II SA/Wr 160/14

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stosując przepis art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego odmówiło S. W. stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. Nr [...] orzekającej o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi P., część gruntów wsi J. i P. M., gromady P., w stosunku do działki nr [...] (obręb P.).

Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne zostało podjęte na wniosek skierowany w dniu [...] r. przez S.W., następcę prawnego R. W. W treści wskazano, że opisaną powyżej decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 20 maja 1968 r. dokonano wykreślenia z gospodarstwa rolnego R. W. działki nr [...] o powierzchni 5,90 ha i włączenia tej działki do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi. W ocenie wnioskodawcy "decyzja, na mocy której gospodarstwo rolne rodziny W. utraciło nieruchomość rolną, zapadła z pokrzywdzeniem własności R.W., a także z rażącym naruszeniem prawa".

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło ponadto, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc decyzji dotkniętych wadami, wskazanymi w sposób enumeratywny w przepisie art. 156 § 1 kpa. Kolegium wskazało jednocześnie, że zgodnie z dyspozycją przepisu art. 157 § 2 kpa, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ (art. 157 § 1 kpa).

Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający.

W postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, prawidłowość weryfikowanego rozstrzygnięcia jest oceniana według stanu prawnego istniejącego w dacie jego wydania (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium podało, że materialnoprawną podstawę wydania weryfikowanej decyzji stanowił art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy wskazywał na możliwość przeprowadzenia postępowania scaleniowego z urzędu. Natomiast według ustępu 3 analizowanego przepisu ustawy, decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego w trybie określonym w ust. 1 oraz postępowania wymiennego (art. 2) wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja powinna w szczególności określać obszar objęty scaleniem lub wymianą gruntów. Decyzja jest ostateczna.

Analiza treści powołanego przepisu wskazuje, że decyzja o podjęciu postępowania scaleniowego stanowiła procesową formę rozstrzygnięcia o podjęciu (wszczęciu) postępowania w sprawie scalenia gruntów. Treścią tego rozstrzygnięcia było przede wszystkim (o czym świadczy zwrot: "w szczególności") określenie obszaru objętego scaleniem.

Oceniając sprawę pod kątem zgodności zaskarżonej decyzji z przepisem stanowiącym podstawę prawną jej wydania, należy stwierdzić, że spełnia ona stawiane jej wymagania. Jak bowiem wynika z treści decyzji, rozstrzyga ona o podjęciu z urzędu postępowania scaleniowego gruntów na obszarze wsi P., J. i P. M., gromady P. (pkt I), określając przy tym powierzchnię gruntów podlegających scaleniu oraz kategorie gruntów ze względu na podmioty nimi władające (pkt II). W dalszych punktach (III i IV) decyzja zawiera informację ("ostrzeżenie"), że dokonywanie inwestycji na gruntach objętych scaleniem bez zezwolenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T.nie będzie brane pod uwagę przy wydzielaniu "gruntów poscaleniowych" oraz o wstrzymaniu wydawania zezwoleń na wyrąb drzew oraz "anulowania" wydanych już zezwoleń.

Kwestionowana decyzja nie rozstrzygała o zatwierdzeniu projektu scalenia, na podstawie którego następowało wprowadzenie uczestników postępowania scaleniowego w nowo wydzielone działki gruntu. Zdaniem Kolegium na podstawie ocenianej w niniejszym postępowaniu decyzji nie mogło dojść - jak zarzuca wnioskodawca - do "wykreślenia z gospodarstwa rolnego R.W. działki nr [...] o powierzchni 5,90 ha i włączenia tej działki do Państwowego Funduszu Ziemi", co w ocenie wnioskodawcy wskazuje na rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium zwróciło też uwagę, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z kolei obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., V SA 1970/98, Lex nr 50195).

Zdaniem Kolegium w świetle przytoczonych zaś przepisów stanowiących podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia, tej kwalifikowanej postaci naruszenia prawa nie daje się stwierdzić, a analiza zaskarżonej decyzji przez pryzmat pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności nie daje podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Bezspornie decyzja ta została wydana przez organ właściwy zarówno rzeczowo, miejscowo jak i instancyjnie, tj. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. (art. 156 § 1 pkt 1 kpa). Istniał także przepis prawa legitymujący organ administracyjny do wydania kwestionowanej decyzji rozstrzygającej o podjęciu postępowania scaleniowego (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio). Sprawa "podjęcia postępowania scaleniowego" nie została wcześniej rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją. Nie zachodzi zatem podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 3 (res iudicata). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4), by była ona niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność miała charakter trwały (156 § 1 pkt 5), by mogła wywołać, w razie jej wykonania, czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6). Kolegium nie stwierdziło też, aby kwestionowane rozstrzygnięcie zawierało wadę skutkującą jego nieważnością z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej opisaną powyżej decyzją złożył S.W., reprezentowany przez pełnomocnika, który zwrócił się o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. ([...]) orzekającej o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi P., część gruntów wsi J. i P.M., gromady P., w stosunku do działki nr [...] (obręb P.)". Wnioskodawca stwierdził, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem przepisów: art. 7 kpa, gdyż Kolegium nie podjęło czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 10 kpa, poprzez niezapewnienie stronom postępowania czynnego w nim udziału i możliwości wypowiedzenia się w sprawie; art. 77 § 1 kpa, ponieważ nie zebrano i nie rozpatrzono materiału dowodowego w sprawie; art. 78, w związku z art. 86 kpa, gdyż nie uwzględniono wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania S.W., H.Sz. i M.Sz., mimo niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów; art. 107 § 1 i § 3 kpa, decyzja nie zawiera bowiem uzasadnienia faktycznego; art. 156 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, mimo wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wniosku podkreślono, że Kolegium w ogóle "nie poruszyło tematu bezprawnego odebrania R. W. nieruchomości rodzinnej przez organy publiczne, co stanowi skrajne naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 kpa".

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wcześniej opisanej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło okoliczności faktyczne sprawy, a następnie szczegółowo opisało – odwołując się przy tym do poglądów doktryny i judykatury – istotę postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego jako nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego.

Następnie Kolegium wskazało, że w rozpatrywanej sprawie S.W. zwrócił się do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji jako "rażąco naruszającej prawo", gdyż - w ocenie wnioskodawcy - w jej wyniku podjęto postępowanie scaleniowe i pozbawiono matkę wnioskodawcy prawa własności działki gruntu nr[...] położonej w obrębie P.

Zwróciło ponadto uwagę, że zgodnie z poglądem wyrażanym w literaturze przedmiotu, rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu (B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 6. wydanie, s. 726). Według tożsamego co do istoty stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2008 r., VII SA/Wa 1274/08, LEX nr 519731).

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem badania zgodności z prawem, w kategoriach rażącego naruszenia prawa, jest w niniejszej sprawie decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...]r. (Nr[...]), w sprawie podjęcia postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi P., J. i P. M., gromady P., wydana na podstawie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13). Zgodnie z tymi przepisami, postępowanie scaleniowe przeprowadza się - m. in. - z urzędu. Decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego w trybie określonym w ust. 1 oraz postępowania wymiennego (art. 2) wydaje prezydium powiatowej rady narodowej. Decyzja powinna w szczególności określać obszar objęty scaleniem lub wymianą gruntów. Decyzja jest ostateczna. Tego rodzaju rozstrzygnięcie stanowiło zatem procesową formę rozstrzygnięcia o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie miało zatem na celu jedynie zainicjowanie postępowania scaleniowego, określając - zgodnie z wolą ustawodawcy - w szczególności obszar objęty scaleniem lub wymianą gruntów i - w myśl powołanych wyżej przepisów prawa - taką rolę spełniało. Kwestionowana decyzja wymieniała jednocześnie kategorie tych gruntów ze względu na podmioty, które nimi władały oraz ich powierzchnie. Ponadto zawierała ostrzeżenie, co do dokonywania jakichkolwiek inwestycji na tym terenie oraz wstrzymywała wydawanie zezwoleń na wyrąb drzew i anulowała pozwolenia, które zostały wcześniej wydane, ale nie zostały zrealizowane. Należy podkreślić, że przedmiotem tego rozstrzygnięcia nie były żadne kwestie związane z wprowadzeniem uczestników postępowania scaleniowego w nowo wydzielone działki gruntu. W tym celu wydawana była, na podstawie art. 12 ust. 1 powołanej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów odrębna decyzja, o zatwierdzeniu projektu scalenia. Kwestionowana decyzja nie mogła zatem doprowadzić - jak zarzuca S. W.- do pozbawienia jego matki prawa własności działki nr[...].

W ocenie Kolegium w tych okolicznościach brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia był bowiem zgodny z powołanymi przepisami ustawy o scaleniu i wymianie gruntów.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że było zobowiązane do zbadania prawidłowości kwestionowanej przez S. W. decyzji również w kontekście pozostałych wad wymienionych w przepisach art. 156 § 1 kpa i stwierdziło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. (Nr[...] ), nie zawiera innych wad, które nakazywałyby stwierdzenie jej nieważności. Decyzja ta została wydana przez właściwy organ (pkt 1), na podstawie umocowania ustawowego (pkt 2 in princ.), nie rozstrzygała sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby posiadającej przymiot strony (pkt 4), była i jest wykonalna (pkt 5), jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą (pkt 6), a żaden przepis szczególny nie określa pozakodeksowej wady nieważności tego rodzaju decyzji (pkt 7). Podano też, że kwestionowana przez wnioskodawcę decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a od jej doręczenia nie upłynęło 10 lat (co zresztą nie miałoby znaczenia w tej sprawie, bowiem przedawnienie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie obejmuje przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Odnosząc się w zakończeniu uzasadnienia do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium stwierdziło, że są one bezzasadne bowiem zebrało i rozpatrzyło cały materiał dowodowy w tej sprawie. Podkreśliło przy tym, że pismami z dnia [...] r. ([...]) i z dnia [...] r. ([...]), zawiadomiło wnioskodawcę - odpowiednio - o wszczęciu i zakończeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanego na wstępie rozstrzygnięcia pouczając jednocześnie o możliwości czynnego w nim udziału i przysługujących uprawnieniach z tego tytułu. Ponadto wyjaśniono, na jakich zasadach przepisy obowiązującej procedury administracyjnej pozwalają na dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadków. Wnioskodawca nie przedstawił żadnych wyjaśnień na piśmie, jak również nie wskazał, istotnych dla sprawy okoliczności, które miały by być udowodnione przy pomocy przesłuchania "w charakterze stron S. W., H. Sz. i M. Sz.". Kolegium ponownie podkreśliło, że przedmiotem badania przez organ nadzoru pod względem zgodności z prawem była opisana wyżej decyzja orzekająca - o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów, która nie mogła i nie przesądzała żadnych kwestii związanych z przyznaniem, czy pozbawianiem kogokolwiek prawa własności gruntów, zatem niezrozumiałe zdaniem Kolegium - są zarzuty strony co do braku "uzasadnienia faktycznego", czy "niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia faktów".

Prawidłowość decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r. (Nr[...]) wcześniej opisywaną, zakwestionował S. W. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze działający imieniem S.W. pełnomocnik wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. (nr[...]) orzekającej o podjęciu postępowania scaleniowego gruntów położonych na terenie wsi P., część gruntów wsi J. i P.M., gromady P., w stosunku do działki nr [...] (obręb P.).

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 kpa poprzez brak czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, art. 10 § 1 kpa poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i uniemożliwienie wypowiedzenia się, art. 77 kpa poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego rozpatrzenia, art. 78 kpa w zw. z art. 86 kpa poprzez brak uwzględnienia żądania przez stronę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony w sytuacji niewyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez pominięcie w zaskarżonej decyzji zawarcia uzasadnienia faktycznego, co stanowi o braku przeprowadzenia istoty postępowania; art. 156 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji wystąpienia przesłanek niezbędnych i koniecznych dla stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik S. W. podał, że w jego ocenie stanowisko przyjęte w sprawie przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze we W. jest niesłuszne, a decyzja i postępowanie prowadzone przed tym organem są wadliwe i posiadają braki formalne.

Ponadto pełnomocnik skarżącego wskazał w uzasadnieniu, że Kolegium nie uwzględniło skierowanego w toku przedmiotowego postępowania wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze stron S.W., H.Sz. i M.Sz. na kluczowe w sprawie okoliczności związane z bezprawnym przejęciem przez władze publiczne nieruchomości (działki nr[...]) należącej do R.W., co stanowi naruszeniem przepisu art. 78 § 1 kpa.

W konsekwencji wnioskodawca został – zdaniem pełnomocnika pozbawiony nie tylko możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), ale też Kolegium naruszyło dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W uznaniu pełnomocnika z zaniechaniami tymi łączy się także kompletny brak analizy istotnego dla sprawy stanu faktycznego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. SKO ani jednym zdaniem nie poruszyło tematu bezprawnego odebrania R.W. nieruchomości rodzinnej przez organy publiczne, co stanowi skrajne naruszenie przepisów art. 107 § 1 i § 3 kpa obligujących organy administracji publicznej do zawarcia w decyzji wyczerpującego i uzasadnienia faktycznego wraz z przytoczonymi dowodami.

Konkludując pełnomocnik skarżącego stwierdził, że postępowanie SKO posiada braki skutkujące koniecznością jego powtórzenia i właściwego zbadania istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 10 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, stwierdzając w uzasadnieniu wniosku, że zarzuty podniesione przez skarżącego stanowią w całości powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej w odwołaniu od decyzji wydanej w tej sprawie przez Kolegium w pierwszej instancji, a do których Kolegium odniosło się szczegółowo w zaskarżonej decyzji, zatem zbędne jest powtarzanie ich w odpowiedzi na skargę.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 7 maja 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a skarżący wniósł o oddalenie skargi oraz przedłożył do akt sprawy pisemny załącznik. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.

Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia, zobowiązując pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 12 dni decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. Nr [...] w celu przeprowadzenia poza rozprawą dowodu z tego dokumentu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania weryfikacyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego czy materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co powoduje, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 – 150 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W warunkach tej sprawy oznacza to, że niemożliwe było – nawet w przypadku uwzględnienia skargi – stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. (Nr[...] ) orzekającej o podjęciu postępowania scalenionwego gruntów położonych na terenie wsi P., części gruntów wsi J. i P. M., gromady P. w stosunku do działki nr[...], obręb P., stosownie do wniosku zawarte w skardze.

Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzję wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...] orzekającą o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. (Nr[...] ) wcześniej opisywanej.

Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały w uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu stanowiącym treść art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności - typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe - następuje w toku postępowania, którego przeprowadzenie podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami).

Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę w zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego, ustawodawca przyjął zasadę oficjalności /działania z urzędu/ oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i art. 29 kpa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności stanowi jednocześnie podstawę dla dokonania przez właściwy organ oceny w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w określonym przedmiocie i w danym trybie, a pozytywna ocena obliguje ten organ do kontynuowania czynności procesowych i podjęcia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia zasadności lub niezasadności wniosku poprzez stwierdzenie zaistnienia lub niezaistnienia okoliczności w nim wskazanej. Treść wniosku wskazuje przedmiot postępowania, ale również wyznacza niejako obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym.

Postępowanie poprzedzające podjęcie rozstrzygnięcia – jak wskazano już wcześniej – mimo charakteru nadzwyczajnego podporządkowane jest zasadom właściwym dla postępowania jurysdykcyjnego, stosowanym odpowiednio, w tym zasadom wynikającym z przepisów art. 6, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, których naruszenia Sąd nie stwierdził w toku podjętych w sprawie czynności kontrolnych.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte na wniosek "o stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa", wniesiony przez pełnomocnika działającego imieniem S.W., który domagając się stwierdzenia nieważności opisywanej wcześniej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] r. Nr [...] w stosunku do działki [...] (obręb P.), której ówczesną właścicielką była R. W., poprzedniczka prawna wnioskodawcy, wskazał, że wskazaną powyżej "decyzją scaleniową" organ dokonał wykreślenia z gospodarstwa rolnego R.W. działki nr [...] o powierzchni 5,90 ha i włączenia tejże działki do Państwowego Funduszu Ziemi, jako gruntu Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy decyzja kwestionowana w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym "zapadła z pokrzywdzeniem własności R.W., a także z rażącym naruszeniem prawa", co zostało stwierdzono przez organy administracji publicznej tj.: Urząd Gminy w P. oraz Wojewódzką Inspekcję Nadzoru Kartograficznego we W.

Czynności ocenne Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. w obu składach orzekających w tej sprawie dokonywane były w takich granicach, a także z uwzględnieniem pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego, opisanych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1- 7 kpa.

Zważyć zatem należy, że stwierdzenie nieważności jest postępowaniem szczególnym, stanowiącym wyjątek od generalnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, statuowanej w przepisie art. 16 § 1 kpa, gwarantującej stabilność nabytych w trybie administracyjnym praw lub orzeczonych obowiązków. Z tych względów w doktrynie i w orzecznictwie powszechnie zaakceptowany został pogląd, że zaistnienie przesłanki skutkującej stwierdzeniem nieważności musi być oczywiste /por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, Lex nr 368231; wyrok WSA z dnia 10 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1032/06, Lex nr 368207/. Odnosząc ten warunek do zarzutu rażącego naruszenia prawa, jako przesłanki nadzwyczajnej czynności weryfikacyjnej należy wskazać, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia powoduje, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i nie daje się pogodzić z system obowiązujących norm /np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r. op. cit.; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2007r., op. cit./.

Sąd zwrócił uwagę, że ten aspekt kwalifikowanej wadliwości został wskazany w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej decyzję zaskarżoną.

Wskazać w tym kontekście również należy, że ocena właściwego w sprawie organu co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa musi być prowadzona w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślenia wymaga również to, że stwierdzenie nieważności oznacza, że decyzja, której to stwierdzenie dotyczy obarczona była kwalifikowaną wadą od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc.

Ustawodawca konstruując omawiany tryb nadzwyczajnej weryfikacji orzeczeń administracyjnych nie zdefiniował pojęcia "rażące naruszenie prawa". Nie zostało też ono precyzyjnie określone w systemie administracyjnego prawa procesowego. Z tego względu oraz wobec wskazanego powyżej skutku stwierdzenia nieważności zarówno w literaturze prawniczej, jak i w orzecznictwie konsekwentnie podkreślano konieczność odróżnienia rażącego naruszenia prawa, dla którego zasadniczym kryterium jest oczywista sprzeczność z treścią zastosowanego przepisu prawa od naruszenia prawa nawet istotnego, ale pozbawionego cech, pozwalających na kwalifikowanie go jako rażące. Taką powinność wyeksponował w swoim orzeczeniu z dnia [...] r. Sąd Najwyższy stwierdzając ponadto, że rażące naruszenie prawa jest wyrazem ewidentnego, jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa; w tych przypadkach uchybienie prawu ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, nie dopuszczający możliwości odmiennej wykładni, chodzi więc raczej o stwierdzenie ewidentnego błędu, nie zaś o wybór jednej z możliwych do przyjęcia interpretacji /sygn. akt II ARN 22/95, OSNAPU 1996, Nr 19-20, poz. 297/. Na uwagę zasługuje również konstatacja Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z dnia 9 lutego 2005r. /sygn. akt OSK 1134/04, nie publ./, z której wynika, że "w sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa". Stanowisko prezentowane przez judykaturę we wskazanych powyżej orzeczeniach zostało również przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lipca 2001r. /sygn. akt III SA 1110/00, nie publ./, w którym skład orzekający stwierdził, że "rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości". Pewnego rodzaju podsumowania dorobku nauki i judykatury w omawianym powyżej zakresie dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2004r., wskazując, że "stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego /przepisów prawnych/ na podstawie których została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. /sygn. akt OSK 221/04, teza opubl. Rzeczypospolita 2004, nr 123/.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obu składach orzekających w rozpoznanej sprawie nie stwierdziło zaistnienia w niej rażącego naruszenia prawa, spełniającego kryteria powyżej opisane, a ocenę tę Sąd podziela.

Istotne bowiem jest, że podstawę prawną kwestionowanej przez S. W. w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z ich treścią postępowanie scaleniowe przeprowadza się z urzędu (art. 6 ust. 1 pkt 2); decyzję o podjęciu postępowania scaleniowego w trybie określonym w ust. 1 oraz postępowania wymiennego wydaje prezydium powiatowej rady narodowej; decyzja powinna w szczególności określać obszar objęty scaleniem lub wymianą gruntów; decyzja jest ostateczna (art. 6 ust. 3).

Dodatkowo należy – zdaniem Sądu – zwrócić uwagę na postanowienia ustawodawcy zawarte w preambule i treści art. 1 przywoływanej ustawy, po myśli których:

W celu polepszenia warunków dla przyśpieszenia rozwoju produkcji rolnej - stanowi się, co następuje:

1. Grunty rozdrobnione, znajdujące się w szachownicy oraz grunty nadmiernie zwężone lub wydłużone albo tworzące enklawy i półenklawy mogą być poddane scaleniu.

2. Scaleniem obejmuje się równocześnie grunty położone w jednej lub kilku wsiach.

3. Grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). (art.1).

Zważyć zatem należy – na co zasadnie wskazuje Kolegium w obu składach orzekających w sprawie, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T., objęta wnioskiem weryfikacyjnym S. W. spełnia wszystkie ustawowo określone wymogi.

Orzekała ona wyłącznie o podjęciu postępowania scaleniowego z urzędu, wskazywała nazwy wsi, w których położone były grunty równocześnie objęte scalaniem, określała obszar tych gruntów i ich kategorię ze względu na podmioty nimi władające. Zestawienie treści decyzji i treści przepisów powołanych w jej podstawie prawnej uprawnia bezwzględnie do stwierdzenia, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. podejmując to orzeczenie działało legalnie, nie naruszyło prawa ani w sposób nieistotny, ani tym bardziej w sposób kwalifikowany, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 (zdanie drugie) kpa. Ocena dokonana w tym zakresie przez Kolegium przy wydawaniu zaskarżonej decyzji jest prawidłowa i zasługuje na akceptację.

W ówczesnych warunkach prawnych kwestionowana decyzja nie mogła też – jak zasadnie stwierdza Kolegium – spowodować "wykreślenia z gospodarstwa rolnego R. W. działki nr [...] o powierzchni 5,90 ha i włączenia tej działki do Państwowego Funduszu Ziemi", zarzucanego w skardze.

Decyzja wydawana w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 powoływanej poprzednio ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie mogła bowiem bezpośrednio doprowadzić – wbrew zarzutom skargi – do zmian w sferze własnościowej. Taki skutek – jak prawidłowo wyjaśnia Kolegium – mogła wywołać dopiero decyzja o zatwierdzeniu projektu scalania wydawana w trybie art. 12 ust. 1 powoływanej ustawy.

Sąd podziela również ocenę Kolegium co do braku podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego dotyczącego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron. Zdaniem Sądu istotne w tym kontekście przede wszystkim jest, że w toku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego właściwy w sprawie organ nie przeprowadza postępowania wyjaśniającego, poddanego regułom zawartym w rozdziale 4 Działu II kodeksu postępowania administracyjnego, ale podejmuje wyłącznie czynności ocenne w relacji, jaką tworzy kwestionowane w trybie nadzwyczajnym orzeczenie administracyjne i treść przepisów prawa, przy zastosowaniu których orzeczenie to zostało podjęte.

Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w rozpoznawanej sprawie nie naruszyło zasad procedury administracyjnej, w tym – wbrew zarzutom skargi – nie uchybiło zasadzie zawartej w przepisie art. 10 § 1 kpa, stosując się do ustawowego wymogu zapewnienia legitymowanym podmiotom możliwości czynnego udziału w postępowaniu.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jako prawidłowa nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego i wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.