II SA/Rz 259/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi R. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "Firma Handlowo-Usługowa – R. K.", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu, którą wydano w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Burmistrz Miasta [...] ustalił dla R. K. warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zjazdu publicznego z ul. K. przewidzianego do realizacji na działkach nr ewid. 742/18 obr. [...] oraz nr 305 obr. [...] w D. przy ul. K. i ul. G.

Podaniem z dnia 15 czerwca 2012 r. R. K., powołując się na ustalenia ww. decyzji, zwrócił się do zarządcy dróg powiatowych – zarządu Powiatu [...] o "uzgodnienie" projektu zjazdu, dołączając do niego dokumentację projektową. W toku postępowania kilkakrotnie organizowano spotkanie Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie ustalenia warunków zjazdu. Ponadto, postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. zarządca wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie poprzez usunięcie projektowanego wyjazdu z działki nr 742/18, który nie spełniał wymagań przepisu § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) dalej: "rozporządzenie z dnia 2 marca 1999 r.". Następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r. zarządca odmówił wydania zezwolenia na budowę przedmiotowego zjazdu. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją SKO [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ponieważ nie wyjaśniono dostatecznie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Skarga sądowoadministracyjna R. K. na ostatnio wymienioną decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 109/13, od którego nie wniesiono skargi kasacyjnej. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. zarządca ponownie odmówił wnioskodawcy wydania żądanego zezwolenia, jednak również i ta decyzja została uchylona przez SKO [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ponieważ rozstrzygniecie pierwszoinstancyjne zostało podpisane niezgodnie z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zarządca odmówił R. K. wydania zezwolenia na budowę zjazdu o parametrach zjazdu publicznego wraz z pasem wyłączenia z ruchu z ul. K. dz. nr 305 na działkę nr 742/18 obręb [...] w D., powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej: "Kpa", art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.), 55 ust. 1 pkt 3, § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r.

Organ I instancji podał, że dołączona do wniosku dokumentacja projektowa była niekompletna, a przedłożony zmieniony projekt nie uwzględniał wskazań Zarządu Dróg Powiatowych [..] (dalej: "ZDP [...]"). Wobec tego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wezwano wnioskodawcę do likwidacji wyjazdu z działki nr 742/18 obr. [...] na ul. K. w projektowanym zjeździe publicznym w obrębie zarezerwowanego terenu dla wydzielonego prawoskrętu z ul. K. na ul. G. Stosownie bowiem do § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. Ponieważ projektowany zjazd wymagań tych nie spełnił, jako że jego lokalizację zaplanowano w odległości 11,80 m – licząc od początku wyłukowania skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, a przewidziana lokalizacja pokrywa się również z obszarem zarezerwowanym dla budowy dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej z ul. K. w ul. G., odmówiono wydania zezwolenia na jego budowę. O negatywnym oddziaływaniu zjazdu wypowiedziała się również Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Istniejąca na działce nr ewid. 742/18 stacja paliw jest jednak skomunikowana z drogą publiczną zjazdem publicznym, pełniącym rolę wjazdu i wyjazdu od strony ul. G., i nie ma potrzeby dla zapewnienia jej funkcjonowania zapewnienia jej dodatkowego zjazdu. Ponadto, przewiduje się wzrost natężenia ruchu na ul. K., jako że będzie ona stanowiła drogę dojazdową do zjazdu na budowanej autostradzie A4.

Po rozpatrzeniu odwołania R. K. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W myśl zaś ust. 4, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Jak wynika z 77 i 78 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7 rozporządzenia, czyli wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

Mając na względzie powyższe, a także w pełni podzielone ustalenia faktyczne organu I instancji, uznano że planowany zjazd nie spełnia opisanych wymagań, a podjęte rozstrzygnięcie zostało należycie umotywowane.

Z decyzją tą nie zgodził się R. K., wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, art. 61, 104 i 107 Kpa oraz art. 31 ust. 2 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W ocenie skarżącego, Dyrektor ZDP nie posiadał upoważnienia do wydania decyzji w zastępstwie zarządu Powiatu [...]. Ponadto, nie ustalono prawidłowo przedmiotu sprawy, ponieważ wnioskował on o "uzgodnienie projektu zjazdu i zgodę na dysponowanie nieruchomością", a nie o wydanie pozwolenia na jego budowę. Organy pominęły również posiadaną przez niego decyzję o warunkach zabudowy, w której badano zagadnienie bezpieczeństwa przedmiotowego zjazdu, a która była uzgadniana z zarządcą drogi. Dodatkowo, w 2004 r. Burmistrz Miasta [...] uzależnił budowę stacji paliw od realizacji pasa włączenia wraz ze zjazdem z i na ul. K., a zgodę na jego budowę uzyskano w decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] r., co ma świadczyć o nierównym traktowaniu zainteresowanych podmiotów. Przedmiotowy zjazd był przewidziany do realizacji wraz z budowaną stacją paliw, tyle że z uwagi na brak środków realizacja inwestycji w tej części opóźniła się.

W odpowiedzi SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W ocenie organu, żądanie strony oparte było na dyspozycji art. 29 ustawy o drogach publicznych i zostało rozpatrzone w tym trybie, a w niniejszym postępowaniu nie znajdowały zastosowania przepisy prawa budowlanego i o zagospodarowaniu przestrzennym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazania wymaga, że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) dalej: "P.p.s.a"., z którego wynika że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 P.p.s.a.

Tak przeprowadzona kontrola nie wykazała, aby zaskarżone decyzje zawierały wady, które wymagałyby ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w toku dotychczasowego postępowania w sprawie żądania R. K. z dnia 15 czerwca 2012 r. organy wydały kilka rozstrzygnięć, wśród których decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2012 r. poddana została kontroli tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 109/13 (wydanym w sprawie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu), oddalił skargę R. K. uznając, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie wyjaśniono bowiem do tego etapu postępowania wszystkich okoliczności sprawy związanych z bezpieczeństwem ruchu na drodze, które jest jednym z podstawowych zagadnień oceny dopuszczalności ograniczenia uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej. Dotyczyło to takich kwestii, jak aktualnego dostępu działki nr 742/18 do drogi publicznej, odległości projektowanego wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw od: skrzyżowania, przejścia dla pieszych, ewentualnych przystanków autobusowych, analiza natężenia ruchu, dozwolonej prędkości w obszarze lokalizacji zjazdu. W aktualnie prowadzonym postępowaniu odmówiono wnioskodawcy wydania żądanego zezwolenia, ponieważ zjazd został zaplanowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania ul. K. i ul. G. z sygnalizacją świetlną, oraz na odcinku dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej, który jest przewidziany do budowy na ul. K., w odległości 11,80 m – licząc od początku wyłukowania skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych. Ponadto, teren prowadzonej przez niego stacji paliw ma zapewniony dostęp do drogi publicznej przez zjazd usytuowany przy ul. G. i dla zapewnienia jej funkcjonowania nie ma konieczności budowy dodatkowego zjazdu. Z tej przyczyny wzywano inwestora do zmiany przedłożonej dokumentacji poprzez rezygnację z wyjazdu ze swojej nieruchomości na ul. K., ograniczając inwestycję tylko do wjazdu na nią z tej ulicy, który jednak zmian takich nie dokonał. Powyższe ustalenia faktyczne mogą stanowić podstawę wyrokowania.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (ust. 3). W myśl jednak ust. 4, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Warunki takie określono w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.).

Zjazdy dzielą się na publiczne i indywidualne (§ 55 ust. 1 pkt 3 i 4 ww. rozporządzenia). Jak wynika z § 77 rozporządzenia, zjazd z drogi [bez względu na jego rodzaj – przypis Sądu] powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Stosownie do § 78 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. W myśl tego przepisu, wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę (podkr. Sądu) nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu.

W niniejszej sprawie R. K. ubiegał się o wydanie zezwolenia na budowę zjazdu publicznego do prowadzonej przez siebie stacji paliw na działce nr 742/18, a ściślej – zezwolenia na lokalizację takiego zjazdu w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W przekonaniu Sądu, mając na względzie zarzut skargi, organy właściwie oceniły i zidentyfikowały przedmiot żądania strony, przeto zarzut wyjścia poza granice wniosku jest niezasadny. Analiza dotychczasowego przebiegu postępowania wskazała, że zamiarem inwestora było uzyskanie zezwolenia od właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, a nie "uzgodnienie projektu zjazdu i zgoda na dysponowanie nieruchomością" w trybie art. 29 pkt 3 ppkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych i Prawa budowlanego jednoznacznie wymagają przed wystąpieniem o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu uzyskania zezwolenia (pozwolenia) właściwego zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, a nie tylko uzgodnienia z nim projektu takiego zjazdu. Uzgodnienie to następuje dopiero w fazie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Natomiast w myśl art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora m.in. wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń. Do nich zaś zaliczają się przepisy ustawy o drogach publicznych. Inwestor nie mógł zatem domagać się od ZDP, do którego skierował podanie z dnia 15 czerwca 2012 r., wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu Prawa budowlanego, lecz zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Według zamiaru inwestora, zjazd ten miał obejmować zarówno wjazd na nieruchomość jak i wyjazd z niej – od strony ul. K. Powodem, dla którego odmówiono wydania zezwolenia było natomiast ustalenie, że wyjazd na drogę został usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego, ponieważ miałby zostać wybudowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania ulic K. i G., na którym znajdują się sygnalizacja świetlna i przejścia dla pieszych, a ponadto na odcinku, na którym planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu. Od strony formalnej organy miały zatem podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia o treści poddanej kontroli Sądu. W tych okolicznościach ocenić zatem należało, czy zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego zebrano i oceniono niezbędny materiał dowodowym, w tym w zakresie wskazanym przez tut. Sądu w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Rz 109/13.

Analiza akt wykazała, że organy zebrały kompletny materiał dowodowy i zweryfikowały go zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów. Swoje stanowisko wyraziły zaś w uzasadnieniu decyzji, spełniając wymagania określone w art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 1 i 3 Kpa. W aktach sprawy, poza dokumentacją przedłożoną przez inwestora obrazującą i opisującą planowaną inwestycję, znajduje się m.in. mapa sytuacyjna terenu wokół inwestycji, w tym z zaznaczonym wjazdem na działkę inwestora od ul. G. i wynikami analizy natężenia ruchu. Dokumenty te ujawniają odległości projektowanego zjazdu (wjazdu i wyjazdu) do stacji paliw od skrzyżowania ulic K. i G. oraz przejścia dla pieszych. Z uwagi na brak szczegółowych uregulowań, obowiązująca na tych ulicach prędkość odpowiada określonej w przepisach Prawa o ruchu drogowym dla terenu zabudowanego. Wnioski, na wywiedzenie których pozwalał materiał dowodowy wskazują, że istniały podstawy do wydania decyzji odmawiającej przedmiotowego zezwolenia, mając na względzie dyspozycję art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 113 ust. 7 rozporządzenia. Podkreślenia wymaga również, że o negatywnym oddziaływaniu zjazdu wypowiedziała się również Komisja Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Ponadto, inwestor był wzywany do zmiany projektu poprzez rezygnację z planowanego wyjazdu, poprzestając tym samym tylko na wjeździe na działkę stacji paliw, jednak modyfikacji takich nie dokonał.

W świetle powyższego organy prawidłowo ustaliły wszystkie okoliczności sprawy i w ich świetle miały podstawę odmówić wydania żądanego przez skarżącego zezwolenia. Nie przekroczyły przy tym granic uznania administracyjnego wynikającego z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ustalenie okoliczności, o których mowa w § 113 ust. 7 rozporządzenia, wręcz zobowiązywało do wydania negatywnej dla inwestora decyzji. Zarządca drogi obowiązany jest przy wydawaniu decyzji kierować się w szczególności zasadami bezpieczeństwa ruchu drogowego, co też uczynił. W niniejszej sprawie wyjazd przez projektowany zjazd miałby bowiem odbywać się bezpośrednio przed skrzyżowaniem. Dodatkowo, na terenie tym planuje się budowę dodatkowego pasa ruchu relacji prawoskrętnej, który pokrywałby się z tym wyjazdem. Wprawdzie przyszły zamiar inwestycyjny zarządcy drogi nie został wymieniony w § 113 ust. 7 rozporządzenia, jednak katalog ten ma charakter przykładowy i wespół z innymi przesłankami może stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia. Przewiduje się też wzrost natężenia ruchu, ponieważ ul. K. stanowić będzie drogę dojazdową do budowanej w pobliżu autostrady A4. Podkreślenia również wymaga, że fakt bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa z możliwością ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Organy odpowiednio wyważyły interes inwestora i interes społeczny wymagający zapewnienia bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, przez co w granicach dopuszczalnych przez prawo doszło do ograniczenia przysługującego inwestorowi do przedmiotowej nieruchomości prawa rzeczowego.

Należy jeszcze odnieść się do posiadanej przez inwestora decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie zjazdu publicznego z ul. K. Wskazać należy, co zresztą miało już miejsce w wyroku tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2013 r., że niniejsze postępowanie prowadzone przez właściwego zarządcę drogi jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od powyższego. Decyzja ustalająca warunki zabudowy nie jest wiążąca dla zarządcy drogi, a postępowania te nie są wobec siebie konkurencyjne. Z tego też powodu organy nie mogły naruszyć art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisów tych nie stosowały i nie miały obowiązku zastosować.

Skarżący zarzucił też, że decyzja organu I instancji została podpisana niezgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Dla oceny tego zarzutu konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do uregulowań ustawy o drogach publicznych. Otóż, w myśl art. 29 ust. 1 ustawy, omawiane zezwolenie wydaje zarządca drogi. W przypadku dróg powiatowych funkcję tę pełni zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3, art. 20 pkt 8 i art. 21 ust. 1). W myśl natomiast art. 21 ust. 1a ustawy, zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. To zaś oznacza, że upoważnienie do wydania decyzji powinno pochodzić od zarządcy drogi, a nie starosty powiatu, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie znajdował bowiem w niniejszej sprawie zastosowania, więc jego naruszenie nie było możliwe. Natomiast upoważnienie od zarządu Powiatu [...] dla dyrektora ZDP znajduje się w aktach sprawy organu I instancji.

Sąd nie stwierdził naruszenia art. 31 ust. 2 ("Każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje") i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP ("1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny"). Zastosowane przez organ przesłanki wydania decyzji były obiektywne, sprawdzalne i znajdują oparcie w obowiązującym prawie. Ograniczenie prawa własności nastąpiło w granicach dopuszczalnych ustawowo, a decyzja o warunkach zabudowy nie stanowiła ekspektatywy czy gwarancji uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu.

Z podanych względów skargę jako niezasadną oddalono w myśl art. 151 Ppsa.