II SA/Kr 235/14

Uzasadnienie

Decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2013 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej w skrócie K.p.a.)w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej w skrócie u.p.b.), utrzymał w mocy decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] z dnia 31 maja

2013 r., znak: [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. K. w sprawie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej tj. wolnostojących garaży samochodowych postawionych niezgodnie z projektem budowlanym bez wymaganego pozwolenia z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, położonych przy ul. O. w K. na działkach nr [...] oraz [...] obr. [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie przed organem I instancji zostało wszczęte w związku z wnioskiem J. K. z dnia 26 lipca 2012 r. 2012 r. o pilne przeprowadzenie kontroli legalności niezgodnie z prawem budowlanym dobudowanych garaży do budynku nr [...] ul. O. w K..

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki(PINB) dokonał w dniu 2 sierpnia 2012 r. kontroli zespołu garaży przy ul. O. w K., podczas której ustalono, że "przedmiotowe garaże to zespól boksów garażowych tworzący budynek parterowy, położony przy ścianie szczytowej budynku przy ul. O.. Obiekt ten powstał wg oceny wizualnej 40-50 lat temu. Na jednym z końców budynków znajduje się śmietnik".

Pismem PINB z dnia 13 sierpnia 2012 r., znak: [...] wezwano [...] Spółdzielnię Mieszkaniową w K. (jako zarządcę nieruchomości, dalej: SM) do złożenia wyjaśnień dotyczących okoliczności powstania przedmiotowego obiektu budowlanego. W dniu 29 sierpnia 2012 r. do PINB zgłosiła się B. C., która przedłożyła dokumentację techniczną dot. przedmiotu postępowania. Ponadto B. C. oświadczyła, że "z przedłożonych dokumentów, które są w posiadaniu SM jednoznacznie wynika że realizacja garaży nastąpiła w latach 60-tych ubiegłego wieku". W dniu 12 września 2012 r. B. C. przedłożyła do akt Protokół odbioru robót i przekazania w użytkowanie z dnia 14 maja 1966 r., dotyczący 8 boksów garażowych wolnostojących w K. ul. O. nr [...].

W dniu 11 października 2012 r. PINB dokonał czynności kontrolnych garażu znajdującego się przy budynku nr [...] położonego na ul. O. w K. oraz mieszkania nr [...] klatka nr IV w tymże budynku nr [...]. "Mieszkanie jest położone na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. O. nr [...]. Mieszkanie sąsiaduje z garażami ul. O. nr [...]. Ściana mieszkania jest ścianą szczytową budynku mieszkalnego wielorodzinnego O., która sąsiaduje w odległości około 30 cm od ściany garaży przy ul. O.. W łazience mieszkania nr 3 kl. IV jest okno, z którego widoczna jest nieotynkowana ceglana ściana garaży. Widoczna jest belka wieniec z elementami starego szalunku. Na końcach "przerwy" pomiędzy budynkami jest mur. Ściany mieszkania będące ścianą szczytową budynku od wewnątrz posiadają widoczne spękania tynku. Ponadto w dniu kontroli w pomieszczeniu łazienki przy zamkniętym oknie odczuwalny jest zapach spalin".

Zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r., znak: [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 48-51 ustawy Prawo budowlane w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej tj. wolnostojących garaży samochodowych postawionych niezgodnie z projektem budowlanym bez wymaganego pozwolenia z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych.

W dniu 25 kwietnia 2013 r. PINB przeprowadził ponowne oględziny zespołu garaży przy budynku przy ul. O..

W dniu 22 maja 2013 r. do PINB wpłynęło pismo Kierownika Referatu Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta, w którym poinformowano w odpowiedzi na zapytanie organu, że Referat w swoich zasobach archiwalnych nie posiada dokumentacji z lat 1961-1966 r. dotyczącej pozwolenia na budowę lub użytkowanie garażu samochodowego przy bud. Nr [...] ul. P. w K. położonego na działkach [...] i nr [...] obr. [...] wydanego dla Spółdzielni Mieszkaniowej [...].

W dniu 31 maja 2013 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzono w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej tj. wolnostojących garaży samochodowych postawionych niezgodnie z projektem budowlanym bez wymaganego pozwolenia z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych położonych przy ul. O. w K. na działkach nr [...] oraz nr [...] obr. [...].

W uzasadnieniu organ stwierdził, że z powodu braku przedłożenia stosownych dokumentów dotyczących budowy garaży nie może przyjmować, że budynek garaży został wybudowany bez pozwolenia, tym bardziej, że w okresie powstawania budynku inwestor, właściciel ani zarządca nie byli zobowiązani do przechowywania dokumentacji związanej z realizacją obiektu.

W sprawie bezprzedmiotowość wynikła, zdaniem organu, z powodów przedmiotowych, bowiem budynku garaży nie można traktować jako samowoli budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J. K., wskazując na stan techniczny swojego mieszkania, który pogarsza się – jej zdaniem – w związku z faktem, że doszło do samowolnego wybudowania garaży w zbyt bliskiej odległości od ściany szczytowej budynku, w którym mieści się zajmowane przez nią mieszkanie. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja jest wadliwa, ponieważ nie odzwierciedla ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego fatalnego stanu jej mieszkania, co jest następstwem wskazanej samowoli budowlanej.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 27 listopada 2013 r. znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w ustalonej dacie budowy przedmiotu postępowania obowiązywała ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1961 r., nr 38, poz. 196 ze zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1u.p.b. z 1961 r. "przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę".

Organ II instancji podniósł, że pismem z dnia 9 października 2013 r., znak: [...] wezwał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do przedłożenia dokumentów budowy budynku przy ul. O. oraz wszelkich dokumentów związanych z budową i użytkowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego.

Po dokonaniu analizy przedłożonych dokumentów organ stwierdził, że brak jest w nich pozwolenia na budowę lub choćby zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnaleziono natomiast "Projekt wstępny architektoniczny - Garaż samochodowy przy bud. nr [...]" datowany na marzec 1961 r. W teczce tej znalazł się odpis notatki z dnia 10 marca 1961 r., w której stwierdzono, że "w przedłożonym projekcie zaprojektowany dojazd do podziemnego garażu koliduje z przyszłą lokalizacją budynku między budynkiem nr [...] przy ul. P. a M.. Wobec powyższego proponuje się budowę garażu naziemnego z możliwością najkrótszego dojazdu do ul. O.". Ponadto zawarte w teczce karty, na których znajdują się projekty przedmiotowego obiektu budowlanego, przewidują lokalizacje garażu w obecnej konfiguracji jako garaż naziemny.

Mając powyższe informacje na uwadze, organ odwoławczy stwierdził, że nie ma żadnych dokumentów dowodzących, że doszło do samowoli budowlanej przy realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. W aktach PINB i WINB znajdują się uwierzytelnione kserokopie dwóch projektów, które posiadają odmienne założenia co do lokalizacji garażu (w aktach PINB przewiduje on lokalizacje na poziomie garaży motocyklowych, w aktach WINB projektowany jest garaż naziemny). Projekt przewidujący garaż naziemny jest projektem młodszym, datowanym na marzec

1961 r. (projekt z garażem na poziomie garaży motocyklowych — luty 1961 r.). Nie są one jednakże opieczętowane pieczęcią organu państwowego nadzoru budowlanego. Dlatego tym bardziej nie można wysnuć wniosku, iż garaż został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub niezgodnie z nim.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: obrazy art.7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1K.p.a.,poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie kwestii zbadania warunków techniczno-budowlanych obiektu budowlanego tj. garaży wolnostojących dobudowanych szeregowo w niezgodnej z przepisami odległości od nieruchomości położonej przy ul. O. w K., a stanowiących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia oraz zagrożenie niebezpieczeństwem pożaru bądź wybuchu wskutek wydobywających się gazów i spalin.

Ponadto skarżąca wniosła o powołanie przedstawiciela straży pożarnej, biegłego rzeczoznawcy budowlanego oraz biegłego mykologa w celu zbadania wpływu posadowienia budynku garaży na stan techniczny jej mieszkania.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. Sąd na wniosek skarżącej dopuścił dowód z dokumentów: pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia

2 września 1999 r., zaświadczenia nr [...] z dnia 19 grudnia 1983 r., pisma [...] Przedsiębiorstwa Budownictwa Przemysłowego z dnia 3 sierpnia

1977 r., pisma skarżącej do Prezesa [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 21 czerwca 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, sąd stosownie do zapisu art. 134 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa.

Skarżąca w przedmiotowej sprawie kwestionowała zasadność rozstrzygnięcia organów nadzoru, polegającego na umorzeniu postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowalnego garaży naziemnych przy ulicy O. w K.. W ocenie organów, postępowanie w sprawie legalności obiektu należało umorzyć z tej przyczyny, że brak było możliwości stwierdzenia – wobec nieodnalezienia zatwierdzonego projektu budowlanego garaży – wykonania budowy w warunkach samowoli budowlanej.

W sprawie bezsporne jest, że przedmiotowe garaże zostały wybudowane pomiędzy 1961 a 1966 rokiem. W tym okresie obowiązywały: rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. oprawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (t. jedn. Dz. U.z1939r., nr 34, poz. 216 ze zm.) – do dnia

14 sierpnia 1961r., a od dnia 15 sierpnia 1961 r. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r., nr 7, poz. 46 ze zm.). Przepisy obu aktów prawnych wymagały w przypadku budowy budynku garaży uzyskania pozwolenia na budowę (art. 333 rozporządzenia iart. 36 ust. 1 ustawy).Jednocześnie, brak było w tych aktach prawnych przepisu, obowiązującego w aktualnym wówczas stanie prawnym, nakładającego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu dokumentów, w tym m.in. decyzji dotyczących obiektu (obecnie art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wskazać w tym miejscu należy, że gwarancją prawidłowego (tj. zgodnego z prawem) prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy administracyjnej, jest prawidłowe ustalenie jej stanu faktycznego, czego wymaga zasada prawdy obiektywnej zawarta w art. 7 K.p.a. Przestrzeganie tej zasady ze względu na jej istotę warunkuje właściwe dokonanie aktu subsumpcji prawa, dlatego pozostaje ona w ścisłym i bezpośrednim związku z zasadą praworządności. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie i ustalenie w ten sposób prawidłowej podstawy faktycznej dla zastosowania właściwego przepisu prawa powinien być realizowany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., z treści których wynika - odpowiednio - że organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W przepisie art. 75 § 1 K.p.a. ustawodawca wskazał, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, organy nadzoru dopełniły swych obowiązków, nałożonych wyżej wspomnianymi przepisami, i dołożyły wszelkich starań w celu odnalezienia dokumentu pozwolenia na budowę garaży. Wskazują na to znajdujące się w aktach sprawy wystąpienia do archiwum Urzędu Miasta, Archiwum Państwowego w K. oraz Miasto projektu [...] Sp. z o.o., które jednakże z przyczyn obiektywnych nie przyniosły rezultatu. Nie zmienia to jednak wniosku, że organy nadzoru zebrały cały dostępny materiał dowodowy, a ich działań w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy nie można uznać za naruszające przepisy postępowania. Z tego względu chybione okazały się zarzuty skargi w zakresie art.7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1K.p.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości umorzenia postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu garaży, wskazać należy, że decyzja organów nadzoru jest prawidłowa.

Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Jak zauważono w doktrynie, "z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi" (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX Omega)".

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącej "o pilne przeprowadzenie kontroli legalności niezgodnie z prawem budowlanym dobudowanych garaży do budynku nr [...] przy ulicy O. w K.". Wskazać w związku z tym należy, że kontrola legalności zakończonej budowy w kategorii obiektów wymagających pozwolenia na budowę, tj. kontrola zgodności tej budowy z przepisami prawa, wymaga m.in. zbadania zgodności parametrów obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym. W sytuacji, gdy w aktach postępowania administracyjnego brak decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zatwierdzonego projektu budowlanego, nie istnieje wzorzec kontroli, której można by poddać zrealizowany obiekt budowlany.

Sąd podziela stanowisko organów nadzoru, opierające się na orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym nieuprawnione jest domniemywanie samowoli budowlanej w sytuacji niemożności ustalenia faktu wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 30/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 275/12, wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 667/2011). Powyższe oznacza, że przepisy prawa nie pozwalają na automatyczne uznanie, iż nielegitymowanie się przez inwestora bądź jego następcę prawnego dokumentem pozwolenia na budowę, dowodzi wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślić należy, że zarówno przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. oprawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak też przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, nie przewidywały obowiązku przechowywania dokumentacji budowy i decyzji administracyjnych dotyczących budowanego obiektu. Nie można zatem wyciągać negatywnych konsekwencji prawnych wobec inwestora obiektu bądź jego następcy prawnego w związku z nieposiadaniem, a ściślej mówiąc, nieprzedłożeniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli nie był on zobowiązany przepisem prawa do przechowywania takiego dokumentu.

Skoro więc w sprawie brak było wzorca kontroli legalności, jakim na gruncie przepisów prawa budowlanego jest decyzja o pozwoleniu na budowę, zasadnym było uznanie, że brak było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, wywołanej wnioskiem skarżącej. Postępowanie administracyjne ma bowiem na celu doprowadzenie do takiego rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, która skonkretyzuje podmiotowo i przedmiotowo, a więc w odniesieniu do konkretnej osoby (podmiotu – np. inwestora), jak też w sprawie konkretnej przedmiotowo (np. o legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) uprawnienia i obowiązki wyprowadzone z przepisów obowiązującego w dacie orzekania (rozstrzygania sprawy) prawa materialnego. W przypadku, gdy zachodzą przeszkody do tego, aby takie prawa i obowiązki określić w odniesieniu do konkretnego podmiotu, dochodzi do bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji wydania merytorycznej decyzji orzekającej o tych prawach i obowiązkach. Organy nadzoru w przedmiotowej sprawie ustaliły ponad wszelką wątpliwość, że nie jest możliwe przedstawienie do akt sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę garaży wolnostojących na ulicy O. w K., a w konsekwencji nie jest możliwe zbadanie legalności tej inwestycji. W tym stanie rzeczy uznać należało, że organu nadzoru zasadnie umorzyły postępowanie w sprawie legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. Za trafną należy uznać informację organu I instancji, zawartą w uzasadnieniu jego decyzji, że zagadnienia poruszane przez skarżącą dotyczące stanu technicznego przedmiotowych garaży jak i budynku wielomieszkaniowego przy ul. O. w K. powinny być m.in. przedmiotem postępowania i oceny tego organu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.