VII SA/Wa 224/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. z siedzibą w [...], dalej jako: Spółka, jest decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2013 r., nr [...], którą – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako: k.p.a.) – po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]lipca 2013 r., nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...],[...] i [...] w [...].

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...]grudnia 2012 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], dalej jako: PINB [...][...], wniosek o zbadanie legalności drogi, tj. wyjazdu z garażu budynku wielorodzinnego należącego do Spółdzielni [...] "[...]" wskazując, że Spółdzielnia nie posiada żadnego tytułu prawnego do korzystania z działki [...]z obrębu [...]w [...]. Spółka wniosła o zobowiązanie Spółdzielni do usunięcia wyjazdu z garażu budynku [...] "[...]" w zakresie, w jakim przebiega on przez ww. działkę.

Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. [...]Spółka z o.o. oraz [...]Spółka z o.o. z siedzibą w [...]wniosły o zbadanie legalności fragmentów fundamentów oraz otworów okiennych w budynku wielorodzinnym. Wnioskodawcy podnieśli, iż stopy fundamentowe budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...]w [...]położonego na działce o nr ewid. [...]z obrębu [...]w [...], zostały posadowione z przekroczeniem granic działki nr [...]i w znacznym stopniu "wchodzą" na działkę nr [...], a także prawdopodobnie na działkę nr [...]oraz nr [...]. Wnieśli również o zobowiązanie [...] "[...]" do usunięcia stóp fundamentowych budynku z działki nr [...]oraz fragmentów stóp fundamentowych budynku [...] "[...]" z działki nr [...]oraz prawdopodobnie z działki nr [...]oraz nr [...]. Ponadto Spółki wniosły o zobowiązanie Spółdzielni do usunięcia okien budynku ze ściany stojącej w ostrej granicy działki nr [...]z działką nr [...].

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Spółka z o.o. w [...]złożyła wniosek o zbadanie legalności wybudowania odcinka linii sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej oraz energetycznej budynku wielorodzinnego przy ul. [...],[...] oraz ul. [...] w [...]położonego na działce o nr ewid. [...]z obrębu [...] w [...], wchodzącego w skład zasobu Spółdzielni [...] "[...]". Spółka podniosła, iż odcinki linii sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej oraz energetycznej – stanowiące fragment miejskich sieci – biegną przez działkę nr [...], a [...] "[...]" nie posiada żadnego tytułu prawnego do korzystania z działki nr [...]. Ponadto Spółka wniosła o zobowiązanie Spółdzielni do usunięcia odcinków linii sieci biegnących przez działkę nr [...].

W dniach [...]lutego 2013 r. oraz [...]kwietnia 2013 r. PINB [...]przeprowadził czynności kontrolne dotyczące: wyjazdu z garażu budynku przy ul. [...],[...] oraz [...] (garaż [...]), posadowienia stóp fundamentowych budynku przy ul. [...]oraz otworów okiennych w elewacji południowej, sieci ciepłowniczej, kanalizacji i sieci energetycznej. Podczas czynności kontrolnych ustalono, iż budynek przy ul. [...] uzyskał pozwolenie na użytkowanie w dniu [...]kwietnia 1995 r. razem z budynkiem nr [...] (decyzja Urzędu [...] [...]Gminy [...]nr [...]). Budynek został wybudowany w ostrej granicy z działkami nr ew. [...]i [...]z obrębu [...]mieszczącymi się od strony ul. [...]. Na rzucie piwnic w projekcie budowlanym zatwierdzonym pozwoleniem na budowę – decyzja z dnia [...]grudnia 1993 r., nr [...]– nie są uwidocznione stopy fundamentowe po zewnętrznej stronie ściany budynku. Budynek jest posadowiony w ostrej granicy działek. Na przekroju VIII-VIII widoczny jest obrys stóp fundamentowych wychodzących poza lico ściany. Stolarka okienna została wybudowana w ścianie południowej zgodnie z ww. pozwoleniem na budowę. W decyzji nr [...], rozszerzającej decyzję nr [...]z dnia [...] grudnia 1990 r., zamieszczony jest plan granic inwestycji o rozszerzenie dot. drogi dojazdowej i wyjazdu z garażu budynku przy ul. [...]i pozostałych budynków tj. [...]i [...]. Granice decyzji nr [...]oznaczono literami "[...]".

PINB [...]decyzją z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...]– na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...],[...] i [...]w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji na wstępie wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, że złożone wnioski Spółek dotyczą tej samej inwestycji, w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...],[...] i [...]w [...]. Dalej wskazał, że inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...],[...] i [...]w [...]została przyjęta decyzją Urzędu [...][...]Gminy [...] Wydział Architektury Nr [...]do użytkowania. Do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji powyższa decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym i jest ostateczna. Podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na użytkowane przedmiotowej inwestycji przesądza o niemożności prowadzenia wobec takiego budynku postępowań w trybie przepisów Rozdziału 5 ustawy Prawo budowlane zatytułowanego "Budowa i oddawanie do użytkowania obiektów budowlanych". Przepisy art. 48, art. 50 i art. 51 zawarte w tym rozdziale ustawy mogą bowiem być stosowane jedynie na etapie budowy, tj. od momentu rozpoczęcia inwestycji budowlanej do momentu jej zakończenia, czyli do chwili uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie budynku. Z kolei wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi zakończenie procesu inwestycyjnego, a tym samym potwierdzenie zrealizowania takiego obiektu zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W tej sytuacji – bez uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu – wybudowany obiekt budowlany nie może podlegać sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego. W ocenie organu pierwszej instancji inwestycja polegająca na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym przy ul. [...],[...] i [...]w [...]użytkowana jest legalnie i brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie legalności przedmiotowej inwestycji. Zatem wnioski o zbadanie legalności: drogi – wyjazdu z garażu podziemnego wielorodzinnego, fragmentów fundamentów oraz otworów okiennych w budynku wielorodzinnym i odcinka sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej oraz energetycznej przedmiotowej inwestycji są bezprzedmiotowe, a prowadzone postępowanie administracyjne winno być umorzone. Z związku z powyższymi zbędnym jest odnoszenie się do poszczególnych uwag, gdyż nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w postępowaniu administracyjnym. Organ dodał również, że wnioskodawca ma możliwość podjęcia innych środków prawnych mających na celu wyegzekwowanie swoich żądań, w szczególności na drodze postępowania sądowego lub w ramach negocjacji.

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...]listopada 2013 r. nr [...]wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do jej istoty prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych – gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych – gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy podał, że skarżący w pismach składanych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz w odwołaniu wskazał, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w ramach samowoli budowlanej. Przytoczył także treść przepisów art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 28 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ II instancji zauważył, że w dniu [...]lutego 2013 r. podczas kontroli J. K. przedłożył decyzję Urzędu [...]Gminy [...]z dnia [...]grudnia 1993 r., znak: [...] w sprawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym w [...]przy ul. [...]według projektu stanowiącego integralną część decyzji, w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]grudnia1993 r., nr [...]. W aktach organu znajduje się także decyzja Urzędu [...]Gminy [...]z dnia [...]grudnia 1992 r. nr [...], zezwalająca na kontynuowanie robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych [...] "[...]" na terenie nieruchomości przy ul. [...]w [...]wg. projektu stanowiącego integralną część decyzji w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]października 1992 r. nr [...]oraz decyzja Urzędu [...][...]Gminy [...]nr [...]o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy zespołu budynków mieszkalnych wraz z usługami w parterze oraz garażem podziemnym przy ul. [...]w granicach lokalizacji [...] objętej decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1990 r. nr [...]oraz korektą linii rozgraniczających z dnia [...]maja 1994 r. Ponadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Urzędu [...][...]Gminy [...]z dnia [...]kwietnia 1995 r. nr [...], zezwalająca Spółdzielni [...] "[...]" na użytkowanie budynków mieszkalnych wraz z garażem podziemnym, z wyłączeniem lokali użytkowych, usytuowanych przy ul. [...] i ul. [...]w [...]wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]grudnia 1993 r., nr [...]. Zatem w ocenie organu odwoławczego bezzasadny jest zarzut skarżących wskazujący, iż przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja nr [...]o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera co prawda warunek: "Decyzja traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyska prawa do gruntu, lub je utraci, albo w w/w terminie nie wystąpi o pozwolenie na budowę", zaznaczył jednak, że inwestor [...] "[...]" wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę w określonym ww. decyzją terminie. Także decyzja wydana przez Urząd [...]Gminy [...]z dnia [...]października 1992 r. nr [...], zawiera warunek "Decyzja niniejsza traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego nie ustąpił o pozwolenie na budowę", jednak (jak wskazał organ) [...] "[...]" we wskazanym terminie złożyła wniosek o pozwolenie na budowę. Organ odwoławczy wskazał przy tym na stanowisko judykatury, zgodnie z którym bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. jest prowadzenie postępowania administracyjnego w celu ewentualnego nałożenia na inwestora jednego z obowiązków, o których mowa w art. 48, 50, bądź 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy obiekt ten został już wybudowany i jest legalnie użytkowany, a rozstrzygnięcia organów administracji pozwalające na jego legalną realizację i użytkowanie pozostają w obrocie prawnym. W ocenie organu odwoławczego, PINB [...]dokonał więc prawidłowych ustaleń, a następnie wydał decyzję umarzającą przedmiotowe postępowanie administracyjne. Jednocześnie dodał, że kwestie sporne wynikające z naruszenia praw własności mieszczą się w relacjach cywilno-prawnych i mogą być rozstrzygane w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego przed sądami powszechnymi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji organu drugiej instancji, jak również o uchylenie decyzji PINB [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w sytuacji, gdy [...]WINB powinien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. powinien był zmienić decyzję PINB w całości i orzec na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane; ewentualnie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinien był przekazać całą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych.

2) Art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB umarzającej postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego, mimo iż nie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania ani w pierwszej, ani w drugiej instancji. Sprawa powinna była zostać merytorycznie rozpatrzona przez organy obu instancji.

3) Art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze zbadanie materiału dowodowego. A także poprzez nie ocenienie na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. W tym przede wszystkim poprzez całkowite pominięcie kwestii braku jakiegokolwiek tytułu prawnego do działki [...]z obrębu [...], co było wymogiem ustawowym. W konsekwencji uzasadnienie decyzji [...]WINB nie spełnia wszystkich przesłanek ustawowych, a skarżąca nie została przekonana co do rozstrzygnięcia, wbrew postanowieniom art. 11 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

4) art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 48 ust. 1 tej ustawy poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, tj. niewydanie nakazu rozbiórki inwestycji [...]wybudowanej samowolnie. Organy obu instancji pominęły problem, iż inwestycja [...]uzyskała szereg warunkowych decyzji, które straciły ważność (wygasły), w skutek nie spełnienia przez Spółdzielnię [...][...]warunków w nich zawartych.

5) Art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnię, tj. niezastosowanie kontroli wskazanej w tych przepisach, mimo iż organy obu instancji zobowiązane były do zastosowania ww. przepisów, w tym m. in. sprawdzenia wykonania obowiązków wynikających z decyzji wydanych na podstawie prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty.

Przede wszystkim strona skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem, iż niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, co spowodowało jego umorzenie. Wskazała przy tym na konieczność dokonania analizy szeregu problemów i nieprawidłowości zaistniałych w sprawie, w szczególności związanych z warunkowym charakterem szeregu decyzji wydanych dla inwestycji oraz z brakiem posiadania przez inwestora prawa do terenu inwestycyjnego, tj. do działki [...]z obrębu [...]. W ocenie skarżącej umorzenie mogłoby ewentualnie mieć miejsce, gdyby decyzje budowlane były ostateczne i ważne, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Dalej Skarżąca podniosła, że organy obu instancji "spychały" cały problem na drogę cywilnoprawną, zasłaniając się nieważną (nieistniejącą) decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Skoro decyzje budowlane wygasły (okazały się nieważne), to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie również nie może być uznana za ważną i wiążącą organy nadzoru budowlanego.

Podniosła, iż organ rozpoznający sprawę zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. powinien był wykazać się dużo większą aktywnością w procesie analizowania materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej z materiału dowodowego wprost wynika brak prawa do działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...], lecz kwestia ta nie była w ogóle analizowana przez organy obu instancji. Organy bowiem całkowicie ominęły problem braku prawa do terenu, warunkowego charakteru decyzji budowlanych i w konsekwencji nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Skarżąca nie zgodziła się także ze stwierdzeniem organów, iż brak tytułu prawnego do terenu, na którym posadowiona jest inwestycja "[...]", jest tylko kwestią z zakresu prawa cywilnego. Posiadanie prawa do terenu jest wymogiem administracyjnym, który nakładała ustawa z Prawo budowlane z 1974 r., a także decyzje wydane na jej podstawie. Niedopuszczalne jest zatem, aby organy omijały tak ważną kwestię, jaką jest brak spełnienia przesłanki ustawowej w postaci prawa do działki [...]. Możliwość rozstrzygania prawa do terenu na drodze postępowania cywilnego nie jest w ocenie skarżącej żadną przeszkodą do administracyjnego rozwiązania tej kwestii, a wręcz istnieje konieczność rozpatrzenia sprawy i ustosunkowania się przez organy obu instancji do tego zagadnienia. Prawo do terenu było bezwzględnym wymogiem uzyskania ważnej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji w procedurze budowlanej.

Skarżąca podniosła również, że [...]WINB w ramach kontroli instancyjnej powinien był wziąć pod uwagę i rozważyć okoliczność, iż duża część kluczowych dla inwestycji "[...]" decyzji budowlanych była decyzjami warunkowymi, które wskutek nie spełnienia się warunków straciły ważność, wygasły, i nie mogą zostać konwalidowane. Warunkami, które nie zostały spełnione, było uzyskanie przez "[...]" prawa do terenu dla całej inwestycji, a jak podkreślono – "[...]" nigdy nie uzyskała dla swojej inwestycji prawa do działki [...], na której posadowiła wyjazd z garażu podziemnego budynków wielorodzinnych. Skoro decyzje są warunkowe, a warunki w nich wskazane nie zostały spełnione, to według skarżącej należy stwierdzić, że inwestycja "[...]" nie została wybudowana zgodnie z decyzjami. Decyzje te straciły ważność i nie istnieją w obrocie prawnym. Inwestycja "[...]" nie może być zgodna z decyzją nr [...], gdyż jest niezgodna z decyzją nr [...]. Nie można, więc było wydać ważnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżąca wskazała, że ograny obu instancji nie zastosowały do nałożonych na nie w ustawie Prawo budowlane kompetencji i nie wydały decyzji przewidzianej w art. 48 ust. 1 lub ewentualnie w art. 50 tej ustawy. [...]WINB winien był wydać decyzję przewidzianą w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (poprzez zmianę decyzji organu pierwszej instancji). W istocie inwestycja "[...]" jest bowiem wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego zastosowanie może znaleźć również art. 49 ustawy.

W ocenie skarżącej organy obu instancji błędnie uznały, że wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie powoduje, iż inwestycja "[...]" została uznana za zgodną z prawem, a organy nadzoru budowlanego nie posiadają żadnych możliwości, aby zbadać przedmiotową sprawę merytorycznie i możliwe jest jedynie umorzenie postępowania z uwagi jego bezprzedmiotowość. Podkreśliła, że wydanie decyzji o dopuszczeniu do użytkowania nie konwalidowało warunkowego charakteru decyzji wydanych w procedurze uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzje o pozwoleniu na budowę są wydawane w odrębnych procedurach administracyjnych, mają odrębne cele i zadania, a nadto wydawane są przez różne organy administracji. Nie można, więc było wydać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, skoro decyzje budowlane były nieważne.

Nadto, w ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak wynika z dziennika budowy, inwestycja została zakończona już po wejściu w życie przepisów tej ustawy z 1994 r., a więc po dniu [...] stycznia 1995 r. Nie można bowiem stwierdzić, aby prace zakończyły się dnia [...]grudnia 1994 r., skoro po tej dacie znajduje się szereg innych wpisów, z których wynika, że prace były kontynuowane (niedokończenie budowy instalacji gazowej, nieodwodnienie drogi i dokonywanie szeregu innych prac budowlanych wskazanych w dzienniku budowy).

Jak podniosła ponadto skarżąca, aby zastosować kontrolę przewidzianą w art. 84 ust. 1 pkt 1 oraz art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organy obu instancji winny były zbadać cały materiał dowodowy. Z decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika natomiast, aby została przeprowadzona jakakolwiek kontrola, gdyż sprawa została jedynie umorzona z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Organy nie zbadały szeregu decyzji budowlanych inwestycji "[...]", pominęły kwestię warunkowego charakteru tych decyzji i braku prawa do terenu. Skarżąca wskazała, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na budowę, ponieważ projekt budowlany został zatwierdzony decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, poprzedzoną innymi decyzjami, które wygasły, straciły moc, nie obowiązują. Tak więc niemożliwe jest badanie zgodności projektu budowlanego z nieistniejącymi dokumentami, a także badanie zgodności inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę, która poprzedzona jest szeregiem warunkowych decyzji i w związku z tym sama jest nieprawidłowa. Prawidłowo przeprowadzona kontrola powinna doprowadzi organy obu instancji do wniosku, iż projekt budowlany był nieważny, więc nie można stwierdzić zgodności prowadzenia robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zauważyła, że organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość postępowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, zatem posiadają kompetencje do stwierdzenia, iż w skutek nieuzyskania prawa do działki [...], decyzje wydane przez organy architektoniczno-budowlane utraciły ważność (wygasły i nie istnieją).

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem procesowym z dnia [...]maja 2014 r. strona skarżąca podtrzymała skargę, twierdzenia i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów i argumentów w niej podniesionych, jednocześnie stwierdził, iż zaskarżone orzeczenie prawa nie narusza.

-Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB [...]z dnia [...]lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zainicjowane zostało pismami skarżącej oraz Spółki [...], które to wniosły o zbadanie legalności wybudowania fragmentów fundamentów oraz otworów okiennych w budynku wielorodzinnym, drogi – wyjazdu z garażu budynku wielorodzinnego, a także odcinka sieci ciepłowniczej, kanalizacyjnej i energetycznej budynku wielorodzinnego. Żądania te odnosiły się do tej samej inwestycji zrealizowanej przy ul. [...],[...] i [...]w [...]. Wskazywały na wykonanie inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych nielegalnie, bo niezgodnie z decyzjami wydanymi na realizację tego przedsięwzięcia, a to z uwagi na przekroczenie granic działki inwestycyjnej o nr ewid. [...]z obrębu [...]w [...] (w przypadku stóp fundamentowych, sieci oraz wyjazdu z garażu), jak i z uwagi na wykonanie okien w ścianie budynku usytuowanej w ostrej granicy.

Organ powiatowy, w związku z pismami obu ww. Spółek, w tym skarżącej, wszczął i prowadził jedno postępowanie dotyczące legalności inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym usytuowanych we wskazanym powyżej miejscu. Wydając decyzję o umorzeniu tego postępowania, powołał się przede wszystkim na ostateczną i pozostającą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na użytkowanie spornej inwestycji. W kontekście tego orzeczenia podniósł, iż przesądza ono o niemożności prowadzenia wobec takiego obiektu postępowań w trybie uregulowanym w art. 48, 50 i 51 Prawa budowlanego. Stwierdził przy tym, że wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi zakończenie procesu inwestycyjnego, a tym samym potwierdzenie zrealizowania takiego obiektu zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. Ocenę tę podtrzymał organ II instancji, dodatkowo zauważając, iż postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowe jest bowiem prowadzenie postępowania administracyjnego w celu ewentualnego nałożenia na inwestora jednego z obowiązków, o których mowa w art. 48, 50 bądź 51 Prawa budowlanego, w sytuacji gdy obiekt ten został już wybudowany i jest legalnie użytkowany, a rozstrzygnięcia organów administracji zezwalające na jego legalną realizację i użytkowanie pozostają w obrocie prawnym.

-Mając na uwadze zawartość akt administracyjnych i poczynione w toku postępowania ustalenia, Sąd podzielił w pełni stanowisko organów przedstawione w sprawie. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy uzasadniałby bowiem zastosowanie ww. art. 105 § 1, i zakończenie postępowania decyzją o charakterze formalnym.

I tak, zauważyć trzeba, iż inwestycja, do której odnosiły się żądania -m. in. skarżącej Spółki- realizowana była w oparciu o decyzje administracyjne, w tym decyzję z dnia [...]grudnia 1993 r. nr [...], którą Burmistrz [...]Gminy [...]zezwolił Spółdzielni [...] "[...]" na budowę zespołu budynków mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym w [...]przy ul. [...] według projektu stanowiącego integralną część decyzji, w miejscu ustalonym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją nr [...]z dnia [...]grudnia 1993 r. Nadto, co istotne, inwestycja zrealizowana w oparciu o ww. orzeczenie, została oddana do użytkowania. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja organu architektoniczno-budowlanego z dnia [...]kwietnia 1995 r. nr [...]wydana na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), zezwalająca Spółdzielni [...] "[...]"[...]ul. [...]na użytkowanie budynków mieszkalnych wraz z garażem podziemnym, z wyłączeniem lokali użytkowych, usytuowanych przy ul. [...]i ul. [...]w [...], wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...]grudnia 1993 r. nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że w dniu [...]marca 1995 r. Spółdzielnia "[...]" wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie "Zespołu Budynków Mieszkalnych" zlokalizowanych przy ul. [...]i ul. [...]wraz z garażem podziemnym, z wyłączeniem lokali użytkowych przedkładając wymagane dokumenty, a wizja w terenie przeprowadzona w dniu [...]stycznia 1995 r. wykazała, że obiekty zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę i nadają się do użytkowania. Wskazane decyzje, tak o pozwoleniu na budowę, jak i o pozwoleniu na użytkowanie są ostateczne i (co ważne) pozostają w obrocie prawnym, nie zostały bowiem w żadnym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie zmienione, uchylone, bądź wyeliminowane w inny sposób z obrotu prawnego. To zaś oznacza, iż w niniejszym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego musiały być nie tylko uwzględnione ale też respektowane, niezależnie od tego, czy wydano je zgodnie z przepisami prawa, czy też dopuszczono się przy ich wydawaniu uchybień. Dopóki pozostają w obrocie prawnym organy nadzoru budowlanego obowiązane były uwzględnić je w sprawie, czyniąc ustalenia faktyczne.

Nie jest to zaś bez znaczenia w sprawie dotyczącej legalności inwestycji. W sytuacji realizacji inwestycji w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę, nie można bowiem stwierdzić, wbrew wywodom skargi, iż inwestycję zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej i nie można wobec tego przyjąć, iż postępowanie winno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Z kolei, wydanie pozwolenia na użytkowanie oznacza, że inwestycję zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, a to prowadzi do wniosku, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 wskazanej ustawy.

-Taka też ocena legła u podstaw rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Przy czym, zdaniem Sądu, słusznie przede wszystkim zaakcentowano w nich, iż dla kwestionowanej inwestycji wydane zostało pozwolenie na użytkowanie, pozostające w obrocie prawnym.

Zauważyć bowiem należy, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym. W konsekwencji, istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej (v. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11), na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniach obu decyzji wydanych w sprawie. Zasadnie bowiem przyjęto, że działając w ramach posiadanych kompetencji, organ nadzoru budowlanego kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ale kontrola ta odbywać się może tylko w granicach posiadanych uprawnień. W sytuacji stwierdzenia, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, nadto – inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji ostatecznej, nie ma podstaw do ingerencji i nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. W takim przypadku ani art. 48, ani art. 50-51 Prawa budowlanego na taką ingerencję nie zezwala.

W niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana i pozostaje w obrocie prawnym. To zaś oznacza, że w stosunku do obiektu, którego dotyczy nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania "legalizacyjnego" lub "naprawczego", czy to na podstawie art. 48, czy na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można więc prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa, na co zgodnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

-W takich też okolicznościach za właściwe należało uznać zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Skoro bowiem postępowanie uruchomione zostało w przedmiocie legalności konkretnych robót budowlanych, a jak ustalono zostały one zrealizowane nie tylko w oparciu o pozwolenie właściwego organu, ale też dopuszczone do użytkowania, to nie ma podstaw do dalszego jego kontynuowania, nie ma bowiem sprawy administracyjnej wymagającej załatwienia decyzją merytoryczną. Jak wskazał WSA w Gliwicach, w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1392/12 (Lex nr 1305644), sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W ocenie Sądu, taka też sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie.

Konkludując, Sąd nie podzielił zarzutów skargi. W szczególności, z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych. Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie podjęły niezbędne kroki do dokładnego jej wyjaśnienia. Materiał dowodowy jaki uzyskały nie pozwalał jednak na dalsze kontynuowanie postępowania w sprawie legalności inwestycji, a wręcz obligował do formalnego jego zakończenia. Dlatego też Sąd nie stwierdził naruszenia w sprawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a., a także zastosowanego przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 tej ustawy. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż prowadząc postępowanie w sprawie legalności inwestycji organy orzekające nie mogły w tym postępowaniu zajmować się prawidłowością decyzji z dnia [...]kwietnia 1995 r. o pozwoleniu na użytkowanie tego przedsięwzięcia (choć pozostaje to w ich kompetencji, to jednak ograniczał ich w tym zakresie przedmiot sprawy). Nie miały nadto żadnych kompetencji, aby badać prawidłowość wydania decyzji zezwalających na realizację tego przedsięwzięcia. Ustalając zaś, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie mogły zareagować w jeden sposób, a to przewidziany w art. 105 § 1 Kodeksu. Dlatego też Sąd nie podzieli również zarzutów skargi dotyczących naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego, a to poprzez m. in. niewydanie nakazu rozbiórki inwestycji wybudowanej samowolnie, w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

W kontekście zarzutów sformułowanych w oparciu o przepisy art. 84 i art. 84a Prawa budowlanego należy zaś ponownie zauważyć, iż przewidziana w nich kontrola przestrzegania i stosowania przepisów Prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę (a potwierdza to pozwolenie na użytkowanie), nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy. Nie zmienia tego przepis ust. 2 art. 84a Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy nadzoru budowlanego mają również uprawnienia do badania prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej. Działania, jakie organy nadzoru budowlanego (ale, co ważne - wskazane w art. 84b ust. 1 - a więc Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) mogą podejmować przy realizacji tych uprawnień zostały bowiem unormowane w art. 84b i nie mają one charakteru władczego w stosunku do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Przepisy te nie dają bowiem organom nadzoru budowlanego uprawnień do bezpośredniego ingerowania w decyzje wydane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Nadto, już z samej treści art. 84b ust. 1 ustawy wynika, że wskazana w art. 84a ust. 2 kontrola prawidłowości postępowań administracyjnych prowadzonych przed organami administracji architektoniczno-budowlanej nie może być prowadzona równocześnie z kontrolą sprawowaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż organ ten nie ma kompetencji do jej wykonywania.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.