IV SA/Po 550/14

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 26 lutego 2014r. S. – P. S.A. z siedzibą w P.domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku S. sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia 30.12.2013r. w sprawie pozwolenia na budowę zespołu obejmującego zabudowę mieszkaniową, wielorodzinną i usługową wraz z garażami podziemnymi oraz infrastrukturą techniczną przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...] i [...] obręb R.oraz nr [...] i [...] obręb S. położonych w P. przy ul. S.j [...] z uwagi na przesłankę przewidzianą w art.94 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zagadnieniem wstępnym dla decyzji administracyjnej – pozwolenia na budowę jest ocena prawidłowości ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dokonywana przez sąd administracyjny. W przedmiotowym postępowaniu S. spółka z o.o. uzyskała decyzję o warunkach zabudowy, która została zaskarżona do SKO przez wnioskodawcę oraz M. P.sp. z o.o., które utrzymało ją w mocy. Na decyzję organu II instancji skargi do WSA w Poznaniu wniosły wnioskodawca – S. S.A. i M. P. sp. z o.o. , a sprawa toczy się pod sygnaturą II SA/Po 17/14 i jej rozpoznanie stanowi zagadnienie wstępne dla niniejszego postępowania.

Pismem z dnia 7 marca 2014r. nr [...] Urząd Miasta P. poinformował wnioskodawcę, iż rozstrzygnięcia WSA w sprawie skargi na decyzje o warunkach zabudowy oraz o środowiskowych uwarunkowaniach nie są zagadnieniami wstępnymi w toku kolejnego postępowania administracyjnego. Te decyzje są ostateczne.

Pismem z dnia 19 marca 2014r., strona skarżąca – S.– P.S.A. z siedzibą w P. reprezentowany przez pełnomocnika wniosła do Wojewody zażalenie na postanowienie z dnia [...] marca 2014r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie art.101§ 1 k.p.a., 124 § 1 i 2 k.p.a., 94 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art.16, 110, 8, 12 kpa.

Wojewoda, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wskazał, w pierwszej kolejności na treść art.123 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które nie rozstrzygają o istocie sprawy, lecz dotyczą poszczególnych kwestii wynikających z toku postępowania. Stąd też organ I instancji rozpatrując wniosek strony o zawieszenie postępowania winien był wydać stosowne postanowienie nie zaś, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, udzielić odpowiedzi w formie pisma. Nadto organ podkreślił, iż choć organ wprost nie oznaczył wydanego przez siebie rozstrzygnięcia jako postanowienie, to jednak charakteryzujące je elementy z całą pewnością przesądzają, iż ma ono charakter postanowienia. Wadliwie określono jedynie organ je wydający, bowiem nie przywołano wprost Prezydenta Miasta P. lecz jego aparat pomocniczy tj. Urząd Miasta P. i jego odpowiednią komórkę. Jednakże uchybienie to nie pozostawia wątpliwości kto jest autorem pisma z dnia 7 marca 2014r. w myśl art.124 k.p.a. Strona żaląca się również dała temu wyraz w zażaleniu na omawiane postanowienie. Dalej organ wskazał ,że zgodnie z art.141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, zaś zgodnie z art.142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Jednocześnie art.101 § 3 k.p.a. stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Nie służy natomiast zażalenie na inne postanowienie związane z kwestią zawieszenia postępowania. Wniesienie więc zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, jako pozbawione podstawy prawnej jest niedopuszczalne.

W skardze na powyższe postanowienia strona skarżąca S.– P. S.A. z siedzibą w P. reprezentowana przez pełnomocnika domagała się uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 101 § 3 k.p.a., art.94 § 1 pkt 4 k.p.a., jak również art.7, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a. oraz art.107 § 1 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów i twierdzeń skarżącej podniesionych w zażaleniu, a dotyczących naruszenia : art. 16, 110 k.p.a. art.124 § 2 k.p.a., art.8 i 12 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał poczynione w zaskarżonym postanowieniu ustalenia i towarzyszącą im argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, bądź zachodzenia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 kpa (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Wojewody jest art. 134 kpa. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wojewoda, wydając zaskarżone postanowienie, choć stwierdził, że pismo z dnia 7 marca 2014r. ma charakter postanowienia bowiem zawiera charakterystyczne dla niego elementy, w ocenie Sądu pismo to jednak ma charakter informująco-wyjaśniający i jest czynnością materialno-techniczną.

Wskazać należy, że decyzja administracyjna, postanowienie jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej czy postanowienia musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 kpa, art.124 k.p.a.). Ich wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji, postanowienia uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji czy postanowienia i nie wywołuje żadnych skutków prawnych.

W ocenie Sądu, analiza treści pisma z dnia 7 marca 2014r., prowadzi do wniosku, że pismo to informujące o braku podstaw do zawieszenia postępowania nie mogło być potraktowane wbrew twierdzeniom Wojewody jako postanowienie. Zatem organ II instancji winien był stwierdzić niedopuszczalność zażalenia z tego właśnie powodu. Bowiem odwołanie jest niedopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno – techniczną.

Nie ulega natomiast wątpliwości, iż zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w świetle aktualnie obowiązującego brzmienia art.101 § 3 k.p.a. jest niedopuszczalne. W tym miejscu należy przypomnieć, że art.101 §3 k.p.a. do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, iż na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania, o podjęciu zawieszonego postępowania, o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana k.p.a. wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz.18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r., zmieniła treść art.101 § 3 k.p.a. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Aktualne brzmienie przepisu pozwala zatem na wnoszenie zażaleń wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Nie służy na inne postanowienia związane z kwestią zawieszenia postępowania. Powyższe stanowisko zostało wielokrotnie potwierdzone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skoro w art.101 § 3 k.p.a. posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art.101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa, bowiem istotą jego nowelizacji było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienie tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego.

Nietrafne są więc zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, w związku z faktem, iż organ II instancji wydał jednak prawidłowej treści postanowienie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.