VI SA/Wa 3440/13

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych (dalej MSW) decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa., po rozpatrzeniu wniosku J. P. (dalej skarżący)

o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją MSW z dnia [...] sierpnia

2013 r. o zakazie wykonywania przez skarżącego działalności objętej wpisem

do prowadzonego przez MSW rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych dokonanym dnia [...] stycznia 2005 r. pod numerem [...] oraz wykreśleniu z urzędu wpisu z tego rejestru dotyczącego osoby skarżącego, utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji.

Do wydania powyższych decyzji doszło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] stycznia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wpisał skarżącego do rejestru działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych pod numerem [...].

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. organ prowadzący rejestr wszczął postępowanie w sprawie zakazu wykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej objętej ww. wpisem. W piśmie tym wskazano, że zgodnie z art. 71

ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

(Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej "usdg.") organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Jak podano, przyczyną wszczęcia postępowania był fakt ujawnienia, w toku kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] grudnia 2012 r. przez upoważnionych pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, szeregu nieprawidłowości w wykonywanej przez skarżącego działalności regulowanej w zakresie usług detektywistycznych. Wyjaśniono między innymi, że kontrolującym nie okazano wykazu zatrudnionych detektywów za lata 2005 - 2012, ponieważ, jak podał skarżący, od początku swojej działalności nie zatrudniał detektywów. Natomiast w dniu [...] grudnia 2012 r. skarżący okazał wykaz zatrudnionych detektywów sporządzony w formie tabeli, do którego nie wpisano jego danych – jedynego detektywa zatrudnionego w firmie realizującego wszystkie zlecenia. Wskazano też na brak umieszczenia w rejestrze zawartych umów danych co do ich rodzaju i przedmiotu, skutkujący naruszeniem § 3 ust. 2 pkt 2-5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 8 sierpnia 2002 r.

w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej

w zakresie usług detektywistycznych.

Nadto wskazano, że skarżący w toku kontroli nie okazał umów ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone podczas wykonywania czynności detektywa za lata 2005-2011, czym naruszył art. 69 usdg., art. 15 pkt 4 ustawy o usługach detektywistycznych (Dz.U. z 2002 r., Nr 12, poz. 110; dalej "uud.") oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej przedsiębiorcy za szkody wyrządzone podczas wykonywania czynności detektywa (Dz.U. Nr 229, poz. 2283).

MSW w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. odniósł się do stanowiska skarżącego co do braku precyzyjnych przepisów regulujących zawieranie

i realizowanie umów, stwierdzając, że § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych (Dz.U. Nr 137, poz. 1160) wskazuje, że przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych obowiązany jest prowadzić wykaz zatrudnionych detektywów, rejestr zawartych umów wraz z opisem stanu ich realizacji, który winien być opisany w odrębnej księdze stanowiącej aneks do rejestru zawartych umów. Jak podał MSW, zgodnie

z § 4 cytowanego rozporządzenia dokumentacja, o której mowa wyżej, prowadzona jest w formie pisemnej. Elektroniczne nośniki informacji mają w stosunku do niej charakter pomocniczy i nie mogą jej zastępować. Ponadto, jak wskazał MSW,

w art. 23 uud. wskazano jasno na obowiązki przedsiębiorcy wykonującego działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych, tj. zachowanie formy pisemnej umów dotyczących wykonywanej działalności gospodarczej w zakresie tych usług oraz prowadzenie i przechowywanie dokumentacji dotyczącej zatrudnianych detektywów oraz zawieranych i realizowanych umów.

MSW nadto zauważył, że stosownie do § 5 rozporządzenia w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych, dokumentację dotyczącą wykazu zatrudnionych detektywów oraz rejestr zawartych umów wraz z opisem stanu ich realizacji, przechowuje się przez okres 5 lat liczony od zakończenia działalności przedsiębiorcy, a w przypadku księgi realizacji umowy - od daty zakończenia umowy. W związku

z powyższym, jak podał MSW, zarzuty sformułowane w protokole z kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] grudnia 2012 r., dotyczące braku prowadzenia, przechowywania i przedstawienia na żądanie organu uprawnionego do kontroli dokumentacji, o której wyżej, wskazują na rażące naruszenie przez skarżącego warunków wykonywania działalności gospodarczej objętej ww. wpisem do rejestru działalności regulowanej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu prowadzącego rejestr jakoby nieprawidłowości stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli, wyczerpywały przesłanki rażącego naruszenia warunków wykonywania regulowanej działalności gospodarczej, wskazując jednocześnie na możliwość zastosowania innego środka dyscyplinującego przedsiębiorcę. Skarżący dodał, że usdg. w art. 71 daje różne możliwości dyscyplinowania przedsiębiorcy. Stwierdził, że nie od razu należy nakazywać likwidacji firmy, dodając "co by było gdybym dopuścił się nadużyć finansowych, współdziałał z przestępcami itd.". Podkreślił, że jego niedociągnięcia nie spowodowały żadnej szkody dla obywatela, jak też nie naraziły na szkodę interes Państwa. Wniósł o umożliwienie mu dalszego wykonywania usług detektywistycznych, jako przedsiębiorcy.

W zaskarżonej do Sądu decyzji MSW stwierdził, odnosząc się do braku zastosowania wobec skarżącego innego środka dyscyplinującego, że stwierdzone

w toku prowadzonego postępowania okoliczności nie mogą być podstawą do zmiany oceny wykonywanej przez niego regulowanej działalności gospodarczej, ponieważ nieznajomość prawa w tym zakresie, nie może zwalniać przedsiębiorcy

od odpowiedzialności w przypadku niestosowania się do przepisów prawa.

Jak podał MSW, ustawodawca w art. 57 ust. 3 usdg. wskazał, że organ prowadzący rejestr może wezwać przedsiębiorcę do usunięcia stwierdzonych uchybień w wyznaczonym terminie. Jednakże zapis sformułowany w art. 71 ust. 1

pkt 3 tej ustawy pozbawia organ prowadzący rejestr swobody w wyborze środka dyscyplinującego przedsiębiorcę, nakładając nań obowiązek wydania decyzji

o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. Zdaniem MSW, taki ciężar gatunkowy posiadają nieprawidłowości stwierdzone w toku kontroli, przeprowadzonej w stosunku

do skarżącego w dnia [...]-[...] grudnia 2012 r.

MSW wskazał, że decyzja wydana w I instancji pozbawia skarżącego

na okres 3 lat możliwości wykonywania regulowanej działalności gospodarczej

w zakresie usług detektywistycznych, nie pozbawiając go tym samym praw, jakie przysługują mu w związku z posiadaniem licencji detektywa. Stwierdził w związku

z tym, że skarżący w dalszym ciągu ma możliwość wykonywania usług detektywistycznych, lecz już nie jako przedsiębiorca.

W skardze na powyższą decyzję MSW skarżący nie zgodził się

z postawionym przez organ zarzutami wobec jego osoby, które wyniknęły, jak podał, z nieprecyzyjnych przepisów wykonawczych oraz ustawy o usługach detektywistycznych. Jego zdaniem rażące naruszenie ww. ustawy może nastąpić gdy przedsiębiorca fałszuje dokumentację podatkową, nie wywiązuje się ze zobowiązań podatkowych itp. Uznał, że skoro prowadzi działalność jednoosobowo, to nie musi prowadzić dokumentacji dotyczącej zatrudnianych detektywów, ponieważ takie przypadki nie występowały. Zdaniem skarżącego, rejestr dotyczyć może osób zatrudnianych z zewnątrz.

Skarżący podtrzymał wcześniejsze stanowisko co do braku konieczności przechowywania kopii zawartych umów. Dodał, że złożył kontrolującym stosowne oświadczenie, że nie był i nie jest figurantem Krajowego Rejestru Sądowego Ministerstwa Sprawiedliwości.

Podkreślił, że w przepisach wykonawczych brak jest regulacji za co można pozbawić przedsiębiorcę działalności, a za co zobowiązać do usunięcia usterek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas przedstawioną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Zgodnie zaś z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania wyrażona w art. 11 oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli.

Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Jak wyżej wskazano obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy.

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań.

Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia

Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem bądź jedynie powoła sformułowania niedookreślone będące podstawą rozstrzygnięcia bez wskazania jak należy je rozumieć oraz nie wyjaśni dlaczego zaistniałe fakty stanowią w jego ocenie realizację sformułowania niedookreślonego będącego podstawą rozstrzygnięcia . Naruszenie art. 11 k.p.a. stanowi również nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawienie w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu - ocenie organu administracyjnego, nie zwalnia tegoż organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego orzeczenia. Nie może ono opierać się na ogólnym stwierdzeniu, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, których pełna analiza z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej posiadanej przez organ winna stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wydając decyzję organ zobligowany jest do szczegółowego podania przesłanek jakimi się kierował działając w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie nie może posiadać jakichkolwiek cech dowolności.

Pamiętać należy również o czym była mowa powyżej, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).W ocenie Sądu w tak podstawowej kwestii nie mogą zachodzić żadne niejasności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że podstawę materialnoprawną niniejszej decyzji stanowiła art. 71 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 i 3 usdg. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg organ prowadzący rejestr działalności regulowanej wydaje decyzję o zakazie wykonywania przez przedsiębiorcę działalności objętej wpisem, gdy stwierdzi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej przez przedsiębiorcę. W ocenie Sądu w pierwszej kolejności trzeba zauważyć ,iż w niniejszym przepisie użyty został przez ustawodawcę zwrot niedookreślony "rażące naruszenie,, zastanowić się nad znaczeniem użytego przez ustawodawcę w art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrotu "rażące naruszenie" warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej. Bezsporne jest, iż ocena wystąpienia tej przesłanki należy do organu prowadzącego rejestr działalności regulowanej. Jednak warto wskazać, że ustalenia, jakie naruszenia są "rażące", można dokonać na podstawie przepisów odrębnych ustaw, które regulują szczegółowo konkretny rodzaj działalności gospodarczej, a w wypadku braku określenia co stanowi rażące naruszenie warunków wymaganych do wykonywania działalności regulowanej w ustawie szczególnej obowiązek ten spoczywa na organie.

W niniejszej sprawie organ w sposób szczegółowy winien wyjaśnić jak należy rozumieć rażące naruszenie warunków do wykonywania działalności gospodarczej oraz wskazać dlaczego w jego ocenie nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji działalności regulowanej przez skarżącego w postaci braku:

- wykazu zatrudnionych detektywów,

- rejestru zawartych umów,

- księgi realizacji umów,

- okazania umowy ubezpieczenia tylko za 2012 r.,

- zaświadczenia z Krajowego Rejestru Sądowego, że nie jest wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych

stanowią o rażącym naruszeniu warunków do wykonywania działalności regulowanej przez skarżącego co skutkowało wydaniem zakazu o prowadzeniu tej działalności. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wyżej wskazane nieprawidłowości wyczerpały przesłanki do stwierdzenia rażącego naruszenia warunków wykonywania regulowanej działalności gospodarczej, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 3 usdg. Organ w ogóle nie wyjaśnił jak należy rozumieć pojęcie rażące naruszenie, nie wskazał, czy w jego ocenie jest to działanie o charakterze ciągłym, uporczywym, wieloletnim, nacechowane niestosowaniem się do obowiązujących przepisów prawa. Nie wyjaśnił również dlaczego w jego ocenie nieprawidłowości w dokumentacji to rażące naruszenie warunków do wykonywania działalności regulowanej przez skarżącego.

W niniejszej sprawie organy kontrolne ustaliły miedzy innymi, że skarżący nie prowadził wykazu zatrudnionych detektywów. Skarżący w trakcie całego posterowania wyjaśniał, że sam posiada licencje detektywistyczną i sam wykonuje zlecenia, nigdy nie zatrudniał żadnych detektywów. Z § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 sierpnia 2002 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług detektywistycznych wynika, że na przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie usług detektywistycznych nałożony jest obowiązek prowadzenia wykazu zatrudnianych detektywów. W ocenie Sądu użyte w niniejszym przepisie przez ustawodawcę słowo "zatrudnionych" wskazuje ,że wykaz obejmuje jedynie detektywów zatrudnionych przez przedsiębiorcę. Tak więc ponieważ organy nie wykazały, że skarżący zatrudniał do swojej działalności jakiś detektywów stawianie skarżącemu zarzutu braku powyższego wykazu jest bezzasadne.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie powodem uwzględnienia skargi było stwierdzenie przez Sąd naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć znaczenie dla wyniku sprawy. Konkretnie w ocenie Sądu wobec naruszenia zasad przekonywania (art. 11 k.p.a.) uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest w znacznym stopniu wadliwe i nie poddaje się we wskazanym powyżej zakresie kontroli Sądu.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne.

Rozpoznając ponownie sprawę organ rozważy wskazane wyżej okoliczności, wyjaśni na jak należy rozumieć rażące naruszenie warunków prowadzenia działalności regulowanej i oceni, czy pozostałe nieprawidłowości w prowadzeniu dokumentacji działalności regulowanej przez skarżącego w postaci braku:

- rejestru zawartych umów,

- księgi realizacji umów,

- okazania umowy ubezpieczenia tylko za 2012 r.,

- zaświadczenia z Krajowego Rejestru Sądowego, że nie jest wpisany do rejestru dłużników niewypłacalnych

stanowią o rażącym naruszeniu warunków do wykonywania działalności regulowanej.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku.

W przedmiocie wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.