II SA/Bd 293/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta[...], działając na podstawie art. 178, art. 179 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne i art. 19 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych stwierdził nieważność uchwały nr 8/2013 Walnego Zgromadzenia Delegatów z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie "ustalenia wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych wydawanych przez Gminną Spółkę [...]".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podjęta przez Walne Zgromadzenie Delegatów uchwała w sprawie wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych pozbawiona jest podstaw prawnych, bowiem zasady ustalania i poboru opłat, w tym opłat administracyjnych określonych w ustawie, należą do kompetencji rady gminy. Organ podkreślił, że zawarte w uchwale Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki [...] wysokości opłat za uzgodnienia melioracyjne dotyczące terenów zmeliorowanych nie wynikają z żadnych przepisów ustawowych, a przywołany w uchwale § 8 rozdziału III Statutu Gminnej Spółki [...]nie stanowi podstawy do uchwalenia wysokości opłat za wydanie uzgodnień dokumentacji melioracyjnych przez Gminną Spółkę[...].

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2013 r. Gminna Spółka [...] wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...]r.

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 178 oraz art. 179 ustawy Prawo wodne oraz art. 19 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, podtrzymał stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że analizując treść swojej decyzji nie znalazł podstaw do jej zmiany. Podkreślił, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika możliwość zastosowania przez Gminną Spółkę [...] jakichkolwiek opłat za wydawanie uzgodnień dokumentacji melioracyjnych. Powoływanie się zaś na sytuację gospodarczo-finansową i kadrową spółki nie ma w sprawie znaczenia.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, Gminna Spółka [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 575/13), uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że decyzje z dnia [...] r. były przygotowywane przez jednego i tego samego pracownika Starostwa Powiatowego w [...], który w myśl art. 24 § 1 pkt 5 Kpa, powinien zostać wyłączony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

Orzekając ponownie organ wznowił postępowanie i wydał decyzję z dnia [...] Starosta [...] ponownie orzekł o stwierdzeniu nieważność w całości uchwały nr 8/2013 Walnego Zgromadzenia Delegatów Gminnej Spółki [...] z dnia [...] r. w sprawie "ustalenia wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych przez Gminną Spółkę [...]".

W przekonaniu organu pobieranie opłat za uzgodnienia dokumentacji melioracyjnych jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ zgodnie z zapisem art. 164 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne spółki wodne są formami organizacyjnymi, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, zrzeszają osoby fizyczne lub prawne i mają na celu zaspokajanie wskazanych ustawą potrzeb w dziedzinie gospodarowania wodami. Ustęp 2 art. 164 prawa wodnego zdaniem organu doprecyzowuje, że spółki zapewniając zaspokojenie potrzeb zrzeszonych w nich osób w dziedzinie gospodarowania wodami, mogą podejmować prowadzenie działalności umożliwiającej osiągnięcie zysku netto, jednakże uzgadnianie przez spółkę dokumentacji melioracyjnych samo w sobie ma na celu zaspokajanie potrzeb gospodarowania wodami w gminie.

Z uwagi na powyższe wywiedziono, że poprzez uzgadnianie dokumentacji melioracyjnych Gminna Spółka [...] zabezpiecza przede wszystkim swój własny interes, ponieważ dzięki takim uzgodnieniom ma ona realny wpływ na sposób wykonywania prac ziemnych w miejscach gdzie zlokalizowane są administrowane przez nią urządzenia melioracji wodnych szczegółowych i dzięki uzgodnieniom spółka wodna ma wpływ na poszczególne przedsięwzięcia, aby wszelkie prace ziemne wykonywane w miejscach oddziaływania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zostały wykonane w sposób nienaruszający interesów tej spółki.

Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, Gminna Spółka [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając:

1. naruszenie przepisów Prawa wodnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej ważności lub nieważności uchwały Walnego Zgromadzenia Delegatów - art. 179 ust. 2 ustawy - Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) - "Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka w drodze decyzji Starosta - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały" .

2. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy - wydanie decyzji dotyczącej różnych pozwoleń na budowę (rurociągów, kanalizacji, budynków, linii energetycznych i kablowych) zgodnie z przepisami prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) oraz rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 24.04.2012 r. oraz w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, uzależnione jest od zajęcia stanowiska (opinii, zgody) przez inny organ - art. 106 k.p.a .

3. naruszenie Statutu Gminnej Spółki [...]. Zgodnie z art. 166 pkt 3 Prawa wodnego, i statutem [...] może pobierać inne świadczenia, adekwatne do celów Spółki.

Zdaniem skarżącej spółki nie było też podstaw do wznowienia w sprawie postępowania przez starostę po otrzymaniu wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 15.10.2013 r.

Odnosząc się zaś do kwestii merytorycznych strona skarżąca wskazała, że wg statutu [...] – spółka ma obowiązek także - chronić urządzenia wodno - melioracyjne dla potrzeb gminy i właścicieli gruntów, a jedną z form tej ochrony jest podnoszenie świadomości społecznej (statut, rozdział 9, pkt 1), ponieważ obywatele, czy też inwestorzy, nie są w pełni zorientowani do czego mają służyć urządzenia wodne i melioracyjne, a brak tej świadomości wśród osób prowadzi do zakłócenia stosunków powietrzno - wodnych na gruntach sąsiednich, co skutkuje ujemnie w całym systemie zlewni danego obszaru - w infrastrukturze technicznej gminy [...].

Podniesiono też, że zgodnie z przepisem prawa wodnego - art. 164 pkt.2 - "Gminna Spółka Wodna ma obowiązek przestrzegać i prowadzić racjonalną gospodarkę wodną na terenie objętym jej działaniem - głównie na terenach zmeliorowanych", przy czym statut spółki określa, że [...] może pobierać inne świadczenia, adekwatne do celów Spółki (vide: ustawa - Prawo wodne: art. 166 pkt 3.)

Zwrócono uwagę, że w trakcie robót związanych z budową linii kablowych, energetycznych, rurociągów, budynków - może dochodzić do zniszczenia kosztownych urządzeń melioracyjnych - będących nie tylko w administrowaniu spółki, bo urządzenia melioracyjne to układ naczyń połączonych i żeby mogły sprawnie funkcjonować muszą być konserwowane na całej swojej przestrzeni. Stosowanie uzgodnień z inwestorami uświadamia konieczność dokonywania stosownych napraw na gruntach zmeliorowanych, a wydanie uzgodnienia wymaga szerokiej wiedzy nie tylko melioracyjnej ale również budowlanej, jak również potrzebnych na ten cel środków.

Budowa urządzeń melioracji wodnych prowadzona była głównie dla potrzeb rolnictwa, jednak z ich istnienia korzystają prawie wszyscy mieszkańcy gminy.

Ostatecznie skarżąca stwierdziła, że działając głównie dla potrzeb dobra publicznego, nie narusza innych przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie o braku podstaw prawnych do pobierania przez [...] opłat za uzgodnienia melioracyjne. W konsekwencji, organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże w zakresie części podnoszonych zarzutów, gdyż pozostałe są przedwczesne.

Dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 575/13), uchylił decyzję z dnia [...] Starosta [...] wskazując, że decyzje z dnia [...] r. były przygotowywane przez jednego i tego samego pracownika Starostwa Powiatowego w [...], który w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., powinien zostać wyłączony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Co istotne dla dalszego toku postępowania, podstawę uchylenia decyzji jw. stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd Wojewódzki ma obowiązek uwzględnienia skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (względnie postanowienia), jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przepis ten winien być rozumiany w ten sposób, że uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji jest następstwem okoliczności, świadczących o tym, że ta decyzja została wydana w warunkach mogących uzasadniać wznowienie postępowania. Chodzi więc o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy stanowi, czy nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego.

Jeżeli bowiem nie zachodzi podstawa do wznowienia postępowania, ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji mogłoby nastąpić jedynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. Tak więc istotnym jest, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy.

Nie można jednak utożsamiać samodzielnej podstawy prawnej uchylenia decyzji przez sąd administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) z instytucją wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., bowiem wskazany przepis ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kwalifikuje jedynie określony rodzaj uchybień w procesie wydawania decyzji administracyjnej, jednak bez bezpośredniego przełożenia na konieczność prowadzenia dalszego postępowania w trybie nadzwyczajnym, bowiem uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a. otwiera na nowo drogę postępowaniu zwyczajnemu prowadzonemu w sprawie, które toczyć się będzie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że nie było żadnych podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w rozpatrywanej sprawie w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, na co bezpośrednio wskazuje m.in. treść zawiadomienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania administracyjnego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 575/13). Wskazanie w wyroku sądu, iż decyzje z dnia [...] r. były przygotowywane przez jednego i tego samego pracownika Starostwa Powiatowego w[...], który w myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien zostać wyłączony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji odnoszącą się do jednej z przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), lecz w żadnym razie nie determinowało konieczności prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w trybie nadzwyczajnym.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Zgodnie z art. 178 ustawy Prawo wodne nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych sprawuje starosta. W celu sprawowania owego nadzoru i kontroli zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne, a o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Decyzja taka jest ostateczna. Spółce wodnej, której uchwała została uchylona, przysługuje prawo zwrócenia się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 179 ust. 1 pkt 1 - 4 ustawy - Prawo wodne).

Przedmiotem oceny Sądu powinna być decyzja organu II instancji wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd uchylił taką decyzję wydaną w wyniku rozpoznania wniosku wyrokiem Sądu z 15 października 2013 r.

W obrocie pozostała zatem decyzja z [...] r. Organ natomiast zamiast rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydał ponownie decyzję, która stwierdza nieważność uchwały Nr [...]r.

Dla takiego rozstrzygnięcia nie ma żadnej podstawy prawnej a skutkiem działania organu było wydanie 2 decyzji w tym samym przedmiocie, co wiąże się z kwalifikowaną wadą decyzji skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji wydanej po wyroku Sądu (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Bez żadnej podstawy prawnej organ postanowił też o wznowieniu postępowania a wydana w jego wyniku decyzja wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a.

W związku z powyższym wskazana wada zaskarżonej decyzji sprawia, iż przedwczesna byłaby wypowiedź Sądu co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny zaistnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały nr 8/2013 Walnego Zgromadzenia Delegatów z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie "ustalenia wysokości opłat za wydanie różnych uzgodnień dokumentacji melioracyjnych wydawanych przez Gminną Spółkę [...]", jak również ocena zasadności zarzutów skargi w tym zakresie. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny w postępowaniu odwoławczym.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono, na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji wyroku.

O zwrocie nadpłaconego wpisu (pkt 4 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 225 p.p.s.a.

Zadaniem organu będzie więc wydanie rozstrzygnięcia w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 179 § 4 prawa wodnego).