IV SA/Po 194/14

Uzasadnienie

Decyzją ostateczną z [...] stycznia 2005 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "G" w P. działając na wniosek "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna w P., zatwierdził podział częściowo zabudowanych nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], obręb S., działki nr [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...], [...], [...]. zapisanych odpowiednio w księgach wieczystych KW nr [...] (w decyzji podziałowej omyłkowo wskazano KW nr [...], natomiast powinno być KW nr [...]) i KW nr [...] W uzasadnieniu decyzji powołano się na postanowienie z [...] lipca 2004 r. znak [...], w którym pozytywnie zaopiniowano wstępny projekt podziału tych nieruchomości jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "P. Z. A" w P., uchwalonym przez Radę Miasta P. uchwałą z [...] czerwca 2003 r. nr [...] oraz z przepisami szczególnymi. W wyniku podziału powstały między innymi działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone pod drogę publiczną krajową, działka nr [...] - wydzielona pod drogę publiczną powiatową, a także działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] -wydzielone pod drogę publiczną gminną.

Pismem z [...] listopada 2006 r., pełnomocnik działający w imieniu "X" W.L., R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P., powołując się na przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wystąpił o przyznanie odszkodowania za działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone pod drogę publiczną gminną, [...] - wydzieloną pod drogę publiczną powiatową, [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone pod drogę publiczną krajową, oraz za usytuowane na nich budynki i budowle. Pełnomocnik powołał się na wcześniejsze wnioski Spółki z [...] sierpnia 2005 r., skierowane do Starosty Poznańskiego i do Zarządu Powiatu Poznańskiego, w których wezwał do podjęcia negocjacji celem uzgodnienia wysokości i terminu wypłaty odszkodowania. Z uwagi jednak na brak porozumienia nie doszło w drodze negocjacji do uzgodnienia wysokości odszkodowania.

Mając na uwadze powyższe, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne o ustalenie odszkodowania za działki gruntu stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego, wydzielone pod drogi publiczne — gminną, powiatową i krajową.

Decyzją z [...] września 2008 r. znak [...] Prezydent Miasta Poznania ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wydzielone pod drogi publiczne działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz z wysokości [...] zł za działki gruntu stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego spółki "X" w dniu zatwierdzenia podziału ([...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Ze względu na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, w zakresie znajdujących się na tych działkach budynków i budowli stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, sprawy nie rozstrzygnięto w tej części. Tym samym stwierdzono, iż ustalenie odszkodowania za nakłady budowlane istniejące na tych działkach w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to jest w dniu [...] stycznia 2005 r. nastąpi w odrębnej decyzji.

Decyzją z [...] lipca 2011 r. Prezydent Miasta P. orzekł o ustaleniu na rzecz "X" odszkodowania za stanowiące jej własność nakłady budowlane znajdujące się [...] stycznia 2005 r. na działkach nr [...], [...] i [...] wydzielonych pod drogę publiczną krajową oraz na działkach nr [...], [...] i [...] wydzielonych po drogę publiczną gminną.

Odwołania od tej decyzji wnieśli: Miasto Poznań oraz "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P., reprezentowane przez pełnomocnika.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] maja 2012 r. znak [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając, iż zaistniały okoliczności powodujące wyłączenie Prezydenta Miasta Poznania od załatwienia ww. sprawy w zakresie odnoszącym się do nakładów budowlanych znajdujących się w dniu wydania decyzji o podziale, tj. w dniu [...] stycznia 2005 r., na działkach gruntu nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy 15 obrębu S., wydzielonych pod drogę publiczną gminną z nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym tej Spółki, z uwagi na zaistniałe przesłanki określone w art.24 § 1 pkt 1 i 4 kpa uzasadniające wyłączenie Prezydenta Miasta Poznania w sprawie w zakresie nakładów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...].

Pismem z [...] września 2012 r.. znak [...] Prezydent Miasta Poznania jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu, według właściwości, podanie "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P. o ustalenie odszkodowania za nakłady budowlane znajdujące się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] z arkusza mapy 15 obrębu S., wydzielonych pod drogę publiczną gminną.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z [...] września 2012 r. znak [...] wyznaczył Starostę Poznańskiego jako organ właściwy do załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania za nakłady budowlane znajdujące się na działkach nr [...], nr [...] i nr [...].

W dniach [...] lipca 2009 r., [...] marca 2010 r. oraz [...] lipca 2010 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, iż na działkach nr [...], [...] i [...], wydzielonych pod drogę publiczną krajową usytuowane są: fragment budynku hali produkcyjno-magazynowej o konstrukcji stalowej, budynek hydroforni, studnia kopana, basen przeciwpożarowy, nawierzchnie utwardzone betonem lanym i płytami betonowymi, krawężniki betonowe, ogrodzenie z siatki na słupkach i podmurówce wraz z furtką, ogrodzenie betonowe, zasieki z płyt żelbetowych na opał, droga z płyt żelbetowych, utwardzenia z płyt ażurowych oraz lampy na słupach.

Rzeczoznawca majątkowy T. S. w operacie szacunkowym z [...] grudnia 2012 r., określił wartość nakładów budowlanych znajdujących się na działkach nr [...], [...], [...], według stanu na dzień wydania decyzji o podziale, tj. [...] stycznia 2005 r., w wysokości [...] zł.

W dniu [...] stycznia 2013 r. organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę

administracyjną. Na tejże rozprawie oraz w piśmie z 22 stycznia 2013 r. pełnomocnik Spółki, zgłosił zarzuty braku uzasadnienia zastosowania podejścia odtworzeniowego, nieprzeprowadzenia przez biegłego aktualnych oględzin nieruchomości, ustalenia na rażąco wysokim poziomie stopnia zużycia technicznego poszczególnych elementów zabudowy, braku wyceny kosztów pobudowania ściany niezbędnej do zamknięcia pozostałej części zabudowy oraz nieprawidłowego, zdaniem strony, przyjęcia sposobu podziału budynku po granicy działki zamiast po konstrukcji budynku, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie wartości odszkodowania poprzez przyjęcie nieprawidłowych powierzchni części murowanej budynku magazynowego i części o konstrukcji stalowej, długości ogrodzenia betonowego i z siatki oraz nieprawidłowej powierzchni utwardzeń z betonu lanego i płyt betonowych. Zarzucił również, iż biegły nie oszacował wartości nawierzchni utwardzonej pozbrukiem. nie uwzględnił 350 m kabla linii oświetleniowej oraz nie określił kosztów: wykonania ściany szczytowej w starym magazynie, rozbiórki magazynu murowanego i blaszanego, a także pominął wartość gruntu, o który w przypadku budowy drogi zmniejszy się obszar wolny od zabudowy, a zajęty przez nową halę magazynową. W świetle przedstawionych zarzutów spółka wniosła o wydanie przez biegłego opinii uzupełniającej ewentualnie o powołanie nowego biegłego. Tym samym, wniosła o ustalenie odszkodowania obejmującego również koszty przebudowy budynku magazynowego, budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz wartość gruntu, o który zmniejszy się w przypadku budowy drogi obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli, oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów. Ponadto stwierdziła, że nie można przerzucać na wnioskodawcę kosztów przebudowy, których konieczność wynika z działań podjętych przez organ, bez wypłacenia mu wcześniej na ten cel stosownych środków. Konieczność podjęcia konkretnych działań przez wnioskodawcę nigdy by nie powstała, gdyby nic działania podejmowane przez organ. Wnioskodawca został zmuszony do wystąpienia z wnioskiem o podział by móc dalej prowadzić działalność gospodarczą. W przypadku nieprzeprowadzenia podziału, musiałby płacić ogromne opłaty za użytkowanie wieczyste oraz podatek od nieruchomości za tereny praktycznie wyłączone spod użytkowania gospodarczego. Wskazała także, że gdyby wnioskodawca nie wystąpił z wnioskiem o podział to organ i tak dokonałby podziału z urzędu, a zatem czynność ta zostałaby tylko przesunięta w czasie i uniemożliwiłaby prowadzenie działalności gospodarczej wnioskodawcy, co zapewne doprowadziłoby do likwidacji Spółki.

Ustosunkowując się do zarzutów biegły wyjaśnił, iż na stronach 4 i 5 operatu szacunkowego uzasadnił wybór podejścia kosztowego, a w punkcie 5.2 operatu podał podstawy prawne wyceny. Wskazał przy tym. że nie przeprowadził oględzin nieruchomości w momencie sporządzania operatu z 18 grudnia 2012r, bowiem wyceny dokonał według stanu z 20 stycznia 2005 r.. a zatem oględziny i inwentaryzacja dokonane w 2010 r.. całkowicie wystarczyły do prawidłowej wyceny nakładów, Wyjaśnił, że oceny stopnia zużycia technicznego składników budowlanych rzeczoznawca majątkowy dokonuje na podstawie doświadczenia zawodowego. Ponadto podał, że operat został sporządzony zgodnie z postanowieniem o powołaniu go jako biegłego, w którym jako podlegające wycenie wskazane zostały tylko nakłady budowlane znajdujące się na działkach nr [...], [...] i [...]. Wyjaśnił również, że nie wycenił nawierzchni z pozbruku ponieważ nie znajdowała się na tych działkach, natomiast wartość linii oświetleniowej w całości określił w ostatniej pozycji tabeli nakładów budowlanych zamieszczonej na stronie 8 operatu (lampy na słupach oświetleniowych).

Prezydent Miasta Poznania pismem z [...] lutego 2013 r. znak [...] poinformował strony zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Następnie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Prezydent Miasta P. orzekł o ustaleniu na rzecz spółki "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P., odszkodowania w wysokości [...] zł za stanowiące jej własność nakłady budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji o podziale, tj. w dniu [...] stycznia 2005 r., na działkach gruntu nr [...], [...] i [...] z arkusza mapy 15 obrębu S., wydzielonych pod drogę publiczną krajową z nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...] i KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym tej Spółki (pkt I decyzji). Do zapłaty ww. odszkodowania zobowiązano Prezydenta Miasta Poznania jako prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Ponadto w decyzji tej orzeczono również o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania obejmującego wartość fragmentów ogrodzeń oraz nawierzchni z betonu lanego i płyt betonowych znajdujących się poza działkami nr [...], nr [...] i nr [...], koszty przebudowy budynku magazynowego, budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną oraz wartość gruntu, o który zmniejszy się w przypadku budowy drogi obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów (pkt III decyzji).

Odwołanie od tej decyzji złożyło "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P., reprezentowane przez pełnomocnika.

W odwołaniu tym zarzucono rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3, art, 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, a także przepisów postępowania art. 7, art. 77. art. 105 § 1 k.p.a.

Wskazano, iż ustalenie odszkodowania jedynie w kontekście wartości nakładów na nieruchomość, która uległa podziałowi nastąpiło z naruszeniem konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania, gwarantowanej przez art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stwierdzono również, iż strona odwołująca powinna otrzymać pełne odszkodowanie (zgodnie z regułami kodeksu cywilnego), a więc oprócz rekompensaty za nakłady budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji o podziale tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. na działkach nr [...], [...] i [...] wydzielonych poci drogę publiczną, również odszkodowanie za koszty przebudowy budynku magazynowego a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy a zajęty przez, nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów, o które wnosiła skarżąca.

Organ nie może przerzucać konieczności ponoszenia tych kosztów na stronę, których obowiązek uregulowania wynika z działań podjętych przez organ. Organowi pierwszej instancji zarzucono, iż w niniejszej sprawie nie zastosował on wszelkich możliwych działań mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, gdyż z ustaleń poczynionych przez organ wynika, że nie wziął on pod uwagę szkody skarżącego obejmującej obowiązek wypłaty pełnego odszkodowania.

Tym samym wniesiono o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i wydanie decyzji również w zakresie ustalenia i przyznania odszkodowania za koszty przebudowy budynku magazynowego, a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartość gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów, o które wnosiła skarżąca, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] grudnia 2013r. Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż wniesienie przez stronę odwołania oznacza, że organ odwoławczy zyskuje uprawnienie, a jednocześnie ma obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a nie jedynie odniesienia się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Przedmiotem postępowania odwoławczego było ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy poddał wnikliwej analizie całość materiału dowodowego, zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, iż jest ona prawidłowa, a zarzuty zawarte w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nakładów znajdujących się na przedmiotowych działkach (według stanu z 20 stycznia 2005 r.), tj.:

części murowanej budynku magazynowego (opis konstrukcji i wykończenia w operacie szacunkowym), powierzchnia użytkowa części budynku wydzielonej w wyniku podziału geodezyjnego: 172,00 m2, części budynku magazynowego o konstrukcji stalowej (opis konstrukcji i wykończenia w operacie szacunkowym), powierzchnia użytkowa części budynku wydzielonej w wyniku podziału geodezyjnego: 290,20 m2, budynku hydroforni (opis konstrukcji i wykończenia w operacie szacunkowym),powierzchnia użytkowa budynku: 39.30 m2, studni kopanej o powierzchni 12.00 m, basenu przeciwpożarowego o objętości 505,00 nr, utwardzeń z betonu lanego o powierzchni 444,50 m2, utwardzeń z płyt betonowych o powierzchni 72,60 m2, krawężników betonowych o długości 68 mb, ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych na podmurówce o długości 16,90 mb, ogrodzenia z siatki na słupkach z rur stalowych, z furtką z kształtowników o długości 21,40 mb, ogrodzenia betonowego o długości 161 mb, zasieków na opal z płyt żelbetowych o powierzchni 32,76 m2, drogi z płyt żelbetowych o powierzchni 703,20 nr2, utwardzeń z płyt ażurowych betonowych o powierzchni 2 732.50 m2, lamp na słupach oświetleniowych w ilości 13 sztuk.

Wartość odtworzeniowa ww. nakładów budowlanych według stanu z 20 stycznia 2005 r. i poziomu cen z dnia wykonania operatu szacunkowego wyniosła [...] zł.

W celu określenia wartości poniesionych nakładów budowlanych na nieruchomości gruntowej biegły zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Do obliczeń wykorzystał Biuletyn Cen Obiektów Budowlanych "SEKOCENBUD", obiekty kubaturowe i obiekty inżynieryjne I kwartał 2012 r., Serwis Informacji Cenowych Budownictwa "Orgbud Serwis" III Kwartał 2012 r., Katalog Cen Jednostkowych Robót i Obiektów Inwestycyjnych "Bistyp Consulting" III kwartał 2012 r., wskaźniki cenowe z zakresu budownictwa przemysłowego na roboty inwestycyjne, analizy rynku, analizy własne.

Biegły podał, iż: "za wartość części składowych gruntu przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych, albo kwotę równą kosztom ich likwidacji. (...) Przy metodzie kosztów odtworzenia -- określa się, ile wyniosłyby koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii, której użyto do wzniesienia lub powstania tych części składowych. (...) Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się przez przemnożenie ceny wskaźnikowej przez liczbę jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona."

Organ II instancji podkreślił, iż to na nim spoczywał obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu pod względem formalnym, tzn. ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia.

Aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne prezentuje bowiem pogląd, iż operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania jest jednym z dowodów w sprawie, i tak jak każdy dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 k.p.a. Organ wskazał przy tym na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2001 r. (sygn. akt I S.A. 833/00) stanowiące, iż "opinia wydana przez rzeczoznawcę majątkowego o wysokości odszkodowania nie ma charakteru wiążącego: jest opinią która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego."

Organ administracji publicznej nie jest zatem związany opinią biegłego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, co do jego wiarygodności i mocy dowodowej, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Dalej organ wskazał, iż prowadząc postępowanie dowodowe nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ winien jednak dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. zbadać, czy dowód ten został wystawiony (podpisany) przez uprawnioną osobę w przepisanej przez właściwe przepisy formie, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest uzasadniony, czy zawarta w opinii konkluzja nie jest sprzeczna z jej uzasadnieniem. Organ obowiązany jest również ocenić, czy dowód przedstawiony przez biegłego nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny być sprostowane bądź uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. To organ ostatecznie rozstrzyga sprawę, dlatego też ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do jego obowiązków (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 1998 r. sygn. akt IV SA 656/96).

Z uwagi na powyższe, organ drugiej instancji dokonał na podstawie art. 80 k.p.a. oceny operatu szacunkowego z [...] grudnia 2012 r. i stwierdził, że biegły w niniejszej sprawie, stosując przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, prawidłowo wycenił wartość nakładów budowlanych znajdujących się [...] stycznia 2005 r, na działkach nr [...], nr [...], nr [...].

Organ nie znalazł zatem podstaw do zakwestionowania sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zaznaczając dodatkowo, iż "X" W. L. R. E., A. N. spółka jawna z siedzibą w P., nie przedstawiło w odwołaniu żadnych zarzutów odnośnie operatu szacunkowego (w tym nie zakwestionowano prawidłowości metod i sposobu wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę), co przemawiało za stwierdzeniem, iż został on przez Spółkę zaakceptowany. Wycena spełniała wymogi formalne wyrażone w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dokonana analiza i poczynione obliczenia są jasne, precyzyjne i wyczerpujące.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka reprezentowana przez pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego : art.98 ust.3 u.g.n. w zw. z art.21 ust.2 Konstytucji, art.128, 130 i 134 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji z pominięciem ustalenia i przyznania skarżącemu odszkodowania obejmującego również koszty przebudowy budynku magazynowego, a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów; naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art.105 § 1 kpa poprzez uznanie roszczenia spółki o rozszerzenie odszkodowania za bezprzedmiotowe oraz umorzenie postępowania w powyższym zakresie; naruszenie art.7 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego, jak również nie uwzględnienie słusznego interesu strony; naruszenie art.77 kpa poprzez brak działań zmierzających do zebrania całego materiału dowodowego i nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu obszernej skargi skarżący m.in. podniósł, iż prowadzi działalność gospodarczą – zakład pracy chronionej i wszelkie budynki i inne urządzenia posadowione na nieruchomości wykorzystuje w tym celu, a zatem z budynkami, które zostały po podziale (podział przebiegał wzdłuż budynków) nie jest w stanie nic zrobić i będzie je musiał rozebrać. Powinien zatem otrzymać odszkodowanie również w tym zakresie poniesionej szkody. Ponadto słuszne odszkodowanie to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia, a więc takie które daje wywłaszczonemu właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo. Skarżący powinien zatem otrzymać odszkodowanie według reguł zbliżonych do regulacji cywilnoprawnych, a więc oprócz rekompensaty za nakłady budowlane, również odszkodowanie za koszty przebudowy budynku, budowy nowej hali wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów o które wnosiła skarżąca. Albowiem organ nie może przerzucać konieczności ponoszenia tych kosztów na stronę, których obowiązek uregulowania wynika z działań podjętych przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca spółka domaga się ustalenia odszkodowania za nakłady budowlane obejmujące również koszty budowy nowych obiektów i rozbiórki magazynów (koszty odtworzenia i zastąpienia obiektów), a także odszkodowania za wartość gruntu, o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy (różnica pomiędzy stanem dotychczasowym, a projektowanym).

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe -z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...)•" Stosownie zaś do ust. 3 powołanego artykułu za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału dokonanego na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego stała się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działek gruntu pod drogę publiczną.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż wskutek zatwierdzenia, na wniosek "X" W. L., R. E., A. N. spółka jawna w P., projektu podziału nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], powstały w jego wyniku między innymi działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone pod drogę publiczną krajową, działka nr [...] - wydzielona pod drogę publiczną powiatową, a także działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] - wydzielone pod drogę publiczną gminną .

Prezydent Miasta Poznania decyzją z [...] września 2008 r. znak [...] ustalił odszkodowanie za wydzielone pod drogę publiczną krajową działki gruntu stanowiące w dniu zatwierdzenia podziału przedmiot użytkowania wieczystego przedmiotowej Spółki, oznaczone w ewidencji gruntów: obręb S., arkusz mapy 15, m.in. działki nr [...], nr [...] i nr [...].

Tym samym, do rozpatrzenia pozostała kwestia ustalenia odszkodowania za nakłady budowlane istniejące na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, to jest w dniu [...] stycznia 2005 r. Zagadnienie to stanowi przedmiot niniejszego postępowania.

Z uwagi na to, iż do porozumienia w kwestii odszkodowania nie doszło, odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W myśl art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw, a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (§ 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (§ 2).

Zatem ustalenie wartości nieruchomości (w niniejszej sprawie nakładów budowlanych) wymaga wiadomości specjalnych, którymi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Jego opinia jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. podlegającą ocenie zarówno najpierw organu, następnie Sądu rozstrzygającego sprawę.

Zgodnie z art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, opinię o wartości nieruchomości sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy, który w myśl art. 154 ust. 1 tejże ustawy, dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zobowiązany jest przy tym do wykonywania czynności, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Z kolei rolą Sądu administracyjnego jest ocena zgodności sporządzonej w formie operatu szacunkowego opinii względem przepisów prawa.

Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego reguluje w sposób szczegółowy Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wysokość odszkodowania ustalona została w oparciu o operat szacunkowy sporządzony dnia 18.12.2012r. przez rzeczoznawcę T. S. W celu określenia wartości poniesionych nakładów budowlanych na nieruchomości gruntowej biegły prawidłowo zastosował podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Biegły prawidłowo podał, iż: "za wartość części składowych gruntu przyjmuje się kwotę równą kosztom ich odtworzenia lub kosztom ich zastąpienia, pomniejszoną o wartość zużycia tych części składowych, albo kwotę równą kosztom ich likwidacji. (...) Przy metodzie kosztów odtworzenia -- określa się, ile wyniosłyby koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii, której użyto do wzniesienia lub powstania tych części składowych. (...) Przy użyciu techniki wskaźnikowej koszty określa się przez przemnożenie ceny wskaźnikowej przez liczbę jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona." Biegły słusznie określił wartość nakładów budowlanych w podejściu kosztowym, przy czym określając wartość odtworzeniową obiektów istniejących, rozumianą jako koszt wykonania repliki obiektów, uwzględnił rodzaj materiałów i konstrukcji, a także rozwiązania funkcjonalne. Wartość obiektów w stanie nowym zmniejszono o określony stopień zużycia technicznego (fizycznego), funkcjonalnego (użytkowego) i środowiskowego.

Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż spółka powinna otrzymać pełne odszkodowanie (zgodnie z regułami kodeksu cywilnego), a więc oprócz rekompensaty za nakłady budowlane znajdujące się w dniu wydania decyzji o podziale tj. w dniu [...] stycznia 2005 r. na działkach nr [...], [...] i [...] wydzielonych pod drogę publiczną, również odszkodowanie za koszty przebudowy budynku magazynowego a także budowy nowej hali magazynowej wraz z infrastrukturą techniczną i wartości gruntu o który zmniejszy się obszar wolny od zabudowy a zajęty przez nową halę magazynową, pod konieczną zabudowę, a także odszkodowania rekompensującego wartość utraconych budynków i budowli oraz koszty przebudowy związane z rozbiórką i zamknięciem ściany szczytowej, jak również koszty jakie należałoby ponieść na ich odtworzenie czy zastąpienie w istniejących warunkach przy uwzględnieniu optymalnych zmian i minimalizacji kosztów. Sąd zatem w całej rozciągłości popiera pogląd zaprezentowany w decyzji organów obu instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania strony odwołującej w trybie postępowania administracyjnego. Odszkodowanie nie stanowi wartości równej szkodzie powstałej na skutek wywłaszczenia. Wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczonego prawa, gdyż m.in. obok wartości wycenianej nieruchomości obejmuje również utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Podkreślenia wymaga, że wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2013r., I OSK 374/12, Lex nr 1369010). Pozostałe roszczenia odszkodowawcze związane z nieruchomością mogą być dochodzone tylko w postępowaniu cywilnym, przed sądem powszechnym.

Sąd zwraca uwagę, iż odjęcie własności lub prawa wieczystego użytkowania (wraz z nakładami budowlanymi znajdującymi się na przedmiotowym gruncie wydzielonym pod drogę publiczną) na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić, zgodnie z art. 98 ust. 3 ww. ustawy, jedynie za odszkodowaniem, co jest zgodne z wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadą dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nie rekompensatę.

Jak uprzednio wskazano, w świetle art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, dokonując wyceny nieruchomości, wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje przy tym, iż pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jak wyjaśnia się w doktrynie w pojęciu stanu nieruchomości mieszczą się więc trzy zasadnicze elementy: stan faktyczny na nieruchomości, stan prawny nieruchomości oraz stan faktyczny otoczenia. Niewątpliwie wypłacone odszkodowanie ma służyć zrekompensowaniu utraty wartości prawa własności, określonej wartością samej nieruchomości w dniu dokonania podziału.

Obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego było dokonanie wyceny nieruchomości wydzielonych pod drogę przy uwzględnieniu stanu nieruchomości (stanu faktycznego) istniejącego w dacie ich podziału. Stan ten nie mógł więc obejmować sytuacji faktycznej powstałej już po podziale, a więc nie mógł uwzględniać faktu podziału nieruchomości, do czego biegły w niniejszej sprawie prawidłowo się zastosował.

Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który ma bardziej elastyczny charakter i dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Odszkodowanie pełne, odpowiadające przyjętej w art. 361 Kodeksu cywilnego zasadzie pełnego odszkodowania (obejmującego zarówno poniesione straty - damnum emergens, jak i nieuzyskane korzyści - lucrum cessans, znamienne w szczególności dla deliktowej odpowiedzialności władzy publicznej - art. 77 ust. 1 Konstytucji), różni się od odszkodowania słusznego w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Normodawca konstytucyjny dopuszcza bowiem limitowanie odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji (L. Garlicki w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2002, uwagi do art. 2, s. 16-17; M. Kaliński, Szkoda na mieniu i jej naprawienie, Warszawa 2008, s. 31-32, 385; cz. III pkt 3.3. uzasadnienia wyroku K 4/10). Pogląd taki przyjęty został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazując że żaden z przepisów prawa nie daje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela nieruchomości możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania [(wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., I OSK 990/11), wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 34/12].

Z treści przywołanego wyżej przepisu art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że ustalane odszkodowanie odnosi się wyłącznie do wartości utraconej nieruchomości (tj. gruntu i jego części składowych), a więc wartości odjętego prawa rzeczowego. Odszkodowanie to ma stanowić ekwiwalent odjętego prawa, pozwalający wywłaszczonemu na jego odtworzenie.

Zgodnie z judykaturą odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną może obejmować wyłącznie tę nieruchomość, a nie żadne inne straty, takie jak spadek wartości jej pozostałej części, uciążliwości i szkody spowodowane wywłaszczeniem i lokalizacją drogi czy koszty zakupu nieruchomości zamiennej. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywista wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty, np. z tytułu konieczności przebudowy pozostałej części nieruchomości, ale tego typu żądania mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym (zob. również wyrok WSA w Poznaniu z 16 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 238/13, wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 990/11, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 186/11 oraz z 9 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 147/10, a także z 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 2150/09).

Należy pamiętać, iż odszkodowanie określone w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie prowadzi bowiem do wyrównania szkody faktycznie doznanej w indywidualnym majątku byłego właściciela, lecz z założenia stanowi odpowiednik wartości utraconego prawa do nieruchomości.

Zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, będące podstawą prawną orzekania w niniejszej sprawie, nie przewidują odszkodowania za inne przyszłe szkody nie dające się w chwili obecnej przewidzieć. Wobec powyższego ewentualna szkoda, na którą powołuje się strona skarżąca, nie może być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą. Tym niemniej, mając jednoznaczny przepis ustawowy, już tylko z tej przyczyny, nie ma podstaw do bezpośredniego stosowania przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz, do orzekania o odszkodowaniu za ewentualne szkody związane m.in. z przebudową budynku magazynowego a także budową nowej hali magazynowej, czy nawet dalej idąc z przeniesieniem inwestycji na inny teren.

Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd stoi na stanowisku, że w trakcie przedmiotowego postępowania administracyjnego nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania, organy oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, zawartej w operacie szacunkowym z 18 grudnia 2012 r. prawidłowo uznając, iż operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Tym samym, przyjęte odszkodowanie spełnia wymogi przepisów ww. ustawy. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie odszkodowanie, wbrew zarzutom skargi, zostało ustalone zgodnie z konstytucyjnymi i ustawowymi zasadami jego ustalania, a organy nie naruszyły art. 21 ust 2 Konstytucji w związku z art. 98 ust. 3, art. 128, art. 130 i art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.