II SA/Op 99/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu decyzją z dnia 3 grudnia 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, po rozpatrzeniu odwołania E. M., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 1 lipca 2013 r., nr [...] o stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji tego organu z dnia 30 maja 2012 r., nr [...], przyznającej stronie świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką K. S. i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne w całości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że decyzją z 30 maja 2012 r., Prezydent Kędzierzyna - Koźla przyznał E.M. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K.S. bezterminowo, począwszy od dnia 14 maja 2012 r.

Następnie, pismem z dnia z dnia 8 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta Kędzierzyna - Koźla poinformował E.M., iż osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych, a wszystkie świadczenia pielęgnacyjne zostaną wygaszone z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Jednocześnie zawiadomił stronę, że od 1 lipca 2013 r. można składać wnioski o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, przedstawiając przy tym szczegółowo warunki przyznawania tych świadczeń.

W dalszej kolejności Kolegium podało, że pismem z dnia 3 czerwca 2013 r., organ I instancji zawiadomił E.M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z dnia 30 maja 2012 r., po czym decyzją z dnia 1 lipca 2013 r., powołując się na przepis art. 104, art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.) w związku z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548 - zwanej dalej ustawą zmieniającą) oraz art. 3 pkt 11, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 30 maja 2012 r., przyznającej E.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że decyzja przyznająca stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego została wydana na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r., a z przytoczonych przepisów wynika, że stała się ona bezprzedmiotowa. Dodał także, iż stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji nakazuje przepis prawa, tj. art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r.

Od powyższej decyzji E.M. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu kwestionując jej zasadność.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło akt I instancji w całości i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne w całości.

W uzasadnieniu prawnym organ odwoławczy wskazał na treść art. 162 § 1 K.p.a. oraz art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Organ zauważył, że powołany przepis art. 11 w ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy zmieniającej przewiduje, że wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. 30 czerwca 2013 r. W ocenie Kolegium, sformułowanie "wygasają z mocy prawa", oznacza że wygaśnięcie decyzji następuje bezpośrednio na podstawie przepisów prawa (ex lege), bez konieczności podejmowania w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji przez organ administracyjny. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja "wygasa z mocy prawa", to nie prowadzi się w tej sprawie postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Jedyną bowiem przesłanką wygaśnięcia wszystkich dotychczas obowiązujących decyzji jest upływ terminu, to jest 30 czerwca 2013 r., co oznacza brak podstaw do wydania decyzji deklaratoryjnej. Kolegium zauważyło także, że decyzja będąca przedmiotem wygaśnięcia nie zawierała żadnych zastrzeżeń czy warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, których niedopełnienie stwarzałoby przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 2 lub art. 162 § 2 K.p.a. Dodało nadto, iż nie stanowi podstawy do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, powołany w podstawie prawnej decyzji art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, gdyż regulacja ta dotyczy organu właściwego, który realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł E.M. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucił, że wydane rozstrzygnięcie jest dla niego krzywdzące, niezgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz wyrokiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim zapadłym w podobnej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniosło o jej oddalenie. Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że wyrok TK z dnia 5 grudnia 2013 r., o sygn. akt K 27/13, mocą którego stwierdzono o niezgodności art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji RP, nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem zarówno przed wyrokiem, jak i obecnie art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej nie stanowił podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracji rozstrzygnięć sądy administracyjne, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przed tymi organami, oceniają zgodność ich działania z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji prawa materialnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 grudnia 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Mocą powyższego aktu, organ II instancji uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla z dnia 1 lipca 2013 r. o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji z dnia 30 maja 2012 r., przyznającej E.M. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jego matką i umorzył w całości postępowanie organu pierwszoinstancyjnego.

Podejmując powyższe rozstrzygnięcie Kolegium uznało, że przepis art. 162 K.p.a., nie upoważniał Prezydenta Miasta Kędzierzyna - Koźla do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie przyznanego skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd w składzie orzekającym w całości stanowisko Kolegium podziela. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Przy czym, jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1. Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. Przedstawiona w ten sposób wykładnia omawianego przepisu jednolicie jest przyjmowana zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1460/07, Lex nr 516060 i Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego pod. red. A. Wróbla, Lex wyd. elektroniczne 2012 r. cytowane w wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 1176/13). Innymi słowy, przesłanki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed przesłanką bezprzedmiotowości określoną w art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a.

W myśl art. 11 ust 1 i 3 ustawy zmieniającej, osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Po tej dacie decyzje te wygasają z mocy prawa. Jak wynika z kolei z art. 11 ust. 4 cytowanej ustawy, właściwy organ w terminie 2 miesięcy od wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2013 r., informuje osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.

Na gruncie rozważanej sprawy, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 11 ust. 3 powołanej ustawy zmieniającej, wygaśnięcie dotychczasowych decyzji przyznających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego następowało ex lege (z mocy samego prawa). Oznacza to, że do powstania skutku prawnego w postaci wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie było konieczne podjęcie jakiejś czynności lub aktu przez organy administracji publicznej. Skutek ten powstawał z woli ustawodawcy w momencie przez niego wskazanym. Tym samym decyzja Prezydenta Miasta Kędzierzyna- Koźla z dnia 1 lipca 2013 r., nie wywołała – i nie mogła wywołać – skutku w postaci wygaśnięcia decyzji z dnia 30 maja 2012 r., gdyż powstał on w następstwie wejścia cytowanej ustawy nowelizującej do obrotu prawnego.

Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że w sprawie nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, więc należało po uchyleniu decyzji umorzyć postępowanie administracyjne I instancji, jako bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest także stanowisko Kolegium o braku podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne w oparciu o art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem, iż jego regulacja dotyczy organu właściwego, który realizuje zadania w zakresie świadczeń rodzinnych jako zadanie zlecone z zakresu administracji rządowej. Odnosząc się natomiast do niekonstytucyjności regulacji, określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt. K 27/13 wyjaśnić należy, iż zaskarżoną decyzją organ nie orzekał o pozbawieniu skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż to nastąpiło z mocy prawa, tj. z mocy wyżej powołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zaskarżona decyzja SKO usunęła z obrotu prawnego decyzję organu I instancji o wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjnego, co można było dokonać tylko uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie administracyjne. Ma to taki skutek, jakby decyzja organu I instancji w ogóle nie została wydana. Utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z mocy prawa, brak było podstaw do orzekania o tej kwestii w drodze decyzji. Rozstrzygnięcie Kolegium miało zatem wyłącznie charakter proceduralny, a nie materialny. W związku z tym niekonstytucyjność regulacji, określonej w art. 11 ust. 3 ustawy nowelizującej oraz zarzuty strony, dotyczące ochrony praw nabytych, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, gdyż kwestia wygaśnięcia uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, nie była w ogóle przedmiotem niniejszego postępowania.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.