II SA/Lu 1051/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 855/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Skarbu Państwa – N.. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2011 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] nakazującą N. G. rozbiórkę muru z bloczków z betonu komórkowego o grubości 0,24 m, wysokości 2,30 m i długości 16,50 m wraz z fundamentem, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości A.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy mur został zrealizowany samowolnie w październiku 2010 r. przez nieżyjącego już M. W. – najemcę lokalu mieszkalnego w budynku znajdującym się na sąsiedniej działce nr [...], stanowiącej, podobnie jak działka nr [...], własność Skarbu Państwa – P. G. L. L. P. N. G. W celu zalegalizowania budowy postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. organ wstrzymał - na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) - prowadzenie robót budowlanych przy budowie muru oraz nakazał N. G. przedstawienie w zakreślonym terminie odpowiedniej dokumentacji. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, organ - na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nakazał N. rozbiórkę przedmiotowego muru.

W odwołaniu od tej decyzji N. N. G. podnosił, że obiekt wykonał najemca bez wiedzy i zgody N., które nie ma zamiaru legalizować budowy, dlatego organ powinien decyzję o rozbiórce skierować do następców prawnych inwestora, a nie do N.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nie uwzględnił odwołania, stojąc na stanowisku, że nakaz rozbiórki powinien być skierowany do podmiotu, który posiada tytuł prawny umożliwiający jej wykonanie. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości albo nie żyje, nakaz wydany na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być nałożony na właściciela działki.

Skargę na powyższą decyzję wniosło N. G., reprezentujące Skarb Państwa, domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący wskazał, że M. W. pozostawił następców prawnych, tj. żonę i czworo dzieci, którzy wspólnie z nim zamieszkiwali w dacie jego śmierci i dlatego na nich powinny być nałożone obowiązki związane z przedmiotowym murem. Skarżący powołał się na treść art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.), zgodnie z którym w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek (...), dzieci najemcy (...), jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. Skarżący podniósł też, że skoro inwestor pozostawił następców prawnych, to osoby te posiadały przymiot strony niniejszego postępowania i organ powinien był zapewnić im czynny udział w tym postępowaniu, czego nie uczynił, naruszając art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżącego, to następcy prawni inwestora jako sprawcy samowoli, a nie właściciel nieruchomości, na której zrealizowano bez jego wiedzy i zgody przedmiotowy mur, powinni być obciążeni obowiązkiem rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podniósł, iż art. 52 Prawa budowlanego stanowi, że adresatami decyzji wydawanych w oparciu o art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 są - inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko skarżącego, że w świetle powołanego przepisu, w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego powinien być skierowany do inwestora i dopiero, gdy nie ma inwestora – do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego – sytuacja taka będzie mieć zazwyczaj miejsce po śmierci inwestora. Jednak pojęcie "inwestora", w rozumieniu analizowanego przepisu nie obejmuje jego następców prawnych, w tym również spadkobierców. Prawo administracyjne nie przewiduje bowiem jako zasady dziedziczenia praw i obowiązków administracyjnych, choć w niektórych sytuacjach obowiązki (uprawnienia) administracyjne dotyczą osób, które są jednocześnie następcami prawnymi (spadkobiercami) innych osób, np. gdy przepis prawa administracyjnego nakazuje nakładać określone obowiązki na aktualnego właściciela, którym może być następca prawny (w tym spadkobierca).

Przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 52, nie wymieniają jednak - jako adresatów nakazu rozbiórki - następców prawnych inwestora, nie ma zatem podstaw prawnych do nałożenia na nich takiego obowiązku. Wobec braku odpowiednich przepisów, nakaz rozbiórki, który byłby nałożony na inwestora, gdyby żył, nie może być skierowany do jego następców prawnych – obowiązek dokonania rozbiórki jest niezbywalny i nie podlega dziedziczeniu ani na zasadach ogólnych, ani w trybie powołanego przez skarżącego art. 691 k.c. Ponadto sąd zauważył, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte z urzędu, o czym strony zostały zawiadomione w dniu [...] grudnia 2010 r. W tym czasie M. W. już nie żył, co wynika z treści protokołu oględzin działki z dnia [...] grudnia 2010 r. Zarzut skarżącego, jakoby M. W. był stroną postępowania administracyjnego, a po jego śmierci winni brać udział w sprawie jego następcy prawni, nie zasługuje więc na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego muru skierowana do skarżącego N. G., reprezentującego Skarb Państwa, była zatem – w ocenie sądu – prawidłowa. Natomiast kwestia ewentualnych rozliczeń ze spadkobiercami zmarłego inwestora jest zagadnieniem cywilnoprawnym i podlega orzecznictwu sądów powszechnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa - N. G., żądając uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II OSK 91612, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do temu sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że kolejność podmiotów wskazanych w przepisie art. 52 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa, a zatem postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, czy też nakaz rozbiórki samowoli budowlanej, należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora (por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11; z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 158/07; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wyjaśnił, że pojęcie "inwestor", jakim posługuje się Prawo budowlane, nie jest pojęciem jednoznacznym. Interpretując pojęcie inwestora na potrzeby prawa budowlanego, należy mieć na uwadze przede wszystkim aspekt woli danego podmiotu w inicjowaniu, rozpoczęciu i kontynuowaniu procesu budowlanego. Inwestorem nie jest zatem jedynie podmiot, który podejmuje się budowy w aspekcie faktycznym (jest wykonawcą robót), ale też osoba, bez której woli i aktywności proces budowlany nie mógłby się rozpocząć i być kontynuowany, który roboty budowlane inicjuje i finansuje.

Sąd drugiej instancji przyznał, że wprawdzie na gruncie Prawa budowlanego nie istnieje pojęcie "następcy prawnego inwestora", to jednak nie wyklucza to takiego następstwa, a możliwość uznania określonych podmiotów za następców prawnych wynika w szczególności z art. 30 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Pojęciem następcy prawnego wielokrotnie posługiwano się w odniesieniu do podmiotów, które wchodziły w miejsce inwestora konkretnych robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 243/11; z dnia 20 grudnia 2011 r., II OSK 1933/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w razie śmierci inwestora istotne znaczenie mają kwestie dotyczące jego spadkobierców ustawowych lub testamentowych, w tym objęte art. 922 § 2 k.c. (spadek jako ogół praw i obowiązków należących do spadkodawcy w chwili jego śmierci i przechodzących na jego następców prawnych).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że następcy prawni M. W. weszli w ogół praw i obowiązków zmarłego inwestora, również tych związanych z przedmiotową samowolą budowlaną, a zatem to do nich organy powinny skierować wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Skierowanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do właściciela nieruchomości - Skarbu Państwa – N. G. skutkowało naruszeniem przepisu art. 52 w związku z art. 48 ust.1 ustawy - Prawo budowlane.

Oznacza to również naruszenie norm zawartych w art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie następcom prawnym udziału w sprawie.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ponownie rozpoznając sprawę, sąd rozważył, do kogo powinny być adresowane nakazy obejmujące likwidację skutków samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę muru na działce nr [...] w miejscowości A. przez nieżyjącego w dacie wydania decyzji organów obu instancji M. W.

Ani ustawa – Prawo budowlane, ani żadna inna ustawa z zakresu materialnego prawa administracyjnego nie zawierają regulacji dotyczących następstwa prawnego w sprawach samowoli budowlanej w przypadku śmierci sprawcy samowoli. Nie oznacza to jednak wyłączenia odpowiedzialności z tego tytułu następców prawnych inwestora.

Wobec braku stosownej regulacji w tym zakresie w Prawie budowlanym należy odwołać się bowiem do treści art. 30 § 4 k.p.a., który dopuszcza wyjątek od zasady, że w prawie publicznym uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Skoro zatem kodeks przewiduje wstąpienie następców prawnych w miejsce zmarłej strony w toku postępowania administracyjnego, to oczywistym jest, że następcy ci będą adresatami wydanych w tym postępowaniu decyzji, a zatem będą oni adresatami praw i obowiązków, które skierowane byłyby do ich poprzednika prawnego, gdyby żył.

W związku z powyższym, odpowiedzialność z tytułu samowoli budowlanej popełnionej przez spadkodawcę przechodzi na jego następców prawnych, tj. spadkobierców ustawowych bądź testamentowych.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że M. W. pozostawił następców prawnych. Tym samym to z ich udziałem powinno toczyć się postępowanie w sprawie likwidacji skutków popełnionej przez niego samowoli budowlanej.

Taka wykładnia powołanego przepisu wynika również z wyroku NSA z dnia 13 września 2013 r., II OSK 916/12, który w zakresie oceny prawnej wiąże sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Skierowanie nakazu rozbiórki muru wraz z fundamentem, usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości A., wzniesionego przez M. W., do właściciela tej działki Skarbu Państwa – N. G. narusza zatem dyspozycję art. 52 w związku z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, a także dyspozycję art. 10 k.p.a., co stanowi podstawę uchylenia decyzji organów obu instancji w niniejszej sprawie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a.

Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sąd wydał na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Rozpatrując sprawę ponownie, organy, stosownie do treści art. 10 k.p.a., przeprowadzą postępowanie z udziałem następców prawnych M. W., którzy powinni być adresatami wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.