej lub złej wiary oparte jest na wiedzy

o prawie, przy uwzględnieniu usprawiedliwionego błędu. Brak zgłoszenia przez stronę informacji o zaprzestaniu prowadzenia działalności na części gruntów nie wynikał

z usprawiedliwionego błędu. Skarżący posiadał wiedzę dotyczącą jego praw i obowiązków. Niezgłoszenie w terminie przewidzianym przepisami prawa organowi administracji faktu wydzierżawienia gruntów wynikało jedynie z braku należytej staranności skarżącego.

Skoro bowiem skarżący – mając świadomość skutków prawnych, jakie wywołuje wydzierżawienie gruntów w kontekście ubiegania się o przyznanie płatności – nie zawiadomił niezwłocznie o tym fakcie organu właściwego do rozstrzygania

o wnioskowanych płatnościach, nie można przyjąć, że w tym zakresie skarżący dołożył należytej staranności.

Oceniając ustalenia poczynione przez organy administracji należy stwierdzić, że znajdują one podstawę w zgromadzonym materiale dowodowym zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. i zostały dokonane w granicach swobodnej oceny dowodów, jaka należy do kompetencji tych organów z mocy art. 80 k.p.a.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona i zawiera zarówno pełne uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Nie sposób też zarzucić organowi odwoławczemu, że nie dokonał szerokiej i wybiegającej ponad zarzuty odwołania oceny.

W swojej decyzji Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR opisał stan faktyczny sprawy w sposób wyczerpujący, odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, a prawne uzasadnienie decyzji spełnia wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując, w ocenie Sądu, organy administracji w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. A zatem – wbrew stanowisku strony skarżącej – zaskarżona decyzja nie narusza wymienionych w skardze zasad i przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.[pic]