II SA/Kr 559/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z dnia 4 lipca 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla M. O. na budowę zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z parkingami podziemnymi i instalacjami wewnątrz budynków, wod-kan, c.o., c.u.w., elektryczna, gaz, wentylacja mechaniczna oraz instalacjami poza budynkami: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, wody, gazowej, oraz zbiornikiem p.poż. na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], wraz ze zjazdem z działki nr [...] na działkę nr [...], drogą wewnętrzną na działkach [...], [...], [...], obręb [...] przy ul. K. w K.. Powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 19 lipca 2013 r.

W dniu 18 września 2013 r. do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta wpłynął wniosek J. F. o wstrzymanie wykonania decyzji nr [...].

Prezydent Miasta postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. nr [...] działając na podstawie art. 152 § 1 w związku art. 123 K.p.a. odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 4 lipca 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 152 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania decyzji powinno zapobiegać sytuacji, w której wykonanie decyzji prowadziłoby do nieodwracalnych skutków prawnych lub faktycznych. Po przeanalizowaniu przedstawionych przez wnioskodawcę przesłanek pod kątem dyspozycji art. 152 K.p.a. określającego dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji, stwierdzić należy, że brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę nr [...] obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...] obręb [...] stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tej nieruchomości. Działki nr [...] i [...] obręb [...], których współwłaścicielem jest J. F. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Postępowanie wyjaśniające mające na celu wstrzymanie bądź odmowę wstrzymania wykonania decyzji nie przesądza o przyznaniu bądź nieprzyznaniu statutu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...], to bowiem rozstrzygnięte zostanie w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie. Dodatkowo analizując akta ustalono, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 11 maja 2011 r. przeniesionej na rzecz inwestora decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 lipca 2011 r., projekt budowlany był zgodny z ustaleniami wyżej wskazanej decyzji, a także z wymogami ochrony środowiska. Projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonany jest przez osobę uprawniona. A zatem biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne i prawne na tym etapie postępowania brak było podstaw do przyjęcia, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z dnia 4 lipca 2013 r. w wyniku wznowienia postępowania.

Na to postanowienie zażalenie wniósł J. F. domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

bezzasadne pominięcie go jako strony przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy działka nr [...] bezpośrednio przylega do inwestycji, a tym bardziej do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli narożnika ulic K. i B., a także planowana inwestycja całkowicie wpływa na korzystanie z tej nieruchomości; zresztą NSA wyrokiem z dnia 26.09.2013r., sygn. II OSK 1017/12 uwzględnił ostatnio skargę kasacyjną strony i uchyliło podobne postanowienie SKO z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie dotyczącej decyzji WZ;

nieuwzględnienie przez organ okoliczności, że decyzja - pozwolenia na budowę została wydana sprzecznie z decyzją WZ;

* nieuwzględnienie przez organ okoliczności że inwestycja nie ma i nigdy nie miała dostępu do drogi publicznej jak poprzez ul B. B. i K. (zresztą pierwotny wniosek inwestora WZ dotyczył też tego wjazdu na teren inwestycji) i wszyscy mieszkańcy ul. K. byli stronami tego postępowania;

* nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja ta wygasła na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – [...] w czasie, gdy pozwolenie na budowę nie było jeszcze prawomocne, gdyż od tego pozwolenia prawie wszyscy mieszkańcy ul. K. (a więc jedyni sąsiedzi planowanej inwestycji) złożyli odwołania do dnia dzisiejszego nierozpoznane;

* nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja ta jest sprzeczna z obowiązującym dla tego terenu Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego – [...];

* rażące naruszenie art. 28 § 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie tj. nieuznanie przez Prezydenta Miasta skarżącego za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę;

- naruszenie art. 152 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj. odmowę wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 lipca 2013 roku, naruszenie art. 6 K.p.a., art. 7 oraz art. 77 K.p.a.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 7 lutego 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 152 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja wstrzymania wykonania decyzji ma na celu zapobieżenie wykonywania decyzji, w odniesieniu do której istnieje prawdopodobieństwo, że wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a. Dodatkowym kryterium zawartym w tym przepisie jest to, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji dotychczasowej w wyniku wznowienia postępowania, a więc, że dopuszczalne jest twierdzenie, że istnieje w sprawie przesłanka, która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Wstrzymanie wykonania decyzji należy traktować jako środek ostateczny, który, pomimo iż w prze pisie jest mowa o prawdopodobieństwie uchylenia decyzji, winien się opierać nie tylko na wiarygodnych materiałach dowodowych, ale i na przeświadczeniu o celowości wstrzymania wykonania decyzji. W niniejszej sprawie na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast przeszkody takiej nie stanowią przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., albowiem ich istnienie może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy i na tym etapie ich stwierdzanie byłoby przedwczesne. Organ odwoławczy jednocześnie zważył, iż odległość budynków projektowanych od budynku skarżącego wynosi ponad 30 m, co przy projektowanej wysokości nowej zabudowy 11 m i jej usytuowaniu po stronie północnej ul. K. (podczas gdy istniejący budynek skarżącego leży po stronie południowej ul. K.), wyklucza jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej zabudowy na nieruchomość skarżącego. Podobnie korzystanie przyszłych mieszkańców projektowanych budynków z tej samej drogi nie ma znaczenia dla istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i tym bardziej na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia, ponieważ postępowanie wznowieniowe nie zostało nawet wszczęte.

Na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. F. domagając się jego uchylenia, a w konsekwencji również uchylenia poprzedzającego je postanowienia Prezydenta Miasta z dnia 3 grudnia 2013 r. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1/ naruszenie art. 28 § 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie go przez Wojewodę za stronę postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, wskutek czego został pozbawiony możliwości brania udziału w tym postępowaniu. Podniósł, ze jego nieruchomość położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co można uzasadnić w oparciu o wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06. Ponadto jego nieruchomość, która składa się z działki nr [...] bezpośrednio przylega do inwestycji oraz do jedynej drogi dojazdowej do niej, czyli narożnika ul. Ks. W. K. i B. B.;

2/ naruszenie art. 146 § 1 K.p.a. poprzez jego całkowicie bezzasadne zastosowanie, podczas gdy organ nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, gdyż decyzja została wydana dnia 4 lipca 2013 r., a zatem jeżeli od wydania przedmiotowej decyzji nie upłynęło 5 lat to tym bardziej od jej doręczenia okres ten nie upłynął;

3/ naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o art. 146 § 1 K.p.a. z jednoczesnym brakiem wskazania jako podstawy rozstrzygnięcia;

4/ naruszenie art. 152 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie tj. utrzymanie w mocy przez Wojewodę [...] postanowienia Prezydenta Miasta [...] o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy Wojewoda [...] obowiązany był uchylić to postanowienie i wstrzymać wykonanie decyzji ze względu na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.;

5/ naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez odmowę wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, podczas gdy skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym Wojewoda [...] zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. winien uchylić postanowienie Prezydenta Miasta ora wznowić postępowanie i na zasadzie art. 152 § 1 K.p.a. wstrzymać wykonanie decyzji;

6/ naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, a w konsekwencji nie przysługuje mu przymiot strony podczas gdy nie tylko właściciel działki przylegającej, ale także właściciel działki położonej dalej ma prawo uczestniczyć jako strona w wydaniu pozwolenia jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł między innymi, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu organ administracyjny powinien zbadać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowanie wymaganych prawem odległości, ale również funkcje, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego budynku i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności zagospodarowanie terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Pismem procesowym z dnia 19 maja 2014 r. M. O. wniósł o dopuszczenie go do udziału w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. póz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Podstawą postanowienia wydanego w kontrolowanym postępowaniu jest art. 152 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronom zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2).

W sytuacji złożenia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, kończącej postępowanie, które jest przedmiotem postępowania wznowionego, podstawowym obowiązkiem organu jest ocena, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku tego postępowania. Podkreślić należy, że dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Wskazać należy także, że interpretacja przepisu art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający, słowo "prawdopodobieństwo w nim użyte powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 961/08). A zatem chociaż użyte w przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" nie nakłada na organ obowiązku udowodnienia, że decyzja zostanie uchylona, to nie oznacza przyjęcia przez organ dowolności w zakresie oceny możliwości uchylenia decyzji. Aby więc dokonać takiej oceny, organ administracyjny musi przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy.

Stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organy prowadzące postępowanie analizy takiej nie przeprowadziły i nie zbadały rzetelnie przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., które to przesłanki mogły mieć wpływ na ocenę prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sprowadza się w istocie jedynie do stwierdzenia, że na przeszkodzie do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stoją negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, o jakich mowa w art. 146 § 1 K.p.a. (tu jak w wynika z odpowiedzi na skargę nastąpił błąd pisarski), natomiast przeszkody takiej nie stanowią przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., albowiem stwierdzenie ich istnienia może być jedynie wynikiem ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Organ odwoławczy wskazał także na odległość budynków projektowanych od budynku skarżącego, który wynosi 30 m, wysokość wysokości projektowanej zabudowy 11 m i jej usytuowaniu po stronie północnej ul. K., co w ocenie tego organu wyklucza jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej zabudowy na nieruchomość skarżącego. Także korzystanie przyszłych mieszkańców projektowanych budynków z tej samej drogi nie ma znaczenia dla istnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ też wskazał, iż postępowanie wznowieniowe nie zostało nawet wszczęte.

Z kolei organ l instancji wskazał jedynie, iż brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę obszar oddziaływania inwestycji, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], stąd przymiot strony w tym postępowaniu przysługiwał właścicielom tej nieruchomości. Wskazano także, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji i zgodny z jej ustaleniami także z wymogami ochrony środowiska a nadto był kompletny i posiadał wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonany jest przez osobę uprawniona.

W ocenie sądu ustalenia organów obu instancji są daleko niewystarczające do wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w postępowaniu wznowieniowym. W postępowaniu tym organ wprawdzie nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, ponieważ należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie, natomiast wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne. Jest to przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja może zostać uchylona. Dlatego też trzeba podkreślić, że wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej powoduje, iż powyższa kwestia nie podlega udowodnieniu tylko konieczne jest uzyskanie przez właściwy organ orzekający w tym zakresie przekonania, że ewntualnie dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Oznacza to, że do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. wystarczy wskazanie na wystąpienie przesłanki prawdopodobieństwa bez względu na jej stopień. Ponadto już samo określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu może mieć zastosowanie w danej sprawie, a więc także z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a następnie jej uzasadnieniu, oczywiście po przeanalizowaniu całego zebranego dotychczas w tej sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2353/10, LEK nr 1138150 oraz wyrok NSA z 7 stycznia 2009 sygn. akt l OSK 863/08, LEX nr 484864, wyrok NSA z 11 marca 2014 r. sygn.. akt II OSK 2009/12). Złożenie podania o wznowienie postępowania oraz wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji obliguje organ do przeanalizowania wskazanych przesłanek wznowieniowych i wydania postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku, w oparciu o rzetelną analizę tych przesłanek wznowieniowej w kontekście o którym mowa w art. 152 k.p.a. W niniejszym postępowaniu organy obu instancji analizy takiej rzetelnie nie przeprowadziły. Nie przytoczyły dostatecznych argumentów na poparcie zajętego stanowiska.

W niniejszym postępowaniu wskazaną podstawą prawną wznowienia był przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. a sprawa dotyczyła pozwolenia na budowę. Organy winny więc przeprowadzić analizę, czy ze względu na rodzaj, usytuowanie, odległość, charakterystykę terenu, nieruchomość skarżącego jest w zasięgu oddziaływania inwestycji projektowanej. Organ l instancji w zasadzie żadnej analizy w tym kierunku nie przeprowadził (nie wskazały żadnych argumentów by wykazać, że nieruchomość skarżącego nie jest w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji) a analiza organu odwoławczego jest niewystarczająca. Ta sprowadza się bowiem do wskazania jedynie odległości planowanych budynków od zabudowy skarżącego - co jest wobec przedłożonego przez skarżącego map jest co najmniej wątpliwe a ponadto nieprecyzyjne gdyż z projektu budowlanego wynika, iż projektowanych jest trzy budynki i to nie w zabudowuje liniowo. Niemożliwe jest zatem by odległość każdego z nich wynosiła 30 m. od zabudowy na działce skarżącego. Organy powinny przeprowadzić rzetelną analizę czy nieruchomość skarżącego (a nie tylko zabudowa na tej nieruchomości) znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, przy czym jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r. II OSK 1321/2006 w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano także, iż " z regulacji powyższej (art. 28 ust 3 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) wynika, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego siew otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących siew tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. W takiej sytuacji nie ma znaczenia, czy działki te graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny ...". Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r. II OSK 1508/2007 oraz 9 października 2007 r. II OSK 1321/06. Z kolei w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r. II OSK 304/2010 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Stanowisko to podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę, a w jego ocenie organy administracji badając przesłanki wstrzymania wykonania decyzji nie zastosowały się do tych wskazań tj. nie przeanalizowany rzetelnie czy nie zachodzi przesłanka wskazana w podaniu o wznowienie - a co za tym idzie czy nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Takie "ustalenia" organów nie spełniają wymogów o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co powoduje, że kontrolowane postępowanie dotknięte jest wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Podkreślić należy, że to organ stosowną argumentacją i zgromadzonymi dowodami powinien wykazać dlaczego w jego ocenie, w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego powinna być przekonywująca i wyczerpująca. Podzielając pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 648/08 stwierdzić należy, że określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji.

Kontrolując stwierdzić należy, że organy rzetelnie nie zbadały przesłanek wznowienia, do czego były zobowiązane wydając postanowienie w oparciu o dyspozycję art. 152 § 1 k.p.a. Jak mowa o tym wyżej w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie powołanego przepisu nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniownego postępowania oraz konieczność jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia to jednak organu od rzetelnego zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie może przesądzać o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek o których mowa w art. 152 K.p.a.

Zaznaczyć należy też, iż bez znaczenia jest iż dotychczas organ nie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania. Jak przyjmuje się bowiem w doktrynie i orzecznictwie wstrzymanie wykonania decyzji ostateczne może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu (przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu), może nastąpić w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347, podobnie wyrok WSA w Rzeszowie z 19 marca 2013 r., II SA/Rz 1103/12, LEX nr 1329199).

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie dokonać rzetelnej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, mając na uwadze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a tj. czy skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym bez jego udziału - co sprowadza się do sprawdzenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego, w oparciu o dowody dotychczas zgromadzone w postępowaniu przed organami administracji. Zajęte w sprawie stanowisko organ powinien zaś uzasadnić stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

W związku powyższym, z uwagi na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania i nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.