I OSK 678/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 53/10, po rozpatrzeniu skargi W. B. na bezczynność Dyrektora Centrum [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Dyrektora Centrum [...] w Ł. do załatwienia wniosku W. B. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zasądził na rzecz skarżącego W. B. od Dyrektora Centrum [...] w Ł. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed sądem.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W. B. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Centrum [...] w Ł. w sprawie o udostępnienie informacji publicznej domagając się zobowiązania tegoż organu do wydania w terminie 14 dni decyzji w powyższej sprawie, a także zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przypisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi W. B. wskazał, że złożył do Ministra Zdrowia zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora Centrum [...] w Ł. sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie zestawu pytań egzaminacyjnych z wszystkich Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych z dziedziny [...]. W zażaleniu tym W. B. określił zarzuty przeciwko sposobowi załatwienia sprawy przez Dyrektora Centrum. Zażalenie skierowane do Ministra Zdrowia okazało się nieskuteczne, gdyż organ ten uznał, że informacja, o którą zwrócił się skarżący, nie stanowi informacji publicznej, a zatem Dyrektor Centrum [...] w Ł. nie był obowiązany do wydania w tym przedmiocie decyzji. Skarżący wskazał, że pomimo upływu ustawowych terminów do załatwienia sprawy określonych w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej organ do dnia dzisiejszego nie załatwił sprawy i nie wydał żadnej merytorycznej decyzji podlegającej kontroli instancyjnej. Pismo zaś z dnia [...] maja 2010 r., skierowane przez organ do skarżącego, ma jego zdaniem jedynie na celu pozbawienie go prawa do informacji publicznej w sposób niepodlegający kontroli sądowej.

W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor Centrum [...] w Ł. wniósł o odrzucenie albo oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z przepisem § 1 Statutu Centrum [...] (C.) w Ł., Centrum [...] jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, z siedzibą w Ł. Jej przedmiotem działalności jest realizacja zadań związanych z organizowaniem i przeprowadzanie egzaminów medycznych. Na mocy przepisu § 3 ust. 1 Statutu, działalnością Centrum kieruje Dyrektor, który reprezentuje je na zewnątrz. Skarżący W. B. odbywał specjalizację w dziedzinie [...] i następnie, w 2006 r. przystąpił po raz pierwszy do Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego ("PES") w powyższej dziedzinie. Pomimo czterokrotnego składania tego egzaminu nie uzyskał wyniku pozytywnego z części testowej. Zgodnie natomiast z przepisem § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.) lekarz może przystępować do PES trzy razy, a w przypadkach, o których mowa w ust. 4, cztery razy. Ustęp 4 stanowi, że w razie trzeciego negatywnego wyniku PES lub upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, lekarz może przystąpić do PES w czwartym ostatecznym terminie, jeżeli Państwowa Komisja Egzaminacyjna uzna, że zaistniały okoliczności uzasadniające dopuszczenie tego lekarza do PES. Czwarty ostateczny termin wyznacza się w nieprzekraczalnym terminie jednego roku, licząc od terminu egzaminu wyznaczonego po raz trzeci. Konkludując organ wskazał, że w przypadku skarżącego zostały wyczerpane wszystkie możliwości zdawania PES. W dniu [...] maja 2010 r. do Centrum [...] został skierowany wniosek, w którym W. B. ubiegał się o udostępnienie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) zadań egzaminacyjnych wykorzystanych podczas PES w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował. Informacja miała być przesłana w formie wydruku pocztą na adres pełnomocnika wnioskodawcy. W odpowiedzi na powyższy wniosek, udzielonej w dniu [...] maja 2010 r., Dyrektor Centrum [...] zawiadomił wnioskodawcę, że zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej i stąd nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Chcąc sprostać oczekiwaniom wnioskodawcy zaproponował możliwość skorzystania z trybu udostępnienia zadań, opisanego w zarządzeniu Dyrektora C[...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] w sprawie wprowadzenia instrukcji udostępniania książeczek zadań testowych, klucza poprawnych odpowiedzi i komputerowych kart odpowiedzi oraz wzoru protokołu takiego udostępnienia. Zgodnie z tym aktem udostępnienie powyższych dokumentów następuje na pisemny wniosek osoby zainteresowanej. Udostępnienie do wglądu książeczki zadań testowych może nastąpić w siedzibie C[...]. Wnioskodawca nie skorzystał z powyższej możliwości, lecz wystosował w trybie przepisu art. 37 kpa do Ministra Zdrowia, jako organu wyższego stopnia, zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Minister Zdrowia uznał zażalenie za nieuzasadnione zarówno w sensie formalnym, jak i merytorycznym.

Odnosząc się do argumentów samej skargi organ wskazał na wstępie, że nieprawdziwe są twierdzenia skarżącego odnośnie braku możliwości wystąpienia do sądu administracyjnego w zakresie pisma, które wystosował do niego Dyrektor C[...] wyjaśniając, że żądane zadania nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem organu z orzecznictwa sądowego wynika, że pismo może być uznane za inny akt z zakresu administracji publicznej, który może być zaskarżony do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). W tym zakresie wskazał na: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 15 stycznia 2008 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Bd 40/07, Lex nr 505421 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2007 r., w sprawie sygn. akt IV SA/G1 808/07, Lex nr 423779. Organ podkreślił w tym zakresie, że skarżący pisma otrzymanego w odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie zaskarżył w ustawowym terminie do sądu administracyjnego, co uzasadnia odrzucenie skargi w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 2 Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Na wypadek nieodrzucenia skargi organ wniósł o jej oddalenie, bowiem pod względem merytorycznym skarga jest nieuzasadniona. W tym zakresie organ podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, potwierdzone przez Ministra Zdrowia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wydanego w następstwie rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego w trybie przepisu art. 37 kpa, że przedmiotowe zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej. W ocenie organu nie można uznać, że wszelkie materiały, które znajdują się w posiadaniu organu administracji publicznej, winny być traktowane jako informacja publiczna. Pojęcie to należy bowiem interpretować przez pryzmat celu, jakiemu ma służyć udostępnienie informacji publicznej. Celem tym jest zaś kontrola działalności organów władzy publicznej. Organ podkreślił, że w pojęciu tym mieszczą się m.in. dokumenty, które służą realizacji zadań publicznych i odnoszą się do danego organu bezpośrednio (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 111/2008). Ponadto organ wskazał, że "informację publiczną stanowi (...) treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/2008). Zdaniem organu w jego przypadku będą to dokumenty, które są wytwarzane w związku z jego statutową działalnością, a więc w związku z wydawaniem zaświadczeń czy dyplomów. Zdaniem organu przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wymaga, by informacja publiczna była "o sprawach publicznych". W takiej sytuacji trudno uznać, że zadania egzaminacyjne są "informacją o sprawach publicznych". Za taką wykładnią przemawia również treść art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Wynika z tego, że informacja publiczna powinna obejmować informację o działalności Centrum [...], a więc o jego organizacji, strukturze i stosowanych procedurach, ewentualnie o osobach stojących na czele Centrum. Zadania egzaminacyjne są opracowywane przez autorów (osoby prywatne) niezwiązanych strukturalnie z Centrum [...]. Treść zadań egzaminacyjnych nie zawiera informacji dotyczących funkcjonowania C[...], a zatem nie jest informacją publiczną. Organ przedstawił tryb pozyskiwania zadań egzaminacyjnych wskazując, że zgodnie z § 32 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów test oraz egzamin ustny i praktyczny opracowuje i ustala Centrum [...] w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym lub jego przedstawicielem oraz przedstawicielem właściwego towarzystwa naukowego odrębnie dla każdej specjalności oraz na każdą sesję egzaminacyjną. W praktyce oznacza to, że Centrum [...] nie jest kompetentne do tego, aby samodzielnie przygotować zadania, lecz zwraca się w tej sprawie do specjalistów z danej dziedziny. Zostają z nimi zawarte umowy, na mocy których autorzy przenoszą na Centrum [...] swe autorskie prawa majątkowe. Jednakże Centrum [...] może dysponować uzyskanym w tej drodze dziełem jedynie na potrzeby przeprowadzenia egzaminu. Przepis § 5 ust. 2 standardowej umowy, jaką Centrum zawiera z autorem zadań egzaminacyjnych stanowi bowiem, że "Zamawiający uprawniony jest w zakresie uzyskanych majątkowych praw autorskich do wykorzystania dzieła jedynie na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego i nie może go bez odrębnej zgody Wykonawcy dystrybuować lub przekazywać osobom trzecim". Organ wskazał, że z jego doświadczeń w innych, analogicznych sprawach wynika, że autorzy nie udzielają takiej zgody. W ocenie organu, jeśli nawet przyjąć, że pozostaje uprawnionym do dysponowania autorskimi prawami majątkowymi w tym zakresie, to zgodnie z przepisem art. 45 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.), twórcy przysługuje odrębne wynagrodzenie za korzystanie z utworu na każdym odrębnym polu eksploatacji. Według art. 50 tejże ustawy odrębne pole eksploatacji stanowi zaś utrwalanie i zwielokrotnianie utworu, wytwarzanie określoną techniką egzemplarzy utworu, w tym techniką drukarską, a odrębne obrót oryginałem albo egzemplarzem, na którym utwór utrwalono, czyli wprowadzenie do obrotu. Dokonanie reprodukcji książeczki testowej należy zatem rozumieć jako wykorzystanie utworu na kolejnym polu eksploatacji, nieobjętym umową zawartą z autorami zadań. Organ wskazał również, że na mocy art. 16 pkt. 5 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, autorzy zachowują prawo do nadzoru nad sposobem korzystania z utworu. Uprawnienie to zaś jest nieograniczone w czasie i nie podlega zrzeczeniu się lub zbyciu więzi twórcy z utworem. Nie może zatem być przeniesione na C[...]. Przedmiotowe uprawnienia mogą być również objęte ochroną jako dobra osobiste, o których mowa w art. 23 Kodeksu cywilnego. Naruszenie natomiast praw autorskich lub dóbr osobistych autorów może rodzić szereg roszczeń wynikających zarówno z ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, jak i z przepisów art. 24 i art. 448 kc. Wystąpienie przez autorów ze stosownymi żądaniami może nastąpić już wtedy, gdy dobra te zostaną co najmniej zagrożone, bowiem uzasadniona obawa naruszeń stanowi wystarczającą przesłankę wystąpienia ze stosownym roszczeniem, o którym mowa w przepisie art. 24 kc (orzeczenie SN z dnia 26 lutego 1965 r., sygn. akt II CR 13/65, OSN 1965/10/174; orzeczenie SN z dnia 3 grudnia 1986 r., sygn. akt I CR 378/86, OSN 1988/4/47). Organ podkreślił, że powyższe stanowisko nie oznacza, że ochrona dóbr autorów jest aktywowana dopiero, gdy złożą oni swe żądania, bowiem ochrona ta jest nieoznaczona w czasie, co powoduje, że trwa nawet wtedy, gdy autor nie wie o naruszeniu. Konkludując organ wskazał, że nie może liczyć na to, że potencjalne naruszenie prawa autorskich czy dóbr osobistych twórcy nie zmotywuje go do wystąpienia ze stosownymi roszczeniami. Organ państwowy nie może sobie pozwolić na takie ryzyko. Organ dodatkowo podkreślił, że skorzystanie z roszczeń opisanych w przepisie art. 24 kc nie wymaga stwierdzenia winy sprawcy naruszenia, a nadto oparte jest na domniemaniu bezprawności. Oznacza to, że ciężar dowodu spoczywa na osobie chcącej uniknąć odpowiedzialności. Konstrukcja ta, chroniąc maksymalnie dobra osobiste autorów, wymaga zachowania od C[...] szczególnej rozwagi i wyeliminowania sytuacji prowadzących nawet do ewentualnych naruszeń ich dóbr i uprawnień. W tym zakresie organ powołując się na stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie, uznał że istnienie zakazu wynikającego z umów zawartych z autorami ujawniania osobom trzecim treści żądanych dokumentów, wskazuje na możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznych. W ocenie organu z orzecznictwa sądowego wynika, że w przypadku, gdy materiały będące w jego władaniu objęte są ochroną z zakresu prawa autorskiego i praw pokrewnych, to nie podlegają regulacji zawartej w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2007 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Wa 58/07, Lex nr 368237). Dyrektor C[...] akceptując powyższe stanowisko przyjął, że zadania egzaminacyjne, jako objęte ochroną wynikającą z prawa autorskiego i praw pokrewnych nie stanowią informacji publicznej. Organ podkreślił, że skarżący nie kwestionuje tej okoliczności, że zadania egzaminacyjne posiadają ochronę autorsko prawną, a nadto teza ta została zaakceptowana też przez Ministra Zdrowia. Zdaniem Dyrektora C[...] ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być stosowana również z tego powodu, że z definicji informacji publicznej wynika, że musi ona dotyczyć spraw publicznych. Stąd ustawodawca w przepisie art. 6 tejże ustawy w sposób przykładowy wskazał zakres danych należących do tej kategorii. W szczególności podając, że są to informacje o polityce wewnętrznej i zagranicznej, strukturze, organizacji i kompetencjach oraz majątku podmiotów publicznych, zasadach ich funkcjonowania, majątku publicznym, a także treść dokumentów urzędowych. Definicja legalna dokumentu urzędowego, zamieszczona w przepisie art. 6 ust. 2 omawianej ustawy stanowi, że jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Po analizie powyższego określenia organ doszedł do wniosku, że w kategorii dokumentów nie mieszczą się zadania egzaminacyjna, bowiem nie stanowią one oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego. Pochodzą zaś one od podmiotów prywatnych, nie pozostających z C[...] w żadnym związku służbowym czy funkcjonalnym, a autorzy zadań nie są również funkcjonariuszami publicznymi. Z przedstawionych regulacji wynika także, że przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się do przekazywania danych w sprawach prywatnych. W tym zakresie powołał się na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02, Mo. Pr. 2003/5/195, w której strona domagała się informacji o obowiązującym prawie i zastosowania tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej. Wówczas sąd administracyjny wskazał, że nie ma charakteru informacji publicznej sprawa, w której żądanie ujawnienia informacji nie dotyczy faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Żądanie takie nie może być rozstrzygane decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobny pogląd organ odnalazł w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, w którym sąd wskazał, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, jak żądanie wyjaśnienia treści aktów, czy polemika z dokonanymi ustaleniami. Organ podkreślił także, że stanowisko takie reprezentował również Sąd Rejonowy dla Ł. [...], który rozpatrywał analogiczną sprawę o dostęp do zadań egzaminacyjnych i oddalając powództwo stwierdził, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach". "Ustawa nie stanowi (...) podstawy domagania się informacji o charakterze prywatnym, związanych z interesem jednostkowym podmiotu". Dyrektor C[...] uznał, że zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej, a tym samym organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji, ani też decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Skoro żądanie udostępnienia zadań egzaminacyjnych nie dotyczyło informacji publicznej, to organ zobowiązany był wyłącznie do powiadomienia wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., w sprawie sygn. akt II SA 4059/02, Mo. Pr. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33).

Organ wskazał, że w jego przekonaniu nie zachodzą przesłanki bezczynności organu. Pogląd ten jest poparty licznymi wystąpieniami judykatury, w których dookreśla się pojęcie bezczynności organu i tak NSA wskazuje, że bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Tak więc bezczynność następuje wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie konkretnej informacji. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie sposób twierdzić, że Dyrektor C[...] pozostawał bezczynny. Organ ustalił bowiem, że zadania egzaminacyjne nie stanowią informacji publicznej oraz niezwłocznie (w ciągu 6 dni) powiadomił wnioskodawcę o możliwym dostępie do owych zadań. Zdaniem organu wszelkie terminy zostały dochowane. Zarówno te określone w przepisie art. 35 kpa, jak i te określone w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zadania egzaminacyjne wykorzystane podczas PES w dziedzinie chorób wewnętrznych, do których przystępował skarżący, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej Są bowiem objęte ochroną autorskoprawną, która wyklucza zastosowanie tej ustawy. Ponadto, ich udostępnienie nie może nastąpić w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca domagał się ich w swej prywatnej sprawie. Istotą zaś analizowanej ustawy jest umożliwienie obywatelom uzyskania informacji w sprawach publicznych. Dyrektor C[...] nie był więc zobowiązany do przekazania zadań w sposób żądany przez wnioskodawcę. Nie mógł również wydać decyzji administracyjnej odmawiającej dostępu do zadań (ewentualnie umarzającej postępowanie) w trybie art. 16 omawianej ustawy. Zgodnie zaś z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie był zobligowany do przekazania wnioskodawcy pisemnego powiadomienia o swych ustaleniach oraz możliwości uzyskania oczekiwanych informacji. Dyrektor CEM uczynił to w ciągu kilku dni, a zatem nie pozostawał bezczynny. Procedura ta została zaakceptowana również przez organ zwierzchni, czyli Ministra Zdrowia, który oddalił zażalenie na bezczynności Dyrektora C[...] złożone przez wnioskodawcę w trybie przepisu art. 37 kpa Tym samym organ uznał, że skarga W. B. jest całkowicie bezzasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2010 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tejże ustawy zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że stawiany przez stronę skarżącą zarzut bezczynności odnosi się do sprawy nieudzielenia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), a więc tym samym stawiany zarzut objęty jest sądową kontrolą, na mocy przywołanego powyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 tejże ustawy. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 przywołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny analizując postępowanie organu administracji doszedł do przekonania, że nie jest ono wolne od naruszeń prawa. W następstwie tego zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy wywołanej wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu do informacji publicznej i wyznaczył organowi w tym celu stosowny termin. Sąd I instancji stwierdził, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa własne terminy do załatwienia sprawy stanowiąc w przepisie art. 13 o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w powyższym terminie podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Istotną kwestią jest to, że w razie wniesienia skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z ogólną regulacją prawa administracyjnego wynikającą z przepisu art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w przepisie art. 35 kpa lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 tejże ustawy, stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala, w myśl przepisu art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została jednak na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc na regulacji prawnej zawierającej odrębne unormowania dotyczące czasu udzielenia informacji. Ponadto ustawa ta nie odwołuje się do uregulowań zawartych w przepisach art. 35 i art. 36 kpa, których naruszenie stanowi dopiero przesłankę wniesienia zażalenia w trybie art. 37 kpa. Tym samym Sąd I instancji uznał, że ustawa o dostępie do informacji publicznej określając w autonomiczny sposób terminy dla załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej eliminuje konieczność stosowania regulacji prawnej opisanej w przepisie art. 37 kpa, jako koniecznego warunku formalnego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Sąd zwrócił uwagę, że mimo takiej regulacji prawnej skarżący wystąpił do Ministra Zdrowia, jako organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność Dyrektora C[...] w Ł. Okoliczność ta nie ma jednak doniosłego charakteru w niniejszej sprawie, w szczególności nie stanowi ograniczenia dla możliwości realizowania przez skarżącego uprawnień przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Organ w niniejszym postępowaniu powoływał się na kilka okoliczności, które jego zdaniem czyniły skargę niedopuszczalną względnie bezzasadną. Podstawowym zagadnieniem niniejszego postępowania pozostaje w istocie udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy do zestawów zadań ze wszystkich podejść egzaminacyjnych, do których przystępował wnioskodawca, mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), czy też nie. Odpowiedź na to pytanie rodzi doniosłe następstwa dla niniejszej sprawy, bowiem pozwala wskazać jednoznacznie, czy organ otrzymując wniosek skarżącego o udostępnienie zestawów zadań egzaminacyjnych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej winien zachować się w sposób przewidziany przepisami tej ustawy, a więc udostępnić na wniosek ową informację publiczną (art. 10, w związku z art. 14 ust. 1 ustawy) bądź wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w owej ustawie (art. 16 ust. 1 ustawy), czy też dostatecznym i wystarczającym zachowaniem organu było zawiadomienie, tak jak uczynił to w niniejszej sprawie, że wnioskowana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej w rozumieniu omawianej ustawy.

Okolicznością mającą przemawiać za odrzuceniem skargi w niniejszej sprawie było przeświadczenie organu, że pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji w istocie winno być potraktowane jako decyzja administracyjna wydana w trybie przepisu art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych i tym samym podlegać zasadom zaskarżenia przewidzianym w przepisach kpa. Zaniechanie skorzystania z możliwości zaskarżenia winno prowadzić, zdaniem organu, do uznania niedopuszczalności skargi na bezczynność. Sąd I instancji nie zgodził się z tym stanowiskiem przede wszystkim dlatego, że stanowi ono w ocenie Sądu rodzaj wybiegu procesowego mającego przynieść doraźną korzyść procesową, podczas gdy w rzeczywistości pozostaje w jaskrawej opozycji do całej reszty argumentacji zaprezentowanej w skardze. Wskazuje to na daleko idącą niekonsekwencję w prezentowanej argumentacji. Podnosząc zarzut niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie z tego powodu, że wydane zostało pismo stanowiące w istocie rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych, organ w istocie przyznaje, że wniosek skarżącego o udzielenie informacji winien być rozpoznany w oparciu o przepisy tejże ustawy, a tym samym, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. W ocenie Sadu I instancji nie takiej konsekwencji oczekiwał organ domagając się odrzucenia skargi. Ponadto Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść samego zawiadomienia wystosowanego w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W ocenie tego Sądu nie sposób doszukać się w nim okoliczności wskazujących, że wolą organu było załatwienie wniosku skarżącego władczym rozstrzygnięciem mającym swe źródło w przepisie art. 16 omawianej ustawy. Wręcz przeciwnie wskazane są w owym piśmie okoliczności jednoznacznie przemawiające za tym, że organ wpisuje się w stanowisko sądownictwa administracyjnego stojącego na stanowisku, że skoro wniosek strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Zresztą w tej kwestii organ wprost powołał się m.in. na wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 162/07. Nie uszło uwadze Sądu, że organ w wystosowanym zawiadomieniu wprost wskazał, że "niniejsze pismo nie stanowi decyzji administracyjnej i nie przysługują od niego środki odwoławcze". Podsumowując Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak jest okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać potrzebę odrzucenia skargi na bezczynność.

Przywołując treść art. 61 Konstytucji Sąd Wojewódzki wskazał, że tryb udzielania informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.), która w przepisie art. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w omawianej ustawie. Na gruncie powyższych uregulowań przyjmuje się generalnie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. (vide: Małgorzata Jaśkowska; Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., str. 28, oraz wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 4059/02). Ogólną zasadą jest powszechny dostęp do tego typu informacji, wyrażający się w przeświadczeniu, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości winny przemawiać na rzecz dostępu do informacji (vide wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 837/03). Oznacza to, że informacja publiczna winna być rozumiana jako każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że mając na uwadze, iż Centrum [...] w Ł. jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, której przedmiotem działalności jest realizacja zadań związanych z organizowaniem i przeprowadzanie egzaminów medycznych, to nie budzi wątpliwości, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do tej jednostki w zakresie wykonywania przez nią szeroko rozumianych zadań publicznych. Tym samym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że informację publiczną stanowią jedynie wiadomości odnoszące się do struktury organizacyjnej tej jednostki, stosowanych w niej procedur i do jej władz. W ocenie Sądu takie rozumienie pojęcia informacja publiczna pozostaje w jaskrawej sprzeczności z tym, co wyprowadzone zostało z analizy pojęcia "każda informacja", zawartego w przepisie art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. Przeprowadzanie egzaminów medycznych jest celem, dla którego powołane zostało Centrum [...] w Ł. Tym samym funkcjonalnie rzecz ujmując w przeprowadzaniu egzaminów zasadza się istota działalności owej jednostki. Sposób przeprowadzania owych egzaminów stanowi niewątpliwie wiadomość wytworzoną przez ową jednostkę. Skoro zaś tak, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego winny do owej wiadomości znajdować zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Celem omawianej ustawy jest kontrola działalności organów władzy publicznej, a skoro tak, to zdaniem Sądu I instancji zakres owej kontroli winien być wyznaczony przywołanym już powyżej pojęciem "każda informacja". To z kolei pozwala wyprowadzić wniosek, że zakresem owej kontroli winny być objęte wszelkie wiadomości wytworzone przez organ, które służą realizacji jego zadań publicznych, jak i wszelkie wiadomości odnoszące się bezpośrednio do tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 111/2008). Godzenie się wyłącznie na objęcie społeczną kontrolą informacji odnoszących się do organu, a pomijanie informacji wytworzonych przez ten organ, służących realizacji jego zadań publicznych stanowi, w ocenie Sądu, pogwałcenie nie tylko przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ale również celu owej ustawy, wyprowadzonego z przepisu art. 61 Konstytucji. Informację publiczną stanowią wszelkie informacje wytworzone przez organ lub do niego odnoszące się. Z tej też przyczyny okolicznością wtórną pozostaje kwestia formy, jaką owe informacje przybierają. Z powyższego punktu widzenia pozbawione jest prawnej doniosłości dociekanie tego, czy zestawy pytań egzaminacyjnych stanowią dokument urzędowy czy też prywatny, bowiem bez względu na udzieloną odpowiedź dokumenty te zawierają w sobie informacje wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań publicznych.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie budzi wątpliwości, że art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie tylko nie daje podstaw do tego, aby faworyzować przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych, ale wręcz przeciwnie - jednoznacznie wskazuje na to, że informację publiczną stanowią nie tylko wiadomości pochodzące z dokumentów bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez organ, ale przymiot taki posiadać będą także te wiadomości, które pochodzą z innych dokumentów, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań publicznych, nawet jeśli prawa autorskie do owych dokumentów należą do innego podmiotu (wyrok NSA z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 837/03 oraz wyrok NSA z dnia 18 września 2009 r. sygn. akt I OSK 315/08). Zdaniem Sądu, tylko takie rozumienie relacji pomiędzy obiema ustawami pozwala na realizację celu, który stoi przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Jeśli bowiem kontrola społeczna organów publicznych ma być efektywna, to generalnie winna dotyczyć wszelkich informacji, których organ używa do zrealizowania powierzonych zadań publicznych. Z powyższym zapatrywaniem koreluje przepis art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych stanowiący, że przedmiotu prawa autorskiego nie stanowią m.in. urzędowe dokumenty i urzędowe materiały. Definicja urzędowego dokumentu w ustawie o dostępie do informacji publicznej uregulowana została w przepisie art. 6 ust. 2 stanowiącym, że dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Natomiast rozumienie pojęcia "materiały urzędowe" najtrafniej przybliżył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt IV CKN 458/00 wskazując, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej, bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej". Mając na uwadze przytoczony, tak w odpowiedzi na skargę, jak i podczas rozprawy sądowej, proces opracowywania zestawów pytań egzaminacyjnych, Sąd I instancji wskazał, że wbrew temu, co podnosi organ, zestawy pytań, w oparciu o które przeprowadzana jest część testowa egzaminu medycznego, stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu wskazanego już powyżej przepisu art. 6 ust. 2 omawianej ustawy. Do identycznego wniosku prowadzi, zdaniem tego Sądu, analiza przepisu § 32 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 października 2005 r. w sprawie specjalizacji lekarzy i lekarzy dentystów (Dz. U. Nr 213, poz. 1779, ze zm.) stanowiącego, że test oraz egzamin ustny i praktyczny opracowuje i ustala C[...] w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym lub jego przedstawicielem oraz przedstawicielem właściwego towarzystwa naukowego odrębnie dla każdej specjalności oraz na każdą sesję egzaminacyjną. Tak więc skoro to organ powołany jest do tego, aby opracować i ustalać test egzaminacyjny, to tym samym nie może budzić wątpliwości w ocenie Sądu, że ów test egzaminacyjny jest dokumentem urzędowym, w którym funkcjonariusz publiczny w rozumieniu przepisu art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach swych kompetencji, zawarł utrwalone i podpisane oświadczenie wiedzy, skierowane do podmiotu zdającego egzamin państwowy. Opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o przygotowane pytania, testu egzaminacyjnego służącego do przeprowadzenia PES powoduje, w ocenie Sądu I instancji, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań" są "materiałem urzędowym" w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych (wyrok SN z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt IV CKN 458/00 oraz postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 91/10). Dokumenty zawierające w sobie informacje wytworzoną przez organ, służącą realizacji jego zadań publicznych stanowią zatem informację publiczną i jako dokumenty urzędowe lub materiały urzędowe nie stanowią przedmiotu praw autorskiego.

Informację publiczną tworzą wszystkie wiadomości wytworzone przez organ, służące realizacji jego zadań publicznych, a dostęp do tych informacji przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 omawianej ustawy). Tym samym trudno, w ocenie Sądu I instancji, dopatrzeć się usprawiedliwionych powodów, które dostępu do takich wiadomości zabraniałyby stronom lub uczestnikom postępowania administracyjnego, w którym wiadomości te zostały wytworzone. Sąd stwierdził, że co do zasady dostęp strony bądź uczestnika postępowania do informacji wytworzonych przez organ w konkretnym postępowaniu, istnieje również w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Sądy administracyjne wyłączając poza nawias informacji publicznej pewne elementy prowadzonego postępowania wskazywały, że nie ma charakteru informacji publicznej sprawa, w której żądanie ujawnienia informacji nie dotyczy faktów, lecz wyłącznie stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej albo też żądanie dotyczy wyjaśnienia w indywidualnej sprawie treści aktów, czy też stanowi polemikę z dokonanymi przez organ ustaleniami. Widać z tego wyraźnie, zdaniem Sądu, że nie cała sprawa dla jej strony lub uczestnika wyłączona jest spod działania przepisów o dostępie do informacji publicznej, lecz wyłączeniu podlegają jedynie pewne jej elementy związane z dyskrecjonalnym sposobem rozumienia i stosowania prawa.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że skarżący wyraźnie wskazał, w jakim trybie domaga się dostępu do żądanej informacji, a zatem jasne winno być, jaki tryb postępowania organ winien wdrożyć, aby rozpoznać zgłoszone żądanie. Próba uczynienia zadość owemu żądaniu w innym trybie nie może być uznana za odpowiadające prawu załatwienie sprawy tak długo, dopóki skarżący na taki alternatywny sposób załatwienia jego żądania nie wyrazi zgody.

Konkludując Sąd I instancji jednoznacznie wskazał, że zestawy pytań egzaminacyjnych stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. Konsekwencją owej konkluzji musi być stwierdzenie, że wniosek skarżącego z dnia 24 maja 2010 r. o udostępnienie zestawu pytań egzaminacyjnych winien zostać załatwiony w oparciu o przepisy owej ustawy, które przewidują jedynie dwa sposoby reakcji organu albo ujawnienie żądanej informacji w drodze czynności technicznej (art. 10 ust. 1, w związku z art. 14 ustawy) albo wydanie decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej bądź umorzenie postępowania w tym przedmiocie (art. 16 ust. 1, w związku z art. 5 ustawy). Skoro organ zgłoszonego żądania nie załatwił w żaden z powyższych sposobów, to rację należy przyznać skarżącemu, że organ ten pozostaje w bezczynności i stanowiska tego nie jest w stanie zmienić wystosowanie przez organ do skarżącego zawiadomienia informującego, że żądana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zobowiązał organ do załatwienia wniosku W. B. wyznaczając organowi na to czternastodniowy termin.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł Dyrektor Centrum [...] w Ł. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej mimo braku wezwania organu przed wniesieniem skargi do sądu do usunięcia naruszenia prawa,

- art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor Centrum [...] w Ł. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku W. B. o udostępnienie testów egzaminacyjnych w sytuacji, gdy organ ten udzielił na ów wniosek odpowiedzi w pozaprocesowej formie pisma informującego wnioskodawcę, że testy egzaminacyjne wykorzystane podczas Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.);

2. prawa materialnego, czyli:

- art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w pojęciu "każda informacja o sprawach publicznych" mieszczą się testy egzaminacyjne przygotowane dla celów przeprowadzenia PES, podczas gdy analiza funkcji i celów PES, wynikających z ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty (j.t. Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857, ze zm.) przemawia za stwierdzeniem, że owe testy stanowią kategorię informacji podlegających ochronie przed ujawnieniem w jakikolwiek sposób, a tym samym ich udostępnienie jest wyłączone spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że pytania testowe, opracowane przez specjalistów z danej dziedziny medycyny, po ich ujęciu w formę testu egzaminacyjnego dla celów PES, tracą status utworu podlegającego ochronie na mocy prawa autorskiego, zyskują natomiast walor "dokumentu urzędowego" w rozumieniu powołanego przepisu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy z istoty testu egzaminacyjnego wynika, że nie jest on ani oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy funkcjonariusza publicznego - taki charakter można ewentualnie przypisać następującym po przeprowadzeniu PES czynnościom Państwowej Komisji Egzaminacyjnej (np. ocena egzaminu) lub Dyrektora C[...].

Wobec powyższego skarżący wniósł w razie uwzględnienia zarzutu o niedopuszczalności skargi do sądu administracyjnego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi W. B. lub w razie nieuwzględnienia tego zarzutu, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. zarzutów naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 4 i art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) poprzez nieodrzucenie skargi na bezczynność jako niedopuszczalnej mimo braku wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu oraz art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że Dyrektor Centrum [...] w Ł. pozostawał bezczynny w sprawie z wniosku W. B. o udostępnienie testów egzaminacyjnych, podkreślić wypada, że zarzuty te są całkowicie nietrafne.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiot niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu, nie zaś odmowy udzielenia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Należy podzielić w całości tak wyrażone stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05. Wykładnia językowa art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi bowiem do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów. W przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 kpa, art. 101 a ust 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.). Konsekwencją powyższego stanowiska jest uznanie, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wobec takiego rozumienia informacji publicznej oraz podmiotów zobowiązanych do jej udzielania nie można mieć wątpliwości, że Dyrektor Centrum [...] w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a informacja, której domagał się W. B., miała charakter informacji publicznej. Sąd, aby móc stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności, musi w pierwszej kolejności rozstrzygnąć, czy żądana informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06). Skoro zatem Sąd I instancji słusznie uznał, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to prawidłowy był również wniosek tego Sądu, że Dyrektor Centrum [...] nie udzielając takiej informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie jej udzielenia pozostaje w bezczynności.

Bezczynność organu występuje bowiem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania, albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, statuując w art. 1 i 2 generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, wskazuje jednocześnie na różne sposoby jej udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Nie jest przy tym wymagana żadna szczególna forma, którą należałoby zachować przekazując wnioskodawcy żądaną informację. Z kolei odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1). Do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1).

W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Centrum [...], nieudzielając żądanej informacji, która znajdowała się w jego posiadaniu i do udzielenia której posiadał niewątpliwie środki techniczne, postąpił wbrew przepisom ustawy. Organ ten nie wydał decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej (w oparciu o art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1), poprzestając jedynie na piśmie informującym, że żądane informacje nie stanowią w jego ocenie informacji publicznej. Skoro organ nie wydał decyzji odmownej, ani nie udzielił informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku (zgodnie z art. 13 ust. 1), ani też nie poinformował o przyczynach opóźnienia w realizacji wniosku (art. 13 ust. 2), pozostawał niewątpliwie w bezczynności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji przyjął, że pismo Dyrektora z dnia [...] maja 2010 r., zawierające w istocie odmowę udzielenia informacji, nie spełniało warunków określonych w art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie było bowiem decyzją o odmowie udzielenia informacji.

Również za nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarte w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, czyli art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm.) przez ich błędną wykładnię.

Jak już wyżej było wyjaśniane pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Podkreślić należy, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli bowiem stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 517/06 oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05 (publ. ONSAiWSA 2008/6/99), w pełni zaakceptował stanowisko w nim wyrażone, wedle którego informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań, nawet gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Tak też jest w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi o rozporządzanie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego na zlecenie organu administracji publicznej, realizowany w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie zatem Sądu I instancji, że żądane przez skarżącego zestawy pytań egzaminacyjnych wykorzystanych podczas Państwowych Egzaminów Specjalizacyjnych stanowią informację publiczną, jest prawidłowe. Prawidłowo jest również stanowisko Sądu I instancji, że Centrum [...] w Ł. jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi do spraw zdrowia, której przedmiotem działalności jest realizacja zadań związanych z organizowaniem i przeprowadzanie egzaminów medycznych, a zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do tej jednostki w zakresie wykonywania przez nią szeroko rozumianych zadań publicznych. Przeprowadzanie zaś egzaminów medycznych jest celem, dla którego powołane zostało Centrum [...], który stanowi istotę działalności tej jednostki. Sposób przeprowadzania egzaminów stanowi zaś wiadomość wytworzoną przez ową jednostkę. Prawidłowa jest również konstatacja Sądu I instancji, zgodnie z którą okoliczność, że różni autorzy opracowują na potrzeby przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego pytania z poszczególnych dziedzin medycyny, stanowiące utwory w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, ze zm.), nie stoi na przeszkodzie temu, że opracowanie i ustalenie przez organ, w oparciu o te utwory, testu egzaminacyjnego, służącego do przeprowadzenia Państwowego Egzaminu Specjalistycznego powoduje, że utwory te, wykorzystane do egzaminu państwowego, uzyskują walor dokumentu urzędowego, zaś pytania niewykorzystane, stanowiące tzw. "pulę pytań", są materiałem urzędowym w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Podkreślić przy tym należy, że nie stanowią informacji publicznej różnego typu materiały znajdujące się co prawda w posiadaniu organu, których zawartość (treść) intelektualna nie została użyta czy wykorzystana przy załatwianiu jakiejkolwiek ze spraw, a przez to nie nabrały te materiały cech dokumentów urzędowych. Całkowicie zatem niezasadny jest zarzut autora skargi kasacyjnej sprowadzający się do uznania, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że udostępnieniu w trybie ustawy o dostępnie do informacji publicznej podlegają również niewykorzystane do konkretnego egzaminu zestawy pytań (lub pojedyncze pytania) (tzw. pula pytań).

Podkreślić należy, że takie stanowisko nie przesądza jeszcze o obowiązku udostępnienia przedmiotowej informacji (organ ma rozpatrzyć wniosek skarżącego bądź poprzez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie). Podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mogą bowiem ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych (art. 5 ustawy) np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Organ może również odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 ustawy), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. W zależności natomiast od rodzaju tajemnicy, wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy), czyli sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ocena prawidłowości postępowania Dyrektora Centrum [...] odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.