II SA/Gd 50/14

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej ogrodzenia działki nr [...], obręb ewidencyjny R., gmina K., od strony działki sąsiedniej nr [...] (droga dojazdowa).

W uzasadnieniu organ stwierdził, że S. W. wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego. Organ przytoczył treść art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że przystąpienie Urzędu Gminy do uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może mieć wpływu na prowadzone postępowanie administracyjne oraz jego rozstrzygnięcie, gdyż obowiązujące prawo nie przewiduje podejmowania decyzji w oparciu o ewentualne przyszłe niepewne zdarzenia. Wstępne zaopiniowanie pozytywne działki nr [...] w obrębie R. również nie oznacza, że taka zmiana zostanie dokonana.

Zdaniem organu kwestia ewentualnego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Gminy nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd i tym samym nie spełnia przesłanki art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany przy wydaniu rozstrzygnięcia brać pod uwagę obecny stan prawny, a obecnie dla terenu działki nr [...] obręb R. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy z dnia 16 stycznia 2007 r., nr [...].

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. W. wniósł o jego uchylenie. Wskazał, że wstępne pozytywne zaopiniowanie działki nr [...] wskazuje jednoznacznie na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy ustaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia planu.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 4 grudnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia na opisane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego zażalenie nie przysługuje. Zażalenie jest dopuszczalne jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W sytuacji wniesienia zażalenia na postanowienie, na które zażalenie nie przysługuje, organ odwoławczy – mając na uwadze treść art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. - jest zobligowany do stwierdzenia w drodze postanowienia jego niedopuszczalności.

W skardze na ww. postanowienie organu odwoławczego S. W. wniósł o jego uchylenie, jako naruszającego art. 101 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie.

Wskazał, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 22 maja 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie zawieszenia postępowania może chodzić o następujące rozstrzygnięcia: zawieszenie postępowania, odmowa zawieszenia postępowania, podjęcie zawieszonego postępowania, odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Wprowadzona nowelizacja art. 101 § 3 k.p.a. zachowała pojęcie "w sprawie zawieszenia postępowania", które miało już wcześniej wyraźnie określoną treść. Z tego względu stronie musi w dalszym ciągu przysługiwać zażalenie na wszystkie rodzaje rozstrzygnięć w sprawie zawieszonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Przepis art. 101 § 3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, jak to wskazano w skardze, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie.

Zdaniem Sądu, wyrażany w piśmiennictwie pogląd, że dodanie do dotychczas obowiązującej treści sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" oznacza, że aktualnie zażalenie przysługuje na trzy wyżej wymienione pozostałe postanowienia "w sprawie zawieszenia", z wyjątkiem postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, jest niesłuszny. Należy wskazać, że jest to pogląd wyrażany w aktualnych komentarzach do art. 101 k.p.a. dostępnych w Systemie Informacji Prawnej LEX 17/2012 autorstwa Andrzeja Wróbla i Alicji Plucińskiej-Filipowicz. Uzasadnienie rządowego projektu zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego cytowane w tymże komentarzu nie wskazuje na taką intencję ustawodawcy, która nakazywałaby wykluczenie z katalogu zaskarżalnych postanowień w sprawie zawieszenia jedynie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu tym stwierdza się: "W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że podjęcie zawieszonego postępowania powinno również nastąpić w formie postanowienia. Powyższe wynika z obowiązku zapewnienia stronom prawa do czynnego udziału w podjętym postępowaniu na każdym jego etapie. Mając jednak na uwadze, że ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, a następnie całość postępowania podlega ocenie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na decyzję), brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Strony powinny mieć jednak zagwarantowane prawo do zaskarżenia postanowienia odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania w celu oceny przez organ wyższego stopnia, czy rzeczywiście nie ustały przyczyny zawieszenia postępowania, a organ niezasadnie odmawia jego podjęcia, a w konsekwencji wydania decyzji w sprawie". Zdaniem Sądu, z powyższego uzasadnienia projektu zmiany wynika, że zasadniczym powodem dodania wyrażenia "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" do treści art. 101 § 3 k.p.a. było wyłącznie dostrzeżenie przez ustawodawcę istnienia czwartego rodzaju postanowienia w sprawie zawieszenia, tj. postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Nie można jednak pominąć wskazanych w nim motywów, z powodu których ustawodawca wykluczył możliwość jego kontroli instancyjnej. Skoro bowiem ustawodawca wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), to ten sam argument przemawia za wykluczeniem zażalenia na postanowienie odmawiające zawieszenia. Dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia, czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w przypadku rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania organ nie tylko bada, czy ustały przyczyny jego zawieszenia, ale ponownie ocenia samą zasadność zawieszenia, bowiem gdy nie było podstaw do zawieszenia organ w każdym czasie obligowany jest podjąć postępowanie.

Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Skoro wprowadzeniu do treści art. 101 § 3 k.p.a. "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" towarzyszyło przekonanie ustawodawcy, że brak jest uzasadnienia do zaskarżania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, zatem prawidłowa interpretacja "w sprawie zawieszenia postępowania" powinna obejmować tylko postanowienie o zawieszeniu postępowania, a nie również o odmowie zawieszenia.

Zaprezentowana powyżej wykładnia art. 101 § 3 k.p.a. zdaje się przeważać w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W szczególności taką wykładnię art. 101 § 3 k.p.a. zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 15 lutego 2013 r., wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 2921/12 oraz II OSK 2991/12 oraz w wyrokach z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11, z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 543/11, z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2410/10, a także wojewódzkie sądy administracyjne - m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postanowieniu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 466/11 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 513/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 270/12, oraz w wyrokach z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11 i z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt

II SA/Po 571/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 464/12; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 19 września 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 715/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyrokach z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1165/12 oraz z dnia 26 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1134/13; Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyrokach z dnia 6 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 740/13 oraz z dnia 23 stycznia 2014, sygn. akt II SA/Wr 810/13 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postanowieniu z dnia 15 lutego 2013 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 2921/12, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy

- Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania."

Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej

w art. 101 § 3 k.p.a. do art. 194 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), regulującego dopuszczalność zażalenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ten ostatni przepis stanowi: Zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia, tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po dniu 10 kwietnia 2011 r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię.

Również na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński w: Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963).

Jedynie na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, że z treści postanowienia organu I instancji z dnia 5 listopada 2013 r. wynika, że organ błędnie pouczył strony, że od postanowienia tego służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia. Fakt ten nie może jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, nie może bowiem dać stronie specjalnych uprawnień naruszających ustalone prawem zasady postępowania.

Reasumując - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, a zatem organ odwoławczy prawidłowo zastosował tryb stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia określony w art. 134 k.p.a., który znajduje odpowiednie zastosowanie w stosunku do zażaleń z mocy art. 144 k.p.a.

Dodatkowo wyjaśnić należy stronie, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00 (ONSA z 2000 r., nr 3, poz. 137), została podjęta pod rządami art. 101 § 3 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r., zatem jej treść nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponadto wskazać należy skarżącemu, że merytoryczne rozstrzygnięcie jego zarzutów dotyczących postanowienia organu I instancji powinno nastąpić w trybie odwoławczym od decyzji organu I instancji, a następnie w ramach skargi do sądu na decyzję organu II instancji, oczywiście w sytuacji gdy będzie to decyzja nieodpowiadająca jego oczekiwaniom. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie przed organem pierwszej instancji w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.