II SA/Bd 209/14

Uzasadnienie

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w T. decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, dalej zwana p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) nałożył na I. M. i R. M. obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: usunąć warstwę styropianu stanowiącą docieplenie części ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego w C. przy ul. D. na działce o nr geod. [...], znajdującego się od strony działki nr [...] o powierzchni [...] m2 (elewacja boczna przy wjeździe na działkę), przywracając tę część elewacji do stanu pierwotnego poprzez jej naprawę w drodze: przywrócenia tynku na licu budynku powyżej ceglanego cokołu, oczyszczenia ceglanego łukowego olicowania okien oraz narożników ceglanych oraz oczyszczenia boniowania narożników (elewacja boczna przy wjeździe na działkę) - w terminie do [...].04.2014 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy I. M. i R. M. wykonali docieplenie ściany zewnętrznej budynku o powierzchni [...] m2. Docieplenie wykonane zostało ze styropianu grubości 8 cm oraz wyprawy elewacyjnej w kolorze białym. Wysokość budynku od poziomu terenu wynosi [...] m. Przedmiotowe roboty dociepleniowe wykonane zostały przez inwestorów w okresie od czerwca do lipca 2009 r.

Przedmiotowy budynek wielorodzinny zlokalizowany jest na działce o nr geod. [...], na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta C. uchwalony przez Radę Miasta C. uchwałą nr [...] z dnia [...].06.2006 r., ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Woj. K.-P. nr [...], poz. [...] z dnia [...].08.2006 r. Teren działki nr [...], na którym zlokalizowany jest w/w budynek, znajduje się zgodnie z zapisami w/w planu w strefie "B" ochrony konserwatorskiej. Ponadto zgodnie z pismem K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. z dnia [...].10.2010 r. przedmiotowy budynek znajduje się w gminnej ewidencji zabytków prowadzonej przez Burmistrza C.

Wykonane przez inwestorów roboty dociepleniowe należy zakwalifikować jako roboty budowlane, które wymagały przed ich wykonaniem uzyskania od właściwego organu architektoniczno-budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 4 i art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 6 pkt 2, gdyż przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską w ramach obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. Inwestorzy wykonali roboty dociepleniowe bez wymaganego pozwolenia.

Postanowieniem z dnia [...].01.2010 r. na podstawie art. 81 c ust. 2 organ nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej na temat wykonanych robót budowlanych. Inwestorzy dostarczyli w dniu [...].10.2010 r. opinię techniczną opracowaną przez mgr inż. A. C. Opinia ta wskazuje, że wykonane samowolnie roboty dociepleniowe budynku spowodowały zakrycie pod warstwą styropianu elementów charakterystycznych dla historycznego budynku, nadające im cechy architektoniczne (ceglane obramowania okien, drzwi, cokołu i narożników w formie boniowania). Elewacja utraciła swój pierwotny charakter typowy dla tej części miasta (zespół dworca kolejowego). W opracowaniu tym zaproponowano, aby w celu przywrócenia historycznego charakteru elewacji wykonać roboty budowlane polegające na oblicowaniu płytkami klinkierowymi docieplenia (wokół obramowania okien oraz na narożach ścian oraz cokołach). Zakres prac przedstawiony w w/w opinii technicznej nie uzyskał akceptacji K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w T. - pismo z dnia [...].07.2010 r.

Z uwagi na niedopełnienie przez inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed wykonaniem robót dociepleniowych, zaistniał akt samowoli budowlanej określony w art. 50 ust. 1 pkt. 1 p.b. Usuwanie skutków tego rodzaju samowolnych robót następuje w trybie art. 50 i 51 cyt. ustawy. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję opartą o przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2. Wspomniany tryb postępowania wymaga zbadania i ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, czy wykonane samowolnie prace odpowiadają "stanowi zgodnemu z prawem". Przez ten "stan zgodny z prawem" rozumie się przede wszystkim zgodność wykonanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, przepisami techniczno - budowlanymi wydanymi na podstawie delegacji zawartej w art. 7 p.b. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w wyniku przeprowadzonego postępowania w trybie art. 51 p.b. uzna, że wykonane roboty nie odpowiadają standardom prawa, w tym obowiązującym przepisom, wówczas na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności i robót, tak aby doprowadzić je do zgodności ze standardami (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9.02.2010 r., sygn. II SA/Gd 288/09).

W omawianym przypadku roboty budowlane polegające na wykonaniu docieplenia ściany zewnętrznej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i jakość wykonanych prac nie budzi zastrzeżeń, lecz niezgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta C., który w "§ 6 pkt ust. 3 pkt 2" ustala: dopuszcza się restaurację i modernizację techniczną obiektów z maksymalnym zachowaniem struktury budynków, detalu architektonicznego i historycznego wystroju wnętrz. Zgodnie z pismem autora planu G. S. (załącznik do pisma Gminy Miasta C. z dnia [...].02.2013 r.) ocieplenie budynków mieści się w treści "modernizacja techniczna budynków", lecz w wyniku wykonania prac doszło do zakrycia wystawą dociepleniową detalu architektonicznego i historycznego, tj. zakryto łukowe olicowania ceglane okien oraz narożników.

Mając powyższe na uwadze w omawianym przypadku, zgodnie zapisem "§ 6 ust. 3 pkt lit. e" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta C. prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych oraz umieszczanie na budynkach reklam, urządzeń technicznych wymagało uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pismem z dnia [...].12.2012 r. K.-P. Wojewódzki Konserwator Zabytków w T. stwierdził konieczność usunięcia samowolnie nałożonej warstwy styropianu, następnie przeprowadzenie prac konserwatorskich mających na celu oczyszczenie i uporządkowanie elewacji, z uwagi na wykonanie robót dociepleniowych w sposób powodujący utratę wartości historycznych tego budynku. Wskazał również, że wszelkie prace związane z modernizacją w budynkach historycznych, w tym także z poprawą warunków termicznych, powinny być prowadzone z poszanowaniem dla tych wartości i w sposób mający na celu ich utrwalenie. W przypadku termomodernizacji murów obwodowych budynków o ceglanych elewacjach, tak jak w przypadku budynku przy ul. D., zgodnie z zasadami konserwatorskimi dopuszczalne jest zastosowanie wewnętrznych systemów dociepleń.

Na skutek odwołania wniesionego przez I. M. i R. M. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorzy wykonali roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej, bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, bowiem art. 28 p.b. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budową, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy, enumeratywnie w punktach wymieniono roboty budowlane, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę, w tym wymieniono roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Artykuł ten jest uzupełniony art. 30 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, który wskazuje, że prace polegające na dociepleniu budynków do 12 m objęte są obowiązkiem zgłoszenia do właściwego organu. W niniejszym przypadku jednak ze względu na to, że budynek przy ul. D. w C. jest obiektem historycznym, ujętym w wojewódzkiej ewidencji zabytków (co wynika z miejscowego planu i pism Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków), zastosowanie ma przepis art. 39 ww. ustawy, zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych, wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, dla której ustala się ochronę obiektów historycznych według ustaleń podanych w ust. 3 i w ust. 4 (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. e planu). Natomiast zgodnie z zapisem § 6 ust. 3 pkt 1 planu, dom z ok. [...] r. przy ul. D., znajduję się w wykazie obiektów objętych ochroną i prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych oraz umieszczanie na budynku reklam, tablic, urządzeń technicznych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 6 ust. 3 pkt 2 lit. e planu).

Ze względu na ww. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w konsekwencji niedopełnienia przez inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę przed wykonaniem przedmiotowych robót dociepleniowych, zaistniała sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., wobec której PINB zobowiązany był podjąć postępowanie administracyjne i zastosować procedurę naprawczą w trybie art. 50-51, która wymaga zbadania i ustalenia przez organ, czy wykonane samowolnie roboty są zgodne z prawem. Przez stan zgodny z prawem rozumie się przede wszystkim zgodność wykonanej inwestycji z przepisami Prawa budowlanego i przepisami techniczno-budowlanymi. Ponadto prowadząc postępowanie w trybie art. 51 p.b. organ ma obowiązek badania ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało przez organ pierwszej instancji dopełnione. Art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Dlatego też podkreślić należy, że zapisy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawę do ustanawiania miejsca realizacji inwestycji budowlanej czy rozwiązań urbanistycznych czy architektoniczno-budowlanych, jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku.

Postanowieniem z dnia [...].01.2010 r., wydanym w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b., powiatowy organ nadzoru budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót wraz z uzgodnieniem z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w T. rozwiązań technicznych, które przywrócą budynkowi jego historyczny charakter. Inwestorzy dostarczyli do organu opinię techniczną, która wskazywała m.in., że wykonując roboty dociepleniowe budynku całkowicie zmieniono charakter elewacji budynku, zatracając jej charakter historyczny; całkowicie zlikwidowano zdobienia ceglane elewacji oraz obramowania okien oraz licowany cegłą cokół. Ponadto opinia wykazała, że wykonane ocieplenie nie spełnia warunków określonych w art. 328 i 329 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Zaproponowane w tym dokumencie rozwiązania techniczne np. w postaci doklejenia do ocieplonej elewacji bocznej płytek klinkierowych w narożnikach oraz obramieniu okien, które winny według autora opinii przywrócić budynkowi jego historyczny charakter, nie zostały pozytywnie zaopiniowane przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Również w piśmie z dnia [...].12.2012 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował, że zgodnie z zasadami konserwatorskimi w przypadku termomodernizacji murów obwodowych budynków o ceglanych elewacjach (tak jak budynek przy ul. D.) dopuszczalne jest zastosowanie wewnętrznych systemów dociepleń i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...].10.2009 r. o konieczności usunięcia samowolnie nałożonej warstwy styropianu, a następnie przeprowadzenie prac konserwatorskich mających na celu oczyszczenie i uporządkowanie elewacji, ponieważ niedopuszczalnym jest zewnętrzne ocieplanie i tynkowanie historycznych budynków o ceglanym licu, posiadających detal architektoniczny lub tak jak w ww. przypadku, ceglane opracowania okien, drzwi, cokół i narożników w formie boniowania.

Ponadto z pisma Urzędu Miasta C. z dnia [...].02.2013 r., dotyczącego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wspartego opinią autora tego planu, wynika, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku modernizacja techniczna możliwa jest pod warunkiem zachowania struktury budynku i detalu architektonicznego, jednak prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

W przedmiotowym postępowaniu, prawidłowe było zatem stanowisko organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji, że podstawą prawną podjętych działań stanowiły przepisy art. 50 i art. 51 p.b. Wobec tego, że roboty budowlane zostały zakończone, organ pierwszej instancji prawidłowo odstąpił od zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, nie wstrzymując postanowieniem prowadzenia robót budowlanych. Odpowiednie zastosowanie miał więc przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b., dający podstawę do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Organ zasadnie zatem nałożył obowiązek wykonania określonych czynności, gdyż przywrócą one walory wizualne i historyczne obiektu przy ul. D. w C. O braku możliwości zalegalizowania dokonanych robót budowlanych polegających na dociepleniu części ściany budynku przesądziła natomiast ich niezgodność z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w związku z negatywną opinią K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, ani też uchybień formalno-prawnych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego orzeczono jak w sentencji.

Skargę na powyższą decyzję złożyli I. M. i R. M. zarzucając naruszenia:

art. 51 ust 1 pkt 2 p.b. poprzez jego zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawie, a z daleko idącej ostrożności także poprzez nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności, które nie prowadzą do przywrócenia stanu pierwotnego, lecz zmierzają na nałożenia obowiązku wykonania elementów, które nie istniały na przedmiotowym budynku,

art. 51 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 p.b. poprzez jego niezastosowanie i nie zatwierdzenie przedstawionej ekspertyzy technicznej z zastosowaniem rozwiązań technicznych, które przywrócą budynkowi poprzedni charakter,

art. 7 k.p.a. i art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie przeprowadzenie postępowania dowodowego dla poczynienia ustaleń co do możliwości zastosowania przedstawionej ekspertyzy, jak również co do stanu budynku, w tym jego historycznego charakteru przed dokonaniem docieplenia.

art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie również decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w toku tej sprawy przedłożyli ekspertyzę zawierającą rozwiązania techniczne, który przywracałyby budynkowi jego charakter. Przedmiotowy budynek nie jest zabytkiem, położony jest jedynie w strefie ochrony konserwatorskiej. PINB w T., jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stwierdził, że jakość prac związanych z dociepleniem budynku jest dobra. Zdaniem skarżących, mając na uwadze charakter budynku, jak również prace wykonane w obszarze przedmiotowej strefy konserwatorskiej, możliwe jest zaakceptowanie wariantu dostosowania wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego według przedłożonej przez nich ekspertyzy.

Pomimo że Wojewódzki Konserwator Zabytków zajmuje stanowisko, iż "niedopuszczalne jest zewnętrzne ocieplanie i tynkowanie historycznych budynków o ceglanym licu", to tego rodzaju docieplenia wykonane są na budynkach sąsiednich zlokalizowanych w obszarze tej samej strefy konserwatorskiej; zatem w ich przypadku Wojewódzki Konserwator Zabytków nie widzi tego rodzaju zastrzeżeń, co w tej sprawie. Powyższe pozostaje w sprzeczności z zasadami praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa i pogłębiania zaufania do organów.

Organ zupełnie nie odniósł się do kwestii, jak przedstawiał się stan budynku przed ociepleniem, stąd nieuprawnione jest nakładanie obowiązku wytworzenia elementów, które na budynku się nie znajdowały. W tej sytuacji wykonanie decyzji nie prowadzi do przywrócenia stanu poprzedniego, lecz do wytworzenia stanu niezgodnego w faktycznie istniejącym przed dociepleniem.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek jedynie część jej zarzutów była zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c i art. 135 p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W sprawie bezsporne było to, że skarżący wykonali w 2009 r. docieplenie budynku o wysokości [...] m położonego w C. przy ul. D., przy czym nie uzyskali pozwolenia na budowę ani też nie dokonali zgłoszenia tej okoliczności odpowiedniemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Co do zasady roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 p.b.). Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na dociepleniu budynków o wysokości do 12 m. Roboty takie podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. Natomiast zgodnie z art. 39 ust. 1 i 3 p.b. w wersji obowiązującej w 2009 r., tj. w dacie wykonania przez skarżących robót budowlanych: "1. Prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. 3. W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków."

Istotne zatem w sprawie było ustalenie tego, czy przedmiotowy budynek figuruje w rejestrze zabytków lub jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezsporne było to, że nie jest on wpisany do rejestru zabytków (vide pismo k. 22 akt adm.). Natomiast stosownie do zapisów uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] .06.2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu położonego pomiędzy ul. D., północną granicą administracyjną miasta, C. i brzegiem Jeziora C., przedmiotowy budynek znajduje się w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, dla której ustala się ochronę obiektów historycznych według ustaleń podanych w ust. 3 i w ust. 4 (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. e). Natomiast zgodnie z zapisem § 6 ust. 3 pkt 1, dom z ok. 1906 r. przy ul. D., znajduje się w wykazie obiektów objętych ochroną i prowadzenie wszelkich prac i robót budowlanych oraz umieszczanie na budynku reklam, tablic, urządzeń technicznych wymaga uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (§ 6 ust. 3 pkt 2 lit. e). Ponadto zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 2 lit. a, dla przedmiotowego budynku ustala się ochronę formy i substancji historycznej budynków to jest: zachowanie w niezmienionej postaci bryły budynku (w tym rodzaju i kształtu dachu), elewacji (rozmieszczenia i wielkości otworów okiennych i drzwiowych, kształtu otworów okiennych, detalu architektonicznego, balkonów, tarasów). Należy podkreślić, że zgodnie z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568), formą ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że wykonanie docieplenia budynku wymagało, stosownie do art. 39 ust. 3 p.b., legitymowania się przez skarżących pozwoleniem na budowę, zaś jego wydanie musiało być poprzedzone uzgodnieniem z konserwatorem zabytków. Zatem nie będzie miał zastosowania cyt. wcześniej art. 29 ust. 2 pkt 4 p.b.

Dalej należało w związku z powyższymi rozważaniami ustalić, czy w analizowanej sprawie było konieczne dokonanie uzgodnienia z konserwatorem zabytków biorąc pod uwagę okoliczność, że postępowanie toczyło się w trybie art. 51 p.b. W orzecznictwie przyjmuje się, że wprawdzie postępowanie służące doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (art. 51 p.b.) ma inny charakter, niż postępowanie o pozwolenie na budowę, lecz wskazane wymogi uzyskiwania stanowiska organu konserwatorskiego powinny także mieć w nim zastosowanie. Oznacza to, że w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno nastąpić stosowne uzgodnienie z konserwatorem zabytków. Pozbawione podstaw byłoby bowiem różnicowanie sytuacji inwestora, który ubiegając się o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac przy obiekcie budowlanym objętym ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zobligowany uzyskać uzgodnienie wojewódzkiego konserwatora zabytków i inwestora, wobec którego prowadzone jest postępowanie zmierzające do zalegalizowania samowolnie wykonanych robót budowlanych. Należy podkreślić, że postępowanie regulowane przepisem art. 51 p.b. ma charakter naprawczy. Wobec tego sposób doprowadzenia obiektu budowlanego, objętego ochroną konserwatorską do stanu zgodnego z prawem zależy od stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis art. 39 ust. 2 pkt 4 p.b. przewiduje (i przewidywał również w 2009 r.) wymóg uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków na prace przy zabytku (wymienione w ust. 3), a takimi pracami są również prace doprowadzające wykonane już roboty budowlanego do stanu poprzedniego lub zgodnego z prawem (por. wyroki NSA: z 27.01.2010 r., II OSK 153/09, z 20.06. 2012 r., II OSK 524/11, LEX nr 1215853, zapadłe w sprawach dotyczących obiektów wpisanych do rejestru zabytków, ale których wywody mają w pełni zastosowanie również w przypadku obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Reasumując, w analizowanej sprawie było niezbędne wydanie postanowienia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków stosownie do art. 39 ust. 3 p.b. w zw. z art. 106 § 5 k.p.a., w myśl którego zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Brak takiego uzgodnienia spowodował naruszenie przez organ art. 39 ust. 3 p.b. w wersji obowiązującej w 2009 r. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].10.2011 r. (k. 126 akt adm.), że "w oparciu o art. 51 § 1 ust. 2 p.b. brak jest przepisu prawa nakładającego obowiązek uzgadniania decyzji z wojewódzkim konserwatorem zabytków". W tym miejscu należy dodać, że również w świetle aktualnie obowiązujących przepisów przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej, ponieważ aktualne brzmienie art. 39 ust. 3 p.b. jest następujące: "W stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków." Jak wynika z treści pisma K.-P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].10.2010 r. (k. 90 akt adm.), przedmiotowy budynek "figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków (...) powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków (...)". W ocenie Sądu nie ma znaczenia to, że organ w związku z tym nie zwrócił się do burmistrza C. o wskazanie, czy budynek został wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Jak prawidłowo wskazano w ww. piśmie, zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co oznacza, że wpis taki ma jedynie deklaratoryjny charakter i nawet jego ewentualny brak, powstały z różnych przyczyn, nie może przesądzać o niestosowaniu art. 39 ust. 3 p.b. Taka interpretacja przepisu pozostawałaby w sprzeczności z jego wykładnią funkcjonalną i celowościową (vide wyrok WSA w Olsztynie z 1.08.2013 r., II SA/Ol 432/13). Pozwala to w ocenie Sądu na przyjęcie, że faktycznie budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków w rozumieniu art. 31 ust. 3 p.b. Jak wskazał bowiem słusznie NSA w postanowieniu z 14.09.2012 r., II OSK 1950/12, LEX nr 1413428, skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków.

Dokonując analizy podjętych przez organ czynności w postępowaniu naprawczym stwierdzić trzeba, że wybór konkretnego rozstrzygnięcia w tym postępowaniu zależny jest od konkretnego stanu faktycznego występującego w danej sprawie. Gdy prowadzone są roboty budowlane, organ wstrzymuje ich wykonanie (postanowienie na podstawie art. 50 p.b.), a jeżeli roboty zostały zakończone, od razu wydaje decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 tego przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast gdy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 p.b. W takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe (por. wyroki NSA: z 12.10.2007 r., sygn. akt II OSK 629/07, Lex nr 347905, z 4.06.2007 r., sygn. akt II OSK 861/06).

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ma zastosowanie w sytuacji, gdy roboty nie mogą być doprowadzone do stanu zgodnego z prawem (por. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 555 - 556). Organ pomimo wskazania jako podstawy prawnej decyzji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., w rzeczywistości zastosował procedurę związaną z pkt 1 cyt. przepisu. Organ niewątpliwie badał sprawę pod kątem możliwości doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, jednak głównie z uwagi na negatywne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nie było możliwe, w ocenie organu, doprowadzenie do takiego właśnie stanu. Wydając jednak decyzję o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego organ niewątpliwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 1, a nie pkt 2, czym doprowadził do naruszenia tych przepisów. Samo w sobie naruszenie to nie miało wpływu na treść decyzji, tym niemniej należało je wskazać, aby organ ponownie rozpoznając sprawę w przypadku ustalenia, że w dalszym ciągu uzasadnione jest przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego, zastosował prawidłowy przepis.

Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu jeszcze z innego powodu. Otóż, aby wydać decyzję o doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, należy najpierw ustalić, jaki był ten stan, co organ zupełnie pominął pomimo zgłaszania przez skarżących zarzutów dotyczących tej okoliczności. Podkreślić trzeba, że organ niezasadnie pominął wnioski dowodowe skarżących w postaci zeznań świadków wymienionych przez nich w piśmie z dnia [...].04.2012 r. Skarżący wskazali, że osoby te mają być przesłuchane na okoliczność "stanu nieruchomości i wyglądu kamienicy – w szczególności w zakresie elementów zabytkowych – przed dokonaniem dociepleń". Niewątpliwie w świetle twierdzeń skarżących, że decyzja nakłada na nich obowiązek wykonania elementów, które nie istniały na przedmiotowym budynku, wniosek ten był w pełni zasadny. Organ tymczasem nie dokonał w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń. Arbitralne rozstrzygnięcie organu w tym zakresie, nie poparte stosownym postępowaniem dowodowym dotyczącym wyglądu budynku przed wykonaniem docieplenia przez skarżących, stoi w rażącej sprzeczności z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Nie był natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Skarżący nie wyjaśnili, na czym miałoby polegać uchybienie organu w tym zakresie, a Sąd nie dopatrzył się tego naruszenia również działając z urzędu.

Podobnie nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten należy analizować w związku z treścią art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Taka sytuacja wystąpiła niewątpliwie w niniejszej sprawie. Zakres ustaleń koniecznych do wyjaśnienia związanych ze stanem budynku sprzed wykonania jego docieplenia wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, ponieważ nie było to w ogóle analizowane przez organ I instancji.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd powyżej uwag. W szczególności organ uzyska uzgodnienie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, przeprowadzi postępowanie dowodowe mające na celu ustalenie stanu budynku sprzed wykonania jego docieplenia oraz w prawidłowy sposób ustali przepisy prawa materialnego, które winny mieć zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, przy czym konieczne będzie ustalenie treści tych przepisów obowiązującej w dacie wykonania przez skarżących docieplenia budynku. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł.