II SA/Po 1364/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 25 października 2013 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej powoływane jako "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania B.I., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy w Kórniku (powoływanego dalej jako "Burmistrz") w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz ze zbiornikami bezodpływowymi oraz z wbudowanymi lub dobudowanymi garażami, przewidzianej do realizacji na terenie działek [...], [...] i [...] w Kórniku (dalej powoływanej też jako "inwestycja").

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia 30 września 2011 r., złożonym dnia 10 października 2011 r., B.I., reprezentowany przez radcę prawnego I. P. A., złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. We wniosku wskazano, iż wnioskodawca ubiega się o ustalenie warunków zabudowy na nieruchomości K.M. (działki [...], [...] i [...]), dla której nie obowiązuje aktualnie plan miejscowy. Nieruchomość ma zostać w przyszłości podzielona na 29 działek, w tym 26 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, 1 pod drogę wewnętrzną i 1 działka ma zachować dotychczasowe przeznaczenie. Zdaniem wnioskodawcy dla inwestycji spełnione zostały wszystkie warunki wymagane do wydania decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ustawa z dnia 27 marca 2003 r., na datę złożenia wniosku Dz. U. Nr 80, poz. 717, obecnie tekst jednolity opublikowano w Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – ustawa powoływana dalej jako "u.p.z.p."). B.I. przedstawił następnie motywy uzasadniające ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do warunku dobrego sąsiedztwa zaznaczył, że pojęcie "działki sąsiadującej" należy rozumieć szeroko i nie należy zawężać go tylko do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką, której dotyczy wniosek. Podkreślił, że front działek [...], [...] i [...] przylega do drogi publicznej – działek [...] i [...], z których odbywa się wjazd i wejście na działki. Z tej perspektywy "działkami sąsiednimi" są działki usytuowane przy tej samej drodze oraz działki zawarte w ramach granic obszaru analizowanego (m.in. działki przy ul. S. i odchodzących od niej dróg wewnętrznych). Zdaniem inwestora, większość działek znajdujących się na terenie obszaru analizowanego, licząc od ul. S. zabudowane jest domami jednorodzinnymi położonymi nawet w 10 liniach zabudowy. Pozwala to na ustalenie linii zabudowy na działkach objętych wnioskiem. Inwestor dodał, że powierzchnia planowanej zabudowy nie przekroczy progu określonego w § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Postanowieniem z dnia 7 listopada 2011 r., [...] postępowanie zawieszono na podstawie art. 58 ust. 1 u.p.z.p. (powinno być art. 62 ust. 1 – uw. WSA) z uwagi na fakt, iż Rada Miejska w Kórniku podjęła dnia 26 lipca 2011 r. uchwałę [...] (w postanowieniu błędnie podano "[...]" – uw. WSA) o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu łącznika ekologicznego w obrębach geodezyjnych: K. K., S. B. – w gminie Kórnik. Na postanowienie to zażalenie wniósł B.I., jednak zostało ono utrzymane w mocy przez Kolegium dnia 27 lutego 2012 r., SKO-GP-4000/1689/11.

Z uwagi na nie uchwalenie planu miejscowego w terminie zawieszenia postępowania, postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r., [...] Burmistrz podjął zawieszone postępowanie.

Następnie urbanista przygotował analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przygotował projekt decyzji (projekt datowano na 24 września 2012 r.) oraz zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem sprawy.

W piśmie z dnia 10 października 2012 r. B.I. przedstawił swoje stanowisko, w którym wystąpił o zobowiązanie urbanisty do uzupełnienia sporządzonej analizy oraz przedstawienie do niej wyjaśnień. Przedłożył też kopię decyzji o warunkach zabudowy dla domu jednorodzinnego wydaną dla działki [...] przy ul. S.. Wnioskodawca podkreślił, że analiza urbanistyczna jest dowodem w sprawie, do którego nie należy podchodzić bezkrytycznie. Jego zdaniem opinia urbanisty powinna być spójna i powinna wskazywać na przeprowadzony proces wyciągania wniosków. Odnosząc się do opracowania znajdującego się w aktach B.I. wskazał, że zgadza się z wielkością obszaru analizowanego oraz, że nie wnosi zastrzeżeń co do punktów 4 z 5 warunków ustalonych przez urbanistę (dostęp do drogi publicznej, wystarczające uzbrojenie terenu, brak konieczności uzyskania zgody dla terenu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne i zgodności z przepisami odrębnymi).

Inwestor zarzucił, że w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego nie uwzględniono wszystkich zabudowanych działek. Nie zgodził się też, z wnioskiem urbanisty, jakoby projektowana zabudowa nie spełniała warunku kontynuacji funkcji, jak również nie stanowiła jej uzupełnienia. Wskazał, iż urbanista powołał się na fakt, że zabudowa znajduje się na obszarze stanowiącym korytarz ekologiczny, gdy tymczasem o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy powinna decydować zasada dobrego sąsiedztwa, która zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nakazuje dopuścić taką zabudowę, która daje się pogodzić zabudową już istniejącą. odnosząc się do kwestii szczegółowych inwestor wskazał, że po północnej stronie ul. S. znajduje się zwarta, uporządkowana i intensywna zabudowa mieszkaniowa, a w świetle orzecznictwa nie ma znaczenia, że zabudowa ta znajduje się po przeciwnej stronie ulicy. B.I. podważył też argument dotyczący łącznika ekologicznego. Zwrócił uwagę, że dla działki [...] wydano warunki zabudowy. Dodał też, że funkcję łącznika ekologicznego dla obszaru jego działek wyznacza jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które jest wiążące tylko w sferze planowania przestrzennego.

Na stanowisko inwestora odpowiedział urbanista wskazując, między innymi, że podane przez wnioskodawcę działki są niezabudowane (w ewidencji gruntów nie zaewidencjonowano obiektów), dlatego nie mogą stanowić przedmiotu analizy. Na uwagi inwestora, co do kwestii położenia inwestycji dodał, iż wniosek dotyczy łącznika ekologicznego bez prawa zabudowy (Potencjalny Zbiornik Retencyjny "Głuszyna" bez prawa zabudowy oraz Obszar Problemowy Doliny Kopli i Głuszyny), w obrębie którego nie występuje zabudowa o charakterze intensywnym. Odnosząc się do kwestii linii zabudowy, urbanista podkreślił, że z uwagi na wewnętrzny charakter drogi stanowiącej działkę [...] punktem odniesienia powinna być zabudowa wzdłuż ul. S., gdzie występuje jedna linia zabudowy.

Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r., Burmistrz, powołując się m.in. na art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. odmówił B.I. ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Następnie Burmistrz, powołując się na art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wskazał, że na podstawie analizy ustalono, że inwestycja obsługiwana będzie z drogi gminnej stanowiącej działkę [...] (ul. S.), przez działkę [...]. W obszarze analizowanym działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są wyłącznie po jej północnej stronie. Według organu budynki te tworzą jedną linię zabudowy, a jej największa odległość wynosi 38,0 m od ul. S.. Wnioskodawca zamierza zrealizować 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z wbudowanymi lub dobudowanymi garażami, które będą zlokalizowane po południowej stronie ul. S., w maksymalnej odległości wynoszącej ok. 270,0 m od ul. S.. Planowane budynki stanowić będą od 5 do kolejnych linii zabudowy (w zależności od przyjętego punktu odniesienia), które nie występują na analizowanym obszarze. Burmistrz wskazał dalej, że wedle przeprowadzonej analizy średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 13 %. Wnioskowany wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni nieruchomości będzie wynosił ok. 20 %, co znacznie odbiega od jego średniej wartości dla analizowanego obszaru.

Wskazując na powyższe Burmistrz zaznaczył, że nie znalazł podstaw do określenia warunków zabudowy dla inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym kontynuacji istniejącej linii zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W dalszej części uzasadnienia organ dodał, że realizacja zamierzenia nie spełnia również zasady kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy i jej uzupełnienia, ponieważ ma charakter niezwykle intensywnej i zwartej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej na terenach łącznika ekologicznego, gdzie zabudowa w takiej formie nie występuje. Na analizowanym terenie najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje w odległości ok. 170,0 m. Nieruchomość wraz z jej najbliższym otoczeniem, stanowią natomiast lasy i łąki, będące łącznikiem ekologicznym, bez prawa zabudowy, a jej południowo-zachodnią granicę stanowi rzeka Głuszynka. Są to tereny zalewowe, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik oznaczone są jako: Potencjalny Zbiornik Retencyjnego "Głuszyna" bez prawa zabudowy oraz Obszar Problemowy Doliny Kopii i Głuszyny.

Wreszcie Burmistrz zaznaczył, że wniosek jest niekompletny - tzn. nie zawiera mapy pokrywającej obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać (o czym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 "u.p.z.p.") - co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej analizy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Odwołanie od decyzji złożył B.I.. Zaskarżając decyzję wystąpił jednocześnie o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Urzędu Miejskiego w Kórniku z dnia 13 grudnia 2012 r., zobowiązanie urbanisty do uzupełnienia sporządzonej analizy urbanistycznej, na następnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. procedury administracyjnej, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75, art. 77, art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływana jako "K.p.a.") poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nie dokonaniu oceny analizy urbanistycznej (a co najmniej błędnej jej ocenie) w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do linii zabudowy, tj. nie zweryfikowaniu okoliczności faktycznej obejmującej status (charakter publiczny czy wewnętrzny) dróg znajdujących się na terenie obszaru analizowanego (błędna informacja urbanisty w tym zakresie stanowiła podstawę do odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy);

2. prawa materialnego, w szczególności art. 61 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, iż nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do linii zabudowy dla żądanych przez wnioskodawcę warunków zabudowy nieruchomości.

Decyzją z dnia 25 października 2013 r. Kolegium utrzymało rozstrzygnięcie Burmistrza w mocy powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Po przytoczeniu podstaw prawnych decyzji o warunkach zabudowy oraz wyjaśnieniu trybu ich wydawania organ odwoławczy zwrócił uwagę na dostrzeżone wady decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium zaznaczyło, że przedłożone do akt mapy, na których dokonano analizy urbanistycznej, wykonane zostały w mało czytelnej formie graficznej. Dodatkowo, z treści mapy nie wynika, czy i w jakim okresie przyjęto ją do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie wiadomo także, czy mapa jest aktualna i przedstawia aktualny stan zagospodarowania obszaru analizowanego. Kolegium wskazało jednak, że w okolicznościach sprawy nie znajduje potrzeby usunięcia z obrotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż po usunięciu dostrzeżonych braków i tak mogłaby zapaść taka sama decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy na rzecz wnioskodawcy.

Następnie organ odwoławczy podzielił ustalenia i wywody Burmistrza zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie organ wyraził pogląd, iż co do zasady zagospodarowanie tak znacznego obszaru (jak objęty wnioskiem – uw. Sądu) powinno następować w ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadą jest bowiem, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz warunków zabudowy, w tym także określenie sposób zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, powinno następować w planie miejscowym (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium decyzja o warunkach zabudowy powinna być traktowana jako wyjątek od zasady, a na jej podstawie nie powinno się kształtować ładu przestrzennego, a jedynie ustalać warunki dla uzupełnienia zabudowy.

Kolegium stwierdziło dalej, że realizacja planowanej inwestycji skutkowałaby naruszeniem zastanego porządku i ładu przestrzennego przy jednoczesnym sprzeciwie i zastrzeżeniach, co do skali i obszaru oraz funkcji zabudowy. Wyjaśniło, że sporządzający analizę urbanistyczną ma rację, iż zamierzenie znajdować się ma na terenie wykształconym konsekwentnie pod względem zagospodarowania, w myśl określonych reguł. Działki objęte wnioskiem nie są predestynowane do zabudowy, bowiem w obszarze tym nastąpiłaby znaczna intensyfikacja zabudowy mieszkaniowej, a zmiany spowodowane tą inwestycją i jej oddziaływanie uznać należy za niepożądane. Wykluczyć należy nadto automatyczne dopuszczanie na danym obszarze funkcji i formy zgodnie z każdym żądaniem inwestora.

Następnie Kolegium odniosło się do wniosku B.I. obejmującego żądanie uchylenia decyzji i wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty. Wskazało na obecne brzmienie art. 138 § 2 K.p.a. i stwierdziło, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu pierwszej instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ odwoławczy pozytywnej decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio K.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przechodząc do motywów swojego rozstrzygnięcia Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji dostatecznie wyjaśnił swe stanowisko wskazując przede wszystkim, iż realizacja zamierzenia sprowadza się do naruszenia norm dotyczących jednolitości funkcji w całym obszarze analizowanym, ale nadto do braku możliwości wyznaczenia nowego sposobu zagospodarowania, wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz kontynuacji parametru wielkości powierzchni zabudowy. Okoliczności te, a także wielkość zamierzenia urbanistycznego, wskazują, że omawiany obszar nie jest przeznaczony do zmiany funkcji wiodącej i przekształcenia go w obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium nie podzieliło też zarzutów dotyczących postępowania administracyjnego. Uznało, że Burmistrz zachował zasadę obiektywizmu, zawartą w art. 7 K.p.a. nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 K.p.a. zgodnie z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji uzasadnił należycie swoje stanowisko (art. 107 § 3 K.p.a.), zgodnie z zasadą przekonywania.

W skardze B.I. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Kórnik z dnia 14 grudnia 2012 r. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zwrócił się także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 9 ust. 4, art. 56, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną ich wykładnię, a następnie niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż nie został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do kontynuacji funkcji - linii zabudowy dla żądanych przez skarżącego warunków zabudowy nieruchomości. Zdaniem B.I. naruszono także art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na nie dokonaniu oceny sporządzonej analizy urbanistycznej (a co najmniej błędną jej ocenę) w zakresie spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w zakresie odnoszącym się do kontynuacji funkcji - linii zabudowy, tj. nie zweryfikowaniu okoliczności statusu prawnego (charakter publiczny czy wewnętrzny) dróg znajdujących się na terenie obszaru analizowanego (podczas, gdy błędna informacja urbanisty w tym zakresie stanowiła podstawę do odmowy ustalenia żądanych przez skarżącego warunków zabudowy nieruchomości).

W motywach skargi B.I. wskazał na art. 56 u.p.z.p. stanowiący, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżący podkreślił, że organ przywołuje zacytowany przepis, jednakże jego wykładnia i zastosowanie nie znajduje oparcia w regulacjach prawnych, czy orzecznictwie sądowoadministracyjnym. B.I. przypomniał, że w judykaturze podkreśla się, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi typowy przykład aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy. W orzecznictwie wskazuje się także, iż przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu – zdaniem B.I. – byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Skarżący podkreślił też, że konsekwencją zasady wyrażonej w art. 56 u.p.z.p. jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.

Skarżący powołał się też na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 29 stycznia 2010 r., II OSK 220/09, wyrok z dnia 16 lutego 2010 r., II OSK 1862/08) wskazujące, iż wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania art. 1 ust. 2 u.p.z.p. przy dokonywaniu oceny możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ład przestrzenny przy uchwalaniu miejscowego planu oraz przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest kształtowany w oparciu o inne kryteria wskazane przez ustawodawcę, instytucje te zostały bowiem odrębnie w sposób kompletny uregulowane.

Wskazując na powyższe B.I. doszedł do konkluzji, że w sprawie rażąco naruszono art. 64 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W jego ocenie, choć ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona ładu przestrzennego, to pojęcia tego nie można pojmować w sposób określony w art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., lecz podlega ona uszczegółowieniu poprzez warunek tzw. dobrego sąsiedztwa. Dokonując zatem oceny, czy planowana inwestycja jest zgodna z ogólnymi wymaganiami ładu przestrzennego, organ w istocie zmienił normatywny charakter decyzji ze związanego na uznaniowy.

Zdaniem skarżącego pozbawione podstaw prawnych są twierdzenia organu, iż "zagospodarowanie tak znacznego obszaru (2,5453 ha) powinno następować w ramach opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", gdyż decyzja o warunkach zabudowy "nie powinna kształtować ładu przestrzennego" U.p.z.p. nie ogranicza dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy w drodze aktu stosowania prawa (decyzja o warunkach zabudowy) od powierzchni terenu objętego wnioskiem. Decyzja taka decyzja może w przypadku braku planu kształtować ład przestrzenny, ale czyni to w ramach warunku tzw. dobrego sąsiedztwa.

Skarżący powtórzył też argumentację podnoszoną w pismach w toku postępowania i odwołaniu dotyczącą położenia inwestycji. Jego zdaniem charakterystyka terenu jako łącznika ekologicznego wynika jedynie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, które nie jest aktem prawa miejscowego.

B.I. odniósł się także do art. 61 u.p.z.p. Jego zdaniem ochrona ładu przestrzennego, jaka jest realizowana na podstawie tego przepisu, ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość w ramach obszaru analizowanego posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Pewne funkcje z istoty swej zakładają powtarzalność określonych obiektów na danym obszarze, jak np. przeznaczenie danego terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne zakłada niewątpliwie powtarzalność zabudowy o takim charakterze.

Wyjaśniając i rozwijając powyższe zagadnienie skarżący krytycznie odniósł się do kwestii linii zabudowy, wielokroć powtarzając, że twierdzenia urbanisty oraz organów oparte zostały na błędnym założeniu, iż "odgałęzienia" ul. S. (droga publiczna) w postaci ul. Szczodrej i ul. Szyszkowej stanowią drogi publiczne, choć w aktach sprawy administracyjnej nie znajdują się żadne dokumenty potwierdzające publicznoprawny charakter tych dróg. Co więcej z pisma Urzędu Miasta z dnia 13 grudnia 2012 r. (w aktach sprawy) wynika, iż drogi te mają charakter dróg wewnętrznych. Podstawy do odmowy planowanej inwestycji nie może stanowić też określony w ramach tzw. dobrego sąsiedztwa wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki określony w analizie urbanistycznej na poziomie 13 %, albowiem skarżący akceptuje tę wartość.

Odnosząc się do kwestii naruszenia przepisów postępowania, zwłaszcza w zakresie dotyczącym oceny dowodu, jakim jest analiza urbanistyczna w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, B.I. wywiódł, że obowiązkiem organu było dokonanie jej krytycznej oceny. Jego zdaniem naruszono art. 7 i 75 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie dowodów na okoliczność statusu dróg w obszarze analizowanym. Działanie organu uchybiało również art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko konkludując, że decyzje o warunkach zabudowy nie powinny zastępować planu zagospodarowania przestrzennego; rola takich decyzji jest odmienna od roli planów i jako takie powinny łagodzić skutki braku planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia zagadnień szczegółowych, konieczne jest przedstawienie pewnych uwag ogólnych, dotyczących instytucji warunków zabudowy.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 2 tej ustawy, co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Wydanie decyzji lokalizacyjnej możliwe jest przy spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania go do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jako warunek konieczny organ musi zatem ustalić, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana oraz, czy teren i planowana inwestycja spełnia pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Należy mieć na uwadze, że sposób sformułowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, jakie warunki muszą być spełnione, aby było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z tych warunków jest istnienie zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej, przy czym ma to być nie jakakolwiek zabudowa, ale zabudowa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Spełnienie tego warunku oznacza tylko tyle, że może być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Nie oznacza to jednak, że tylko zabudowa jednej działki sąsiedniej wyznacza sposób zabudowania (użytkowania) na działce, której ma dotyczyć decyzja o warunkach zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który określa sposób zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej nie można wyprowadzać wniosku, iż tym samym sposób zabudowania tej jednej działki przesądza wymagania dotyczące nowej zabudowy. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego, który obejmuje teren, według jakiego funkcje oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy

i zagospodarowania terenu obejmuje zabudowę w całym obszarze analizowanym. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 (tak: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 677/04; ONSAiWSA 2006/2/54)

Działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi zatem o to by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym, a nadto można ją pogodzić również z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., II OSK 1826/06, wyrok z dnia 27 czerwca 2007 r., II OSK 738/07, wyrok z dnia 11 grudnia 2009 r., II SA/Po 530/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma więc podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko i wyłącznie tego samego rodzaju co już istniejące na działce sąsiedniej. Podstawą odmowy wydania decyzji mogłaby być jedynie sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją i parametrami zabudowy już istniejącej, którą organ zobowiązany byłby wykazać w uzasadnieniu decyzji.

W tym miejscu podkreślić należy, że instytucja warunków zabudowy ma charakter niejako "zastępczy" i jest wyjątkiem od zasady, iż przeznaczenie gruntów określa się w planie miejscowym. Jednocześnie orzecznictwo i doktryna są zgodne, że rezygnacja z uchwalenia na danym terenie planu powoduje, że gmina nie może już na tym terenie realizować polityki przestrzennej korzystając z innych instrumentów prawnych. Uwarunkowania dotyczące zagospodarowania terenu nie objętego planami miejscowymi określa się bowiem wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy i zastany stan zagospodarowania.

Ten szczególny charakter decyzji o warunkach zabudowy powoduje, że wydając rozstrzygnięcia organy obowiązane są baczyć by nie doprowadzić do naruszenia konstytucyjnego prawa własności. W wyroku z dnia 8 lipca 2008 r., II OSK 789/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu rozumiana musi być szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, a występujące wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela (inwestora) w celu zachowania wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy". Podobną myśl przedstawiono w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., II OSK 1745/09, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż "zgodnie też z art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z istoty prawa własności wynika też prawo do zabudowania nieruchomości gruntowej, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (por. art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Prawo zabudowy, jako element prawa własności, może być ograniczone przepisami ustawowymi i regulacjami planistycznymi. Ograniczenia te nie mogą być jednak interpretowane rozszerzająco". Wskazując na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że "zarówno doktryna jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących".

Identycznie instytucję warunków zabudowy traktują przedstawiciele doktryny. Z. Niewiadomski podkreśla, że "podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego" (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Warszawa 2013, wyd. el. Legalis, komentarz do art. 61, pkt 2).

Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy konieczne jest wyłuszczenie z uzasadnienia decyzji oraz materiału sprawy przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez B.I..

Treść uzasadnienia decyzji Burmistrza Gminy Kórnik jest stosunkowo uboga. Z decyzji tej wynika, że organ jako oś odniesienia urbanistycznego dla inwestycji uznał ul. S. (działka [...]), z którą działki [...], [...] i [...] są skomunikowane przez działkę [...]. Burmistrz powołał się na charakterystykę zabudowy po północnej stronie ul. S. i podkreślił, że znajdujące się tam budynki tworzą jedną linię zabudowy, a jej największa odległość wynosi 38,0 m od ul. S.. Następnie organ uwypuklił różnice pomiędzy zastanym układem zabudowy a koncepcją zaprezentowaną we wniosku B.I.. Jego zdaniem budynki te będą zlokalizowane w maksymalnej odległości ok. 270,0 m względem ul. S.. Budynki stanowić będą od 5 (i więcej) linii zabudowy (w zależności od przyjętego punktu odniesienia), które nie występują na analizowanym obszarze. Wreszcie Burmistrz wskazał, że wedle przeprowadzonej analizy średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek na obszarze objętym analizą wynosi 13 %, natomiast inwestor wnioskował o dopuszczenie zabudowy na 20 % terenu.

Przeciwko możliwości ustalenia warunków zabudowy przemawia także – zdaniem organu pierwszej instancji – fakt, że nieruchomość i jej otoczenie to lasy i łąki będące łącznikiem ekologicznym, bez prawa zabudowy. Są to tereny zalewowe, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik oznaczone są jako: Potencjalny Zbiornik Retencyjnego "Głuszyna" bez prawa zabudowy oraz Obszar Problemowy Doliny Kopii i Głuszyny.

Nieco szersze wyjaśnienia, przemawiające za odmową ustalenia warunków zabudowy przedstawiono w analizie urbanistycznej znajdującej się w aktach sprawy, gdzie urbanista wskazał zwłaszcza, które zabudowania brał pod uwagę wyprowadzając zaprezentowane wnioski.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zasadzie powtórzyło argumentację Burmistrza, akceptując ją i akcentując, że wielkość zamierzenia urbanistycznego wskazuje, iż omawiany obszar nie jest przeznaczony do zmiany funkcji wiodącej i przekształcenia go w obszar intensywnej zabudowy mieszkaniowej.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez organy, mająca – ich zdaniem – przemawiać za odmową ustalenia warunków zabudowy na wniosek B.I., jest w okolicznościach niniejszej sprawy niewystarczająca.

Rację ma skarżący powołując w skardze art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Ponadto, przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (m.in. wymagania ładu przestrzennego) nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji.

Powyższy przepis stanowi wskazówkę interpretacyjną, zgodnie z którą odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zgodnych z przepisami odrębnymi może nastąpić tylko wtedy, gdy projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z zastanymi miejscowymi warunkami zagospodarowania (to jest można wykazać sprzeczność projektu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Motywy odmowy ustalenia warunków zabudowy zasadzają się na nieprawidłowym założeniu co do charakteru instytucji prawnej z art. 59 i nast. u.p.z.p. - co z kolei doprowadziło do zbyt ścisłego rozumienia przesłanek kontynuacji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1). W uzasadnieniu obu decyzji organy zdają się sugerować, że wszelka zabudowa objęta decyzją powinna bezwzględnie spełniać wymogi określone w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem Burmistrza projektowana zabudowa, w szczególności obiekty oddalone od ulicy ul. S., nie spełniają przede wszystkim warunku kontynuacji linii zabudowy względem tej ulicy - stąd ich lokalizacja nie jest możliwa. Organy dochodzą też dalej do wniosku, że inwestor zmierza do ustalenia nowych linii zabudowy. Dodatkowo projektowana zabudowa swą intensywnością i zwartym charakterem nie daje się pogodzić z charakterem terenu, na którym się znajduje (łącznik ekologiczny).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii rozmiarów inwestycji i możliwości jej dopuszczenia w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu wyjaśnić trzeba, że zagadnienie dopuszczalności lokalizacji dużych inwestycji (przede wszystkim chodzi tu o inwestycje składające się z wielu obiektów) w drodze decyzji o warunkach zabudowy może rodzić pewne kontrowersje. Sąd zgadza się z postulatem Kolegium, że pożądanym stanem rzeczy jest, aby zespoły obiektów – tak jak jest to w niniejszej sprawie – były lokalizowane w drodze planów miejscowych. Ten słuszny i akceptowalny postulat należy jednak ujmować w kategoriach postulatu de lege ferenda. W obecnym stanie prawnym to przede wszystkim od gmin należy oczekiwać inicjatywy planistycznej, zwłaszcza na terenach, gdzie mają być realizowane określone założenia przestrzenne. Opieszałość w zakresie uchwalania planów miejscowych nie może być natomiast czynnikiem, który legitymizuje organy stosujące ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do prowadzenia na terenach pozbawionych planów polityki przestrzennej w jakikolwiek sposób ograniczającej rozwój inwestycyjny. W przypadku braku planu, niezależnie od przyczyny jego nie uchwalenia, stosuje się przepisy u.p.z.p. ściśle odnoszące się do decyzji lokalizacyjnych, a te nie zawierają ograniczeń co do ustalania warunków zabudowy dla dużych inwestycji albo wymogu lokalizowania ich w tylko w drodze planu miejscowego.

Warto też zwrócić uwagę, że w decyzji o warunkach zabudowy określa się linie podziału nieruchomości (art. 94 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) - a to wskazuje, że ustawodawca przewiduje możliwość ustalania warunków nie tylko dla jednego obiektu na jednej działce, ale także dla zespołu obiektów łącznie z zasadami podziału działki.

Mając na uwadze powyższe, nie tylko nie można odmawiać ustalenia warunków zabudowy z tego powodu, że dotyczą one większego zamierzenia inwestycyjnego (wielu obiektów), ale też sama ta okoliczność nie może służyć organowi jako argument z gruntu przemawiający za negatywną oceną inwestycji w kontekście art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W tym miejscu trzeba natomiast wyraźnie oddzielić problem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla zespołów budynków od problemów szczególnych związanych ze sposobem ustalania parametrów i charakterystyki takiej zabudowy.

W niniejszej sprawie osią sporu pomiędzy inwestorem a organem jest przede wszystkim kwestia dopuszczalności ustalenia warunków dla zabudowy, która nie znajdzie się w linii równoległej do ul. S..

W ocenie Sądu argumentacja organów w tym zakresie jest niewystarczająca. Po pierwsze B.I. już w załączniku do odwołania przedstawił zaświadczenie pochodzące od Burmistrza Gminy Kórnik, z którego wynika, że ul. Szyszkowa i Szczodra, a więc ulice prostopadłe do ul. S. i odchodzące od niej na północ, są drogami wewnętrznymi. Skarżący zatem podważył, a w każdym razie poddał pod wątpliwość, jedną z podstawowych tez postępowania przyjętych przez organy (wyprowadzonych w analizie urbanistycznej i w uzasadnieniu decyzji Burmistrza), że budynki po północnej stronie ul. S. "tworzą jedną linię zabudowy, a największa odległość (budynku od tej ulicy – uw. Sądu) wynosi 38 m od ul. S.".

Opierając się na mapach znajdujących się w aktach sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że po północnej stronie ul. S., względem działek 300, 299 i 290 (ul. Szyszkowa) oraz 318 i 285 (ul. Szczodra) występuje rozbudowany układ urbanistyczny oparty na drogach wewnętrznych odchodzących prostopadle od ul. S., a nawet wewnętrznie rozgałęzionych (działka 290). Jest to więc układ w pewnym sensie podobny do tego jaki proponuje inwestor względem osi jaką stanowić ma droga stanowiąca działkę [...]. W tym miejscu uwypuklić należy fakt, że działka ta ma charakter drogi wewnętrznej, względem której równolegle, bądź w rozgałęzieniach, ma kształtować się zabudowa. Układ względem działki drogowej [...] jest zatem podobny do tego jaki obecnie znajduje się na północ od ul. S.. Powyższe okoliczności w ocenie Sądu są istotne i powinny być przez organy rozważone. Choć jest prawdą (na co zwraca uwagę organ pierwszej instancji), że względem ul. S. występuje linia zabudowy, to jednak nie można abstrahować od faktu, iż w dalszym oddaleniu na północ od tej ulicy występuje rozbudowany układ zabudowy w ulicach wewnętrznych i to układ, który może przemawiać za dopuszczeniem zabudowy w układzie proponowanym przez inwestora.

Nie jest też przekonujący argument, że "planowane budynki stanowić będą od 5 do kolejnych linii zabudowy (w zależności od przyjętego punktu odniesienia), które nie występują na analizowanym obszarze".

Przepisy ustawy nie uzależniają warunku wydania decyzji o warunkach zabudowy od wymogu kontynuacji lokalizacji zabudowy w "kilku liniach zabudowy" w głąb działki. Art. 61 ust. 1 i ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie daje ku temu podstawy. Jak już wcześniej wyjaśniono, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z przepisu tego można wywieźć, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Powyższy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., II OSK 406/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślił, że nie ma podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż "organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy". Wyjaśnił też, że o lokalizacji budynków w części działek oddzielonych od drogi innymi działkami decydują wyłącznie przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozporządzenie to zawiera przepisy określające, w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki od granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określanie przez organy administracji na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy. Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich". Warto odnotować także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wyrażone w wyroku z dnia 16 marca 2010 r., II SA/Łd 47/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl): "wydanie (...) decyzji o warunkach zabudowy powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę bądź ustalonej zgodnie z przepisami odrębnymi, np. regulującymi dostęp do pasa drogowego" oraz stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09: "wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania wszystkich planowanych obiektów wzdłuż tej linii. Wyznaczenie tej linii oznacza wytycznie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie".

Mając na uwadze powyższe, w okolicznościach niniejszej sprawy nie może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy wyłącznie stwierdzenie, że planowane domy jednorodzinne znajdują się na działkach projektowanych do wydzielania w oddaleniu od ul. S..

W tej sprawie, dla działek [...]-[...] nie ma budynków wzorcowych na działkach bezpośrednio sąsiadujących, wedle których można by wyznaczyć linię zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby organ rozważył wyznaczenie innego wzorcowego układu zabudowy, tym bardziej, że układ urbanistyczny na północ od najbliższej drogi publicznej może za tym przemawiać (co wyjaśniono wyżej).

Uzupełniając powyższe, warto wskazać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2010 r., II OSK 1311/10 przedstawiono pogląd (który Sąd w tym składzie podziela), że w kontekście § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., nawet gdy istniejąca zabudowa nie jest uporządkowana, istnieje możliwość takiego racjonalizowania linii zabudowy, aby dla danej inwestycji i przyszłych inwestycji na danym terenie wyeliminować element przypadkowości. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził też, że "prawodawca mając zapewne świadomość istnienia takich stanów faktycznych, które wymykać się będą z daleko posuniętej reglamentacji prawnej, przewidział możliwość «innego» ukształtowania parametrów nowej zabudowy niż wynikać miałoby to z precyzyjnych uregulowań i dał w tym zakresie stosowne kompetencje organom administracji".

Z kolei w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 1854/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że "brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy o której mowa w § 4 pkt 4 ww. rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy (uzasadniająca odmowę ustalenia warunków zabudowy – przyp. WSA) może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Dlatego też należało (...) ocenić w całokształcie okoliczności (...) sprawy prawidłowość niemożności wyznaczenia linii zabudowy, pomimo iż przepis § 4 pkt 4 cytowanego wyżej rozporządzenia daje możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami".

Kolejnym z argumentów podanych przez organy przemawiających za odmową ustalenia warunków zabudowy jest położenie inwestycji. Burmistrz ustalił, że teren inwestycji to lasy i łąki, będące łącznikiem ekologicznym, bez prawa zabudowy, a jej południowo-zachodnią granicę stanowi rzeka Głuszynka. Zdaniem organu są to tereny zalewowe, które w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik oznaczone są jako: Potencjalny Zbiornik Retencyjnego "Głuszyna" bez prawa zabudowy oraz Obszar Problemowy Doliny Kopii i Głuszyny.

W ocenie Sądu również powyższe argumenty, stosunkowo ogólnie przedstawione przez organ, nie są wystarczające, aby stwierdzić, że zachodzi podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy. Sąd - opierając się na zebranym materiale dowodowym – nie może nawet skontrolować stanowiska organów. Poza wskazaniem charakterystyki działek [...]-[...] w kontekście postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kórnik, nie zebrano bowiem ani dokumentacji, ani nie przeprowadzono jakichkolwiek rozważań, co do tego, czy na obszarze tych działek utworzono jakiekolwiek formy ochrony i czy wprowadzono prawnie wiążące ograniczenia wiążące się z ochroną przyrody, względnie z zagrożeniem przeciwpowodziowym.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że sam fakt, iż dany obszar jest predestynowany przez gminę do ochrony (ma pozostać niezabudowany) nie może być podstawą do odmowy ustalenia na nim warunków zabudowy. Zakaz zabudowy, bądź ograniczenia określonej zabudowy podyktowane określonymi założeniami polityki przestrzennej mogą wynikać tylko z planu miejscowego, a gdy takiego planu nie uchwalono – z obowiązujących przepisów prawa. Jeżeli gmina zamierza realizować określoną politykę przestrzenną na danym obszarze, powinna podjąć aktywniejsze starania w celu uchwalenia planu miejscowego.

Nie podważając zatem założeń polityki przestrzennej, dla których tereny obejmujące i otaczające działki [...]-[...] predestynowane są do roli łącznika ekologicznego, Sąd stwierdza, że Burmistrz ustalając warunki zabudowy nie może powoływać się na zamysł wyłączenia ich z zabudowy, jeżeli nie przemawiają za tym inne, umocowane prawnie argumenty. Innymi słowy, jeżeli nie ma prawnych podstaw do szczególnej ochrony nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy B.I., należy je traktować na równi z innymi otaczającymi je działkami. W procedurze warunków zabudowy nie realizuje się bowiem polityki przestrzennej, a ustala warunki kontynuacji funkcji i charakterystyki nowej zabudowy względem zabudowy zastanej.

Wreszcie, za nieprawidłowe należy uznać postępowanie organów w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego w zakresie dotyczącym dopuszczalnej powierzchni zabudowy inwestycji. Już w toku postępowania administracyjnego pierwszej instancji skarżący zasygnalizował, że jest ewentualnie skłonny zaakceptować wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 13 %. W odwołaniu i skardze B.I. wskaźnik ten zaakceptował, co więcej, dodał, że nie określił we wniosku, iż zamierza realizować zabudowę na 20 % terenu. Kwestia dopuszczalnego wskaźnika zabudowy nie powinna być zatem traktowana jako podstawa odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zagadnienie to należało z inwestorem skonsultować w toku postępowania.

Reasumując, Sąd uznał zarzuty skargi za zasadne, gdyż organy nie przedstawiły wystarczająco przekonujących argumentów – w kontekście art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1, art. 56 i 64 u.p.z.p. – które mogłyby przemawiać za odmową ustalenia warunków zabudowy w okolicznościach niniejszej sprawy. Rację ma też skarżący, iż naruszono art. 7, 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia analizę urbanistyczną, która wymagała uzupełnienia i uwzględnienia w niej faktu występowania po północnej stronie ul. Szczelina układu dróg wewnętrznych.

Sąd zwraca również uwagę organom, że powinny też odnieść się do okoliczności ustalenia warunków zabudowy dla działki [...], na którą powołuje się B.I.. Stanowisko takie powinno znaleźć się w decyzji chociażby ze względu na wyrażoną w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.).

Ponownie prowadząc postępowanie Burmistrz powinien uzupełnić akta o prawidłową mapę do celów analizy urbanistycznej. Trafnie zauważyło Kolegium, że mapa pomniejszona znajdująca się w aktach nie spełniała wymogów określonych w przepisach (§ 3 ust. 2 w zw. art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Mapa ta nie obejmuje także całego obszaru analizowanego.

W tym miejscu trzeba też dodać natomiast, że nieuzasadniony jest argument organu pierwszej instancji, że wniosek był niekompletny w zakresie obszaru przedstawionej mapy. W sytuacji, gdy mapa, której kopia służy do sporządzenia analizy urbanistycznej, jest zbyt mała obszarowo, organ powinien podjąć odpowiednie kroki w celu pozyskania mapy dla odpowiednio większego obszaru.

W kontekście powyższego, na marginesie Sąd wyjaśnia, iż zachodzi brak korelacji pomiędzy przepisami art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 2 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Może się zdarzyć, że "obszar oddziaływania" inwestycji nie będzie obejmować całego obszaru, wyznaczonego przez organ do analizy przeprowadzanej przez urbanistę. Wówczas organ obwiązany jest pozyskać mapę dla odpowiednio większego obszaru. Ustawa nie daje bowiem podstaw, by nakładać ten obowiązek na inwestora (art. 52 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Mając to wszystko na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Kórnika na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.