II SA/Gl 56/14

Uzasadnienie

Pismem z dnia 22 listopada 2012 r. P. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. z wnioskiem o nakazanie rozbiórki muru w granicy jego działki, wskazując, iż posiada on 3,5 m wysokości umieszczony jest w nim otwór wentylacyjny i okno i stanowi ścianę kolejnej nielegalnie prowadzonej budowy na sąsiedniej działce.

Po zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli organ powiatowy w dniu [...] r. przeprowadził oględziny działki leżącej w granicy z działką wnioskodawcy i ustalił, iż między posesjami istnieje mur. Mur ten stopniowo był podwyższany aż do wysokości 3,5m. Roboty te przeprowadzone były ok. 2006 r., i związane były z budową wiaty, stąd też mur stanowił częściowo ścianę budowanego garażu. Dach garażu uległ zawaleniu i obecnie inwestorzy wykonali prowizoryczne zadaszenie, którego wykonania nie zgłoszono właściwemu organowi.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorowi J. S. rozbiórkę części ogrodzenia od strony wschodniej działki przy ulicy [...] w granicy z działką nr ewid, [...] obr. [...] przy ulicy [...], a budynkiem gospodarczym należącym do posesji przy ulicy [...] powyżej wysokości 2,2 m w związku z realizacją nadbudowy ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia.

W wyniku złożonego przez J. S. odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w przeprowadzonym postępowaniu nie uwzględniono faktu, iż właścicielką nieruchomości jest E. S., stąd zdziwienie budzi skierowanie obowiązku z decyzji tylko do J. S. Podstawowym zarzutem jest dokonanie przez organ błędnej subsumcji i zastosowania w sprawie niewłaściwego trybu niniejszego postępowania. Budowa ogrodzenia ponad 2,20 m wymaga zgłoszenia, a zatem gdy prace takie wykonane zostały samowolnie, likwidacja samowoli następować powinna w trybie art. 49b ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Zastosowanie w sprawie błędnej podstawy działania skutkować musiało uchyleniem wydanego rozstrzygnięcia.

W ponownym postępowaniu P. P. oświadczył, iż nie wyraża zgody na ogrodzenie powyżej 2,20 m, podnosząc, że wyższe ogrodzenie powoduje zacienienie jego działki i niszczy roślinność tej jej części. Zwrócił uwagę na zagrożenie zawalenia tego muru oraz podkreślił, iż ogrodzenie to pełni rolę ściany obiektu, w którym prowadzona była i jest uciążliwa działalność, m.in. uciążliwy zapach lakieru przechodzi na jego działkę. Wskazał, że jako samowolę wybudowano obecnie wiatę o wysokości 4,5 m, która opiera się o ten mur, co może spowodować dobudowanie tego muru do wysokości 4,5 m.

Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. decyzją z dnia [...] r., wskazując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ponownie nakazał inwestorom E. i J. S. rozbiórkę części ogrodzenia od strony wschodniej działki przy ulicy [...] w granicy z działką nr ewid, [...] obr. [...] przy ulicy [...], a budynkiem gospodarczym należącym do posesji przy ulicy [...] powyżej wysokości 2,2 m w związku z realizacją nadbudowy ogrodzenia bez wymaganego prawem zgłoszenia. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budowa ogrodzeń o wysokości ponad 2,2m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. Inwestor nie dokonał takiego zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 pkt 9 ustawy ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym, a doprowadzenie do stanu zgodności z prawem winno być przeprowadzone w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego (na potwierdzenie powyższego organ odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego). Organ prowadził postępowanie naprawcze, pozostając świadomym, iż sąsiad zgłaszający problem zbadanie sprawy wysokiego ogrodzenia podtrzymał swoje stanowisko domagając się jego rozbiórki. Dlatego też ostatecznie odstąpił od legalizacji przedmiotowego ogrodzenia. Mając na uwadze, że bez oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, inwestor nie wybudowałby tego ogrodzenia, to także przy braku akceptacji sąsiada brak jest możliwości jego legalizacji.

Także powyższe rozstrzygniecie, w wyniku odwołania E. i J. S., rozpatrywane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. zostało uchylone, a sprawa przekazana została do ponownego rozpatrzenia. Organ stwierdził, że w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją naruszono art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto rozpoznano ją w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który nie przewiduje możliwości wydania nakazu rozbiórki. Organ odwoławczy ponownie podkreślił, iż organ pierwszej instancji przeprowadził niniejsze postępowanie w niewłaściwym trybie. Wskazał, że przywoływana przez organ pierwszej instancji uchwała nie odnosi się do niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego budowa niniejszego ogrodzenia wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi, czego inwestor nie uczynił, a zatem organ winien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis dopuszczając orzeczenie rozbiórki, przewiduje także, w przypadku potwierdzenia zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy legalizację takiego ogrodzenia, o ile przedłożone zostaną wymagane dokumenty i uiszczona w terminie opłata legalizacyjna. W przeciwnym wypadku organ zobligowany jest orzec o rozbiórce wykonanego obiektu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., na mocy art. 49b ust. 2 w związku z art. 52 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienie w terminie 30 dni wymienionych dokumentów, w tym. m.in. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz opisu i oceny technicznej wykonanych robót budowlanych. W wyznaczonym terminie inwestorzy złożyli opinię techniczną wykonanych robót, oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie muru stanowiącego ogrodzenie działki nr ewid. [...] przy ulicy [...] w C.

W świetle powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] .r , działając na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane ustalił dla E. i J. S. wysokość opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na nadbudowaniu ogrodzenia murowanego do wysokości 3,5 m usytuowanego w granicy z działką zabudowaną nr [...], w kwocie 2.500 zł. W uzasadnieniu po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane i żądne postanowieniem nr [...] dokumenty, w związku z czym zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty legalizacyjnej dla wykonanej bez zgłoszenia nadbudowy, stanowiącej ogrodzenie między działkami - muru, zgodnie z art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowanego.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył P. P., właściciel sąsiedniej działki. Podniósł, iż sąsiad wybudował nielegalnie w granicy pomiędzy działkami murowaną ścianę z okienkiem na jego podwórko i z dodatkowymi licznymi otworami wentylacyjnymi u samej góry. Mur ten stanowi tylną ścianę wiaty, stanowi konstrukcję dla dachu tej wiaty. Zakwestionował także jego stan techniczny, co potwierdził dołączonymi zdjęciami. W tym stanie budzi poważne wątpliwości jego legalizacja. Dodał, że nie zgadza się na budowę wiaty w granicy z jego działką. Nic nie stoi na przeszkodzie by taki obiekt sąsiad wybudował w przewidzianej przepisami prawa odległości od granicy z jego działką. Podkreślił, iż wiata o wysokości 4,5 m na sąsiedniej działce nie została rozebrana, a jedynie opuszczono dach do wysokości ok. 3,5 m pozostawiając całą jej konstrukcję. Nie zgodził się z legalizacją muru w granicy działki, wskazując na zacienienie jego działki oraz fakt, iż stanowi on podstawę do realizacji kolejnych uciążliwych inwestycji na sąsiedniej działce (także samowoli budowlanych).

. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia stwierdzając, że wydanie postanowienia na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej, następuje dopiero po przedłożeniu przez inwestora określonych dokumentów (na podstawie art. 49b ust. 2 tej ustawy). Wprawdzie z akt sprawy oraz zażalenia wynika, że inwestor nie przedłożył wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w odczuciu organu wobec wzajemnie sprzecznych wobec siebie przepisów art. 49b Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 2 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można w myśl art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (pogłębiania zaufania do organów władzy publiczny) obarczać strony postępowania wątpliwościami interpretacyjnymi. Podkreślił obowiązujące w judykaturze stanowisko, iż nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy do obiektu będącego przedmiotem postępowania legalizacyjnego, jeżeli wzniesienie tego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, co ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z kolei wysokość określonej w postanowieniu opłaty legalizacyjnej wynika wprost z przepisu art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego.

Pozostałe zarzuty, w ocenie organu odwoławczego, nie mają wpływu na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji (powinno być postanowienia) oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podkreślił, iż wybudowanie w granicy z jego działką muru i znaczące podwyższenie jego wysokości rażąco narusza jego interesy, gdyż przy murze tym usytuowany jest podnośnik, a sąsiad prowadzi tam uciążliwą działalność- lakiernictwo samochodowe, wyprowadzając wszystkie opary na jego działkę, co uniemożliwia korzystanie z pomieszczeń budynku gospodarczego w okresie letnim, służącym jako letnie sypialnie. Przywołując ustalenia organów nadzoru budowlanego oraz dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, zakwestionował podjęte rozstrzygnięcie. Zarzucił, iż opierając się na opinii przedstawionej przez inwestorów nie wzięto po uwagę rzeczywistego stanu technicznego tego muru, który wykonany z resztek gruzu i tynku, w jego ocenie nie jest w dobrym stanie technicznym. W ocenie skarżącego przywołana przez organ zasada pogłębiania zaufania do organu służy tylko uczestnikowi postępowania, który dwukrotnie dokonywał samowoli budowlanej, podaje nieprawdziwe dane i prowadzi uciążliwą działalność na terenie zabudowanym domkami jednorodzinnymi, gdzie według niego niedopuszczalne jest budowanie warsztatu lakiernictwa samochodowego. Dodał, iż w sprawie budowy budynku gospodarczego i wiaty prowadzone jest odrębne postępowanie. Powołując się na treść art. 5 Prawa budowalnego zwrócił się o uchylenie krzywdzącego go i uniemożliwiającego swobodne korzystania z własnej działki, rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. skarżący podtrzymując skargę i zawarte w niej zarzuty dodatkowo podał, że toczy się odrębne postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, wiaty oraz zmiany konstrukcji zadaszenia. Dodał, iż w jego ocenie przedmiotowy mur ma pełnić rolę ściany przyszłego budynku gospodarczego. Dodał, iż przedmiotowy mur powstał w związku z realizacją na działce sąsiada samowolnie wybudowanej wiaty, która następnie została rozebrana w części dotyczącej zadaszenia, natomiast pozostał mur. Podniósł, iż z tytułu prowadzonej działalności na sąsiedniej działce na jego działkę dostają się opary lakierowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

Wniesiona skarga musiała odnieść skutek. Sąd administracyjny, zgodnie z art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli legalności zaskarżonej decyzji, oceniając, czy decyzja ta nie narusza przepisów prawa. Bada, zatem czy nie doszło do naruszenia prawa i to zarówno prawa materialnego jak i formalnego w zakresie, w jakim stosował je organ administracyjny. Zgodnie z treścią art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględnia skargę na decyzję administracyjną w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (§ 1 pkt. 1), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§ 1 pkt. 2), innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( § 1 pkt. 3), czy też naruszenia prawa, z którym ustawa wiąże skutek stwierdzenia nieważności (§ 2) lub konieczności stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi są zasadne, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to: art. 7, art. 77 (1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku wyczerpującego i jednoznacznego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej dotyczącej samowoli budowlanej polegającej na nadbudowaniu przez E. i J. S. ogrodzenia murowanego do wysokości 3,50 m usytuowanego w granicy z działką sąsiednią należącą do skarżącego. Postanowienie takie wydaje się na zakończenie postępowania zmierzającego do legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem obowiązujących przepisów, po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy i stwierdzeniu możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika z obowiązujących przepisów budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409). ) Zatem budowa przedmiotowego ogrodzenia o wysokości 3,50 m pomiędzy wskazanymi działkami wymagała uprzedniego zgłoszenia we właściwym organie architektoniczno- budowlanym, czego inwestorzy w niniejszej sprawie nie uczynili. Poza sporem pozostaje zatem fakt, że budowa tego ogrodzenia nastąpiła w drodze samowoli budowlanej. Tym niemniej w niniejszej sprawie zasadniczą wątpliwość budzi fakt, czy przedmiotowy mur w granicy pomiędzy dwiema działkami stanowi w istocie tylko ogrodzenie pomiędzy nimi. Jak ustalono bowiem w trakcie oględzin na sąsiedniej działce dokonano także innych prac budowlanych, w tym m.in. nastąpiła budowa wiaty przylegającej bezpośrednio do przedmiotowego muru, wręcz opartej na tym murze. Z kolei z dostępnych w aktach niniejszej sprawy ustaleń wynika, że w przedmiotowej ścianie - murze znajduje się na wysokości ok. 3,00 m otwór wypełniony szkłem zbrojonym o wymiarach 0,6 x 0,6 m oraz otwór o średnicy Ø 100 pełniący rolę wentylacji. Jawi się zatem zasadnicza wątpliwość, czy wymienione otworzy są charakterystyczne dla ogrodzenia czy też dla ściany mającej być częścią innej całości np. wymienionej powyżej wiaty. Skoro zaś rolą przedmiotowego muru miała być funkcja jednej ze ścian budowanej także samowolnie na sąsiedniej działce wiaty, to powstaje zasadnicze pytanie dlaczego wyodrębnione zostały w oddzielne postępowania sprawy dotyczące muru- ogrodzenia (niniejsza sprawa) oraz sprawa wiaty – prowadzona odrębnie. W ocenie składu orzekającego działanie takie jest niedopuszczalne, gdyż sprawa winna być rozpatrzona w ujęciu całościowym, z uwzględnieniem wszystkich jej aspektów. Rozdzielenie wskazanych postępowań i prowadzenie ich w oddzielnych sprawach może prowadzić do swoistego obejścia prawa. Zalegalizowanie w niniejszym postępowaniu samego muru – ogrodzenia, a pozostawienie niewyjaśnionej sprawy wiaty spowodować mogłoby zakłamanie całego postępowania i mogłoby prowadzić do jego związania już podjętym rozstrzygnięciem. Sprawa jest istotna tym bardziej, że zdaniem skarżącego, za wysokim murem sąsiad prowadzi w sposób samowolny dalsze prace budowlane, prowadzona jest także w sposób samowolny i nielegalny działalność gospodarcza, której uciążliwości odczuwa na swojej działce. Kwestii tych nie wyjaśniono w niniejszym postępowaniu.

W ocenie składu orzekającego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający dla rozstrzygnięcia w zakresie legalizacji przedmiotowego muru. Dopiero bowiem postępowanie obejmujące swym zasięgiem całość prowadzonych na sąsiedniej działce prac budowlanych, zakończone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności sprawy może doprowadzić do prawidłowej ich oceny i stwierdzenia możliwości ich ewentualnej legalizacji. W obecnym stanie sprawy, zdaniem Sądu, wydanie postanowienia o nałożeniu na inwestorów opłaty legalizacyjnej jest przynajmniej przedwczesne.

Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił postanowienie organu odwoławczego oraz postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270) Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 cytowanej powyżej ustawy.

Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów.