II SAB/Wa 134/14

Uzasadnienie

W piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego I. P. podała, że w czerwcu 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej WIS) w [...], przeprowadzona została kontrola prawidłowości wydania opinii przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...]. Pomimo wydanych przez WIS zaleceń pokontrolnych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] zalecenia zignorował i do dnia wniesienia pisma wymaga dokumentów, których wymagać nie może, uzależniając jednocześnie wydanie opinii sanitarnej od ich przedłożenia (np. załączenia do wniosku pozytywnej opinii Państwowej Straży Pożarnej przedłożenia "dokumentów potwierdzających zmianę sposobu użytkowania" i innych. W związku z powyższym na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112 , poz. 1198 ze zm.) wniosła o udzielenie informacji publicznej:

1. czy w związku z art. 6 , 7 , 8 i 9 kpa oraz z powyższymi informacjami Główny Inspektor Sanitarny planuje przeprowadzenie działań mających na celu zaprzestanie praktyk prowadzonych przez regionalne PPIS, w szczególności PPIS [...] niejako pod nadzorem WIS w [...] a opisanych wyżej?

2. czy w związku z brakiem reakcji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], pomimo powziętej przez WIS (pismo [...] z dnia [...] listopada 2013 r.) informacji na temat zignorowania zaleceń w sprawie opisanych powyżej praktyk PPIS [...] GIS planuje działania mające na celu zobowiązanie WIS do wyegzekwowania nałożonych na PPIS zaleceń pokontrolnych?

3. jeżeli tak to jakie to jakie działania będą prowadzone i do kiedy?

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Sanitarny, przekazał skargę do Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...] celem ustosunkowania się do przedstawionych zarzutów i przekazanie stanowiska w terminie do [...] grudnia 2013 r.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Sanitarny poinformował I. P., że uznano za skargę i wpisano do Rejestru skarg GIS pod numerem [...]. Jednocześnie poinformował, że w planie kontroli Głównego Inspektoratu Sanitarnego za rok 2014 uwzględniono kontrolę Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w [...].

W piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej ppsa.

Organowi zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego, przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy i wniosła o:

1. zobowiązanie Głównego Inspektora Sanitarnego do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

2. zobowiązanie Głównego Inspektora Sanitarnego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie;

3. wymierzenie organowi na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm.) grzywny w wysokości 5000 zł;

4. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania, jednak pozostało ono bez odpowiedzi, zażalenie to wyczerpuje wniesienie środków zaskarżenia przez stronę i pozwala na skuteczne wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu skargi organ podał, że w związku z treścią pisma zostało ono zakwalifikowane jako skarga na działanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] tj. niewyegzekwowanie zaleceń pokontrolnych od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i została opatrzona numerem [...].

Istotą sprawy było działanie PPIS w [...] w zakresie opiniowania lokali przeznaczonych na placówki opieki nad dziećmi. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 marca 2011 r. w sprawie wymagań lokalowych i sanitarnych dotyczących żłobków i klubów dziecięcych (Dz. U Nr 69 poz. 367) jak również § 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu działania (Dz. U Nr 7 poz. 38) wynika, iż podmioty ubiegające się o wpis do rejestru ww. placówek powinny uzyskać pozytywną opinię właściwego państwowego inspektora sanitarnego w zakresie bezpieczeństwa sanitarnego lokalu lub pozytywna opinię właściwego komendanta Państwowej Straży Pożarnej , potwierdzającą spełnienie wymogów bezpieczeństwa pożarowego. PIS i PSP wydają odrębne opinie. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] dokonał niezgodnego z przepisami rozszerzenia kryteriów wydania opinii sanitarnej z wniosku I. P., wymagał wcześniejszego uzyskania opinii komendanta straży pożarnej oraz dołączenia jej do wniosku o wydanie opinii sanitarnej. Domagał się również dołączenia do wniosku dokumentacji na temat zmiany sposobu użytkowania lokalu.

I. P. w związku z planami przekształcenia punktu przedszkolnego "[...]" mieszczącego się w lokalu przy ul. [...] w [...] w niepubliczne przedszkole, zwróciła się do PPIS w [...]o wydanie opinii potwierdzającej zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków w placówce. Z powodu braku załączników, wydano opinię negatywną. Opinia ta została zmieniona wskutek działań Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], do którego skarżąca wniosła skargę. Przeprowadzono kontrolę i wydano zalecenie pokontrolne. Jedno z zaleceń dotyczyło usunięcia ze strony PSSE w [...] informacji o dodatkowych załącznikach.

Z uwagi na niewykonanie zaleceń skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Sanitarnego o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r., Nr 112 poz. 1198 ze zm) pismo to zostało zakwalifikowane jako skarga na działanie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], to jest o wyegzekwowanie zaleceń pokontrolnych.

Jednocześnie do Głównego Inspektora Sanitarnego wpłynęło pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego uprawnień nadzorczych organów szczebla wojewódzkiego Państwowej Inspekcji Sanitarnej wobec organów szczebla powiatowego.

Z uwagi na konieczność zgromadzenia materiałów sprawa nie została rozpoznana w ustawowym terminie. W dniu [...] stycznia 2014 r. I. P. skierowała do Głównego Inspektora Sanitarnego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i następnie wniosła skargę do Sądu.

Organ podkreślił, że udzielił informacji skarżącej. Następnie organ wskazał, że skarga ww. została wniesiona z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Zaniechanie przez stronę wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa stanowi o niewyczerpaniu środków zaskarżenia. Organ wskazał ponadto, że żaden podmiot nie ma obowiązku informacji na temat działań planowanych, jednak jeszcze nie podjętych. Informacja została udzielona, a sprawa została zakwalifikowana jako skarga. Odnośnie dokumentu, to organ go nie żądał tylko zwrócił się z prośbą o udostępnienie, dla przyspieszenia załatwienia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a .Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy.

Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie, określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce .Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej (Dz. U nr 112 poz. 1198 ze zm.) oznacza nie podjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani nie wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (art. 16 ust. 1 udip).

Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej , określonych w art. 5 udip.

Pojęcie informacji publicznej wprowadzone zostało do art. 1 ust. 1 udip. Przepis ten stanowi, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że dyrektyw interpretacyjnych dla ustalenia zakresu znaczeniowego pojęcia "informacja publiczna" należy poszukiwać w art. 61 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działaniu organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wskazano jednocześnie, że uprawnienie określone w tym przepisie jest zasadą, zatem wyjątki od tego uprawnienia powinny być wykładane ściśle.

Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie treść dokumentów wytworzonych przez podmioty obowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA1956/02 publ. M. Prawn. 2002/23/1059; 12 grudnia 2006 r. sygn. akt IOSK123/06, LEX Nr 291357; 1 grudnia 2011r. , sygn. akt IOSK1550/11, publ. CBOIS, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych uwag stwierdzić należy, że wnioskowana informacja o "zamiarze" jakie działania ma zamiar właśnie podjąć organ nie ma waloru informacji publicznej. Wobec tego, że wnioskowana informacja nie ma waloru informacji publicznej, organ nie pozostaje w bezczynności i dlatego skargę należało oddalić. Na marginesie należy zwrócić uwagę na dwie kwestie: niezależnie od tego, że nie mamy tutaj do czynienia z informacją publiczną organ skarżącej I. P. udzielił szerokich wyjaśnień co podjętych działań; niezależnie od powyższych rozważań należy zwrócić uwagę organowi, że "gospodarzem" niniejszego postępowania jest I. P. Ramy tego postępowania zakreśla złożony przez nią wniosek o udzielenie określonej informacji publicznej. Wobec powyższego organ powinien procedować w zakresie złożonego wniosku i w trybie określonym przez skarżącą. Nieuprawnione było zarejestrowanie wniosku, jako skargi i procesowanie w tym trybie. Tryb skargowy, przewiduje dłuższe terminy dla załatwienia sprawy, a ponadto wymaga w istocie wyczerpania innych środków przed wniesieniem skargi do Sądu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.