II SA/Rz 381/14

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi M. R. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych, którą wydano w następującym stanie sprawy;

Wskutek pisemnej interwencji M. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę na działce nr 197 w Z., a decyzją z [...] sierpnia 2005 r., uchyloną decyzją WINB z [...] stycznia 2006 r., nakazał J. I. wykonanie ściany przeciwpożarowej murowanej w budynku stodoły od strony działki nr 180. Następnie decyzją z [...] listopada 2006 r. PINB ponownie nakazał J. I. wykonanie ściany murowanej pełnej w budynku stodoły usytuowanej na działce nr 197 na całej długości pomiędzy istniejącymi filarami, od strony działki nr 180, a rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z [...] lutego 2007 r.

Wyrokiem z 24 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Rz 366/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie oddalił skargę J. I. na powyższą decyzję, jednak orzeczenie to zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA) z 10 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1154/08, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd II instancji uznał bowiem, że WSA w Rzeszowie zaakceptował niekompletne ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego, a przez to przyjął błędne wnioski wyznaczające osnowę zaskarżonego rozstrzygnięcia tych organów. Z ustaleń tych wynikało, że stodoła J. I. usytuowana na działce nr 197 i budynek inwentarski M. R. na działce nr 180 zostały wzniesione na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak oba usytuowane są niezgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane, w szczególności w zakresie odległości pomiędzy nimi, przez co naruszają one warunki określone w decyzjach o pozwoleniu na budowę. Ponieważ obiekty te nie zostały wzniesione w warunkach samowoli budowlanej, do obiektów tych nie ma zastosowania przepis art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: P.b.), lecz przyjęty przez organy tryb określony w art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. NSA nie zgodził się jednak z tym, że toczące się postępowanie dotyczyło jedynie stodoły na działce nr 197, skoro usytuowanie budynku na działce 180 również naruszało przepisy. Dlatego toczące się postępowanie powinno dotyczyć obu obiektów, a obowiązki nakładane na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. powinny w różnym stopniu odnosić się do obu inwestorów, czy też właścicieli budynków zbudowanych z naruszeniem prawa. Jak wynikało bowiem z pisma Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...] z 22 lipca 2005 r., do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wystarczałoby, aby jeden z budynków posiadał od strony budynku sąsiedniego ścianę przeciwpożarową bez otworów. Dlatego organy powinny rozważyć, czy nie należałoby skorzystać z możliwości zawarcia ugody pomiędzy stronami w przedmiocie tego, który z budynków będzie miał ścianę przeciwpożarową, ponieważ ugoda taka mogłaby przyspieszyć postępowanie i pozwolić stronom na wybranie najbardziej korzystnego dla nich rozwiązania finansowego. NSA zwrócił również uwagę, że przy rozstrzygnięciu sprawy nie wzięto pod uwagę, który z budynków został zbudowany wcześniej, ponieważ okoliczność ta ma wpływ na późniejszą lokalizację innego budynku.

Mając powyższe na uwadze WSA w Rzeszowie wyrokiem z 13 listopada 2009 r. sygn. II SA/Rz 691/09, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] listopada 2006 r. stwierdzając, że kontrolowane decyzje wydano bez należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a ponadto nałożono obowiązki tylko na jedną ze stron pomimo, że oba obiekty wzniesiono z naruszeniem prawa. Polecono zatem rozważenie możliwości łącznego nałożenia obowiązków na strony, które eliminowałyby stan niezgodności z prawem i doprowadzały istniejącą sytuację do stanu zgodnego z prawem, w tym przez nakłonienie stron do zawarcia ugody, przy uwzględnieniu czasu realizacji obiektów.

Po rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] marca 2012 r., uchyloną decyzją WINB z [...] lipca 2012 r., PINB nałożył na A. i M. R. obowiązek demontażu okna od granicy działki nr 197 i zamurowanie tego otworu celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W następnie prowadzonym postępowaniu decyzją z [...] listopada 2013 r. nr [...], PINB nałożył na M. R. oraz E. i E. S. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na demontażu okna od strony granicy z działką nr 197 i zamurowaniu otworu pustakami szklanymi lub innym materiałem celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do 31 maja 2014 r., opierając rozstrzygnięcie na art. 51 ust. 1 pkt 2 Upb.

Organ ustalił, że murowany inwentarski budynek na działce nr 180 został zrealizowany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, ponieważ jego lokalizację przesunięto o około 7 – 9 m w kierunku wschodnim w stronę działki nr 197. Niezgodności dotyczą również ilości i wielkości otworów okiennych w ścianie wschodniej i wymiarów rzutu budynku. W rzeczywistości wykonano budynek o wym. rzutu 6,00 x 11,65 m, a w ścianie wschodniej od strony działki nr 197 wykonano otwór o wymiarach 1,55 x 1,35 m. Budynek ten miał być zlokalizowany w odległości 19,20 m od budynku mieszkalnego inwestorów, równolegle do niego w osi północ-południe. Odległość tę zachowano od strony północnej budynków, natomiast od strony południowej wynosi ona 17,35 m. Przedmiotowy budynek według pozwolenia na budowę miał być zlokalizowany w odległości 7,0 m od budynku stodoły na działce nr 197, podczas gdy odległości między budynkami wynoszą od 5,05 od strony północnej do 5,52 m od strony południowej. Budynek inwentarski na działce nr 180 powstał w 1974 r. lub później, po tym jak wybudowano stodołę na działce nr 197, a jego lokalizacja naruszała przepisy techniczno-budowlane w zakresie odległości. W tym celu konieczne okazało się nakazanie zamurowania otworu okiennego celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy przedmiotowymi obiektami, stosownie do zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. Nr 10, poz. 44). PINB podał ponadto, że pomiędzy stronami nie doszło do zawarcia ugody. Działka nr 180 obecnie jest współwłasnością zobowiązanych.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. R. podał, że budynek wybudował na podstawie ostatecznej decyzji, a w projekcie budowlanym przewidziane było zrealizowane okno. Budynek miał być zlokalizowany w odległości 19,2 m od budynku mieszkalnego i tak został zrealizowany, przy czym od strony działki nr 197 nie było wówczas graniczników. Rozgraniczenie przeprowadzono dopiero w 1997 r. i wtedy doszło do zmiany granicy nawet o 162 cm. Ponadto, budynek na działce J. I. również został zrealizowany niezgodnie z przepisami.

Opisaną na wstępie decyzją WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty nakazał M. R. oraz E. i E. S. wykonanie robót budowlanych polegających na demontażu okna w budynku inwentarskim na działce na 180 od strony granicy z działką nr 197 i zamurowanie tego otworu pustakami szklanymi lub innym materiałem niepalnym celem stworzenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w terminie do 31 maja 2014 r., opierając rozstrzygnięcie na art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "Kpa".

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło między stronami do zawarcia ugody. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało zaś, że stodoła na działce nr 197 powstała wcześniej niż budynek inwentarski na działce nr 180. Budynek inwentarski był zatem projektowany, gdy na działce nr 180 istniał drewniany budynek stajni – w miejscu, w którym powstała następnie drewniana stodoła z murowanymi filarami, ponieważ powstał nie wcześniej niż w 1974 r. Budynek inwentarski na działce nr 180 wykonano niezgodnie z pozwoleniem na budowę i z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. Wyeliminowanie natomiast tej niezgodności wymaga wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Dlatego niezbędne było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 P.b. Konieczne było jednak zreformowanie decyzji organu I instancji, ponieważ w rozstrzygnięciu tym nie wskazano dokładnie, w którym budynku zobowiązani mieli wykonać określone roboty.

Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodził się M. R. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, które jego zdaniem powinno wykazać, że skarżący wybudował budynek inwentarski na działce nr 180 zgodnie z prawem i pozwoleniem na budowę i nie ma podstaw do nakładania na niego obowiązku demontażu okna. Z kolei naruszenia art. 8 i 80 Kpa skarżący upatruje w przyjęciu na podstawie części materiału dowodowego, że przedmiotowy budynek wzniesiono niezgodnie z pozwoleniem, podczas gdy materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenie. Przy budowie zachowano wymagane odległości, a ich zmiana miała wynikać z nielegalnie zrealizowanej inwestycji na działce nr 197. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w tym zakresie oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko dotychczas wyrażone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Do powyższego należy jeszcze dodać art. 170 P.p.s.a., według którego orzeczenie prawomocnie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Ponadto wskazać trzeba, iż wyżej opisanej kontroli sąd dokonuje w określonej kolejności, najpierw bada czy istnieją wady dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, następnie czy organy naruszyły przepisy postępowania w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b lub c P.p.s.a. Dopiero w ostatniej kolejności; gdy wynik dotychczasowej kontroli jest negatywny, sąd bada czy nie naruszono przepisów prawa materialnego w taki sposób, że miało to wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd zakończył swą kontrolę na drugim z wyżej opisanych etapów. Zasadnie bowiem skarżący zarzuca, iż organy nienależycie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, czym naruszono przepis art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Właśnie ta część uzasadnienia decyzji ma przekonać strony, że dokonana przez organ ocena dowodów jest logiczna, spójna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego a w konsekwencji prawidłowa bo prowadząca do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym m.in. wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie zaś z art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jeśli więc strona w toku postępowania administracyjnego, np. w odwołaniu (ale nie tylko) zgłasza jakieś zarzuty, to organ jest obowiązany odnieść się do nich nie tylko przez ogólnikowe podanie jak to powinno wyglądać w praktyce i co oznacza dany przepis, ale należy podać dlaczego ten zarzut nie jest zasadny.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu w istocie organy naruszyły przepis art. 80 k.p.a. Uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje wręcz, że nie dokonał on właściwiej oceny dowodów we własnym zakresie, ograniczając się do ogólnikowego odniesienia się do zarzutów odwołania. O rzekomej ocenie materiału dowodowego może świadczyć tylko jedno zdanie na 3 stronie uzasadnienia decyzji, w którym WINB stwierdza: "Po przeanalizowaniu całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdzam, że decyzja jest zasadna, a argumenty zawarte w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione". Następnie organ odwoławczy opisuje, że organ powiatowy biorąc pod uwagę zeznania świadków, analizę zdjęć lotniczych oraz całości akt zgromadzonych w przedmiotowej sprawie ustalił, iż stodoła położona na działce ewid. 197 będącej własnością Pana J. I. powstała wcześniej niż budynek inwentarski położony na działce nr ewid. 180 będącej własnością Pana M. R. i Państwa E. i E. S. Budynek inwentarski był projektowany, podczas gdy na działce nr ewid. 180 istniał drewniany budynek stajni w miejscu której powstała drewniana stodoła z murowanymi filarami. Według WINB organ I instancji prawidłowo ustalił, że budynek inwentarski położony na działce nr 180 w Z. powstał w 1974 r. lub później po 1974 r. Organ odwoławczy podaje, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dał wiary zaświadczeniu z Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Spółka Akcyjna Inspektorat [...] Centrum Obsługi Klienta [...] wystawionemu w dniu 30.08.2005 r. zgodnie z treścią którego budynki M. R. powstały: budynek mieszkalny w 1968 r. a budynek gospodarczy w 1970 r., a samo zaświadczenie zostało wydane na prośbę petenta. Wcześniej opisując decyzję PINB organ II instancji wskazał, że "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał analizy uzyskanych w trakcie postępowania zdjęć lotniczych wykonanych w 1965 r. oraz w 1974 r. Na ich podstawie organ ustalił, że budynek inwestorski na działce nr ewid. 180 w Z. powstał w 1974 r. lub później, ponieważ nie został uwidoczniony na zdjęciach lotniczych wykonanych w 1974 r. Na zdjęciu lotniczym z 1965 r. przy granicy działek nr ewid. 180 i 197 uwidoczniony jest budynek położony na działce nr ewid. 197 z dachem dwuspadowym, który ma nieco inną lokalizację. Na żadnym z załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych nie jest uwidoczniony budynek inwentarski na działce nr 180 położonej w Z.".

WINB po przytoczeniu treści art. 80 k.p.a. i wyjaśnieniu zasady swobodnej oceny dowodów podał, iż to organ nadzoru budowlanego dokonuje oceny wiarygodności zeznań świadków, wyjaśnień stron oraz całego zgromadzonego materiału dowodowego. Następnie podejmuje konkretne rozstrzygnięcie. "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że budynek inwentarski na działce nr ewid. 180 położonej w Z. został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę i narusza przepisy techniczno-budowlane".

Jak wyżej wskazano – próżno szukać w uzasadnieniu decyzji organu II instancji jakichkolwiek śladów własnej oceny dowodów. WINB wskazuje jedynie co ustalił organ I instancji w oparciu o określone źródła dowodowe. Brak natomiast wskazania dlaczego te ustalenia są prawidłowe i w oparciu konkretnie o jakie dowody (np. zeznania których świadków) je poczyniono.

Tymczasem próba uzasadnienia i wskazania źródeł konkretnych ustaleń dokonana przez PINB pozostawia wiele wątpliwości. Wynikają one przede wszystkim z tego, że przesłuchani w sprawie świadkowie zupełnie odmiennie wskazywali pierwszeństwo wybudowania budynków inwentarskiego i stodoły. Organ I instancji powołuje się na fakt dołączenia do akt sprawy zdjęć lotniczych i "w związku z tym" stwierdza, że najpierw powstała stodoła na działce ewidencyjnej 197 a następnie budynek inwentarski na dz. 180. A sam budynek inwentarski był projektowany, podczas gdy na działce nr ewid. 197 istniał budynek drewnianej stajni w miejscu której powstała później drewniana stodoła. Organ cytuje fragmenty zeznań świadka S. B., który przecież zeznał, że budynek inwentarski był budowany wcześniej niż stodoła. Potem podaje się, iż w świetle nowych ustaleń zeznania te można w części uznać za polegające na prawdzie. PINB nie wskazuje jednak w jakiej części. Organ za prawdziwe uznaje również zeznania świadka J. M. złożone do protokołu rozprawy administracyjnej w dniu 13.05.2005 r., który także wskazywał na pierwszeństwo powstania budynku inwentarskiego w stosunku do stodoły. Wprost cytuje się fragment zeznań tego świadka o tym, że cement do budowy budynku inwentarskiego był składowany w stajni drewnianej krytej słomą. Przecież te zeznania pozostają w oczywistej sprzeczności z faktami wynikającymi ze zdjęć lotniczych. Dalej PINB wskazuje, że "znaczenia nabierają również zeznania Pani A. W., która zeznała..." zupełnie inaczej niż wcześniej wymienieni świadkowie. Następnie PINB podaje, że "z wcześniejszymi zeznaniami współgrają zeznania K. B. (...), która zeznała...". Z wcześniejszymi zeznaniami świadków M. i B. te zeznania nie mogły "współgrać" bo K. B. inaczej przedstawiła pierwszeństwo powstania tych budynków. W ogóle nie zostały też ocenione złożone w sprawie zeznania świadka W. I., podobnie jak zaświadczenie wystawione przez Dyrektora Centrum Obsługi Klienta PZU S.A. [...] z 30 sierpnia 2005 r.

Organy nie wskazały także z czego wywodzą szczególną w tym wypadku moc dowodową znajdujących się w aktach zdjęć lotniczych i w jakim zakresie odmawiają wiarygodności innym dowodom (w całości lub w części).

Z powyższego wynika, że poważne wątpliwości budzi fakt czy w ogóle została przeprowadzona ocena wartości zebranego materiału dowodowego. Uzasadnienie decyzji wskazuje na wręcz wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego. Tak więc konstatacja WINB, że PINB dokonał konkretnych ustaleń, iż budynek inwentarski na działce ewid. nr 180 położonej w Z. został wykonany niezgodnie z pozwoleniem na budowę, bez wskazania w oparciu o co dokonał takich ustaleń, podobnie jak oparcie się na części dowodów i ustalenie, że jeden z budynków (stodoła) powstał wcześniej niż drugi (inwentarski) bez wskazania dlaczego określonym dowodom daje się wiarę a innym nie, przy jednoczesnym niespójnym powiązaniu tych dowodów, nie mogła zostać zaakceptowana. W ocenie Sądu świadczy to jednoznacznie o naruszeniu zasady wynikającej z art. 80 k.p.a. i to mimo prawidłowego wyłożenia przez II instancję na czym ona ma polegać. Istota zasady swobodnej oceny dowodów sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Zasada swobodnej oceny dowodów jest zatem ściśle związana z zasadą prawdy obiektywnej. Uznanie przez organ określonej okoliczności za udowodnioną stanowi podstawową przesłankę, na której organ ten opiera swoje rozstrzygnięcie sprawy. Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny (E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania admianistracyjnego, s. 155). W pierwszym etapie tego procesu należy się oprzeć na materiale dowodowym zebranym przez organ. Po drugie - ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu tego materiału, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu. Nie ma znaczenia, na jakim etapie postępowania wyjaśniającego dany dowód został przeprowadzony. Organ winien w tej fazie postępowania także odpowiednio usystematyzować materiał dowodowy. W trzecim stadium organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Ważne jest tylko to, by określony środek dowodowy miał w ocenie organu znaczenie dla wyjaśnienia sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku zgromadzenia dowodów o przeciwstawnej treści, np. rozbieżnych opinii biegłych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42 z glosą W. Olszowego, OSP 1986, z. 1, poz. 20). Ostatnia zasada oceny zgromadzonego materiału dowodowego odwołuje się do reguł logiki dotyczących wnioskowania, dowodzenia, przekonywania, uzasadniania (tamże, s. 155-156; por. też uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 507/95, LEX nr 27107 oraz uzasadnienia wyroków NSA z 27.03.2013 r. sygn. akt II GSK 1940/11 – Lex 1331838 i inne).

Swobodna ocena dowodów musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Oznacza to, że określone fakty mogą być udowodnione przy użyciu dowolnych środków dowodowych, byleby nie były one sprzeczne z prawem (wyr. NSA z dnia 9 marca 1989 r., II SA 961/88, ONSA 1989, nr 1, poz. 33). Wyjątek od tej zasady mogą wprowadzić wyłącznie przepisy szczególne, wskazujące, że określone zdarzenia mogą być dokumentowane wyłącznie ściśle określonymi przez ustawodawcę dowodami.

Jak podkreślił WSA we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 282/07 (LEX nr 460733) organ administracji powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów z osobna oraz wszystkich dowodów we wzajemnej ich łączności. Organ może poszczególnym dowodom odmówić wiary, ale dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej oceny. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów, jednakże w nauce wskazuje się, że w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Naruszenie wskazanych powyżej reguł stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów.

Dokonując swobodnej oceny dowodów, organ administracji publicznej musi pamiętać, że czynność ta winna znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest więc wskazanie faktów i dowodów, które legły u podstaw wydania decyzji, a także wskazanie przyczyn, z powodu których innym dowodom organ ten odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, jeżeli organ administracji w uzasadnieniu faktycznym powoła się na pewne okoliczności, to muszą one wynikać ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego i muszą mieć w nim swoje umocowanie. I odwrotnie: gdy organ stwierdzi, że niektórych środków dowodowych, zwłaszcza zgłoszonych przez stronę nie uwzględnił, powinien to także szczegółowo uzasadnić, mając na względzie także zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. (tak Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca Cz. Martysz A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, komentarz do art. 80).

Naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez organy w sytuacji, gdy wśród dowodów zgromadzonych w sprawie są dowody wykazujące okoliczności przeciwne, zupełnie odmienne, zawsze jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym uprawniony do dokonania we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego poprzez własną ocenę dowodów. Nie może bowiem "wyręczać" organów w tym przedmiocie nie będąc "organem III instancji" w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest uprawniony jedynie do zbadania czy ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organy jest prawidłowa w tym sensie, o którym wyżej wskazano, czy jest spójna, logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego. Jak podkreśla się w orzecznictwie – uzasadnienie decyzji powinno, stosownie do zawartej w art. 80 k.p.a. zasady, tak odzwierciedlać stanowisko organów, by strona postępowania nie została pozbawiona możliwości oceny poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania (tak m.in. WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 943/13 – Lex nr 1401726). Taką możliwość powinien tez mieć sąd, do którego zaskarżono decyzję. Ocena, o której mowa w w/w przepisie powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien w jej ramach dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Można odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu wyjaśniając przyczyny ich konkretnej oceny. Zastosowanie zasady swobodnej oceny dowodów powinno też znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe wiąże się także z kolejną fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 11 k.p.a. tj. zasadą przekonywania.

W niniejszej sprawie organy naruszyły w/w przepisy co niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem z góry wykluczyć, iż rzetelnie przeprowadzona ocena zgromadzonych dowodów doprowadziłaby organy do ustalenia stanu faktycznego, który nie dawałby podstaw dla stosowania przepisów prawa materialnego zastosowanych przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Dlatego Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy ocenią zebrany materiał dowodowy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 80 k.p.a. dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego wydadzą odpowiednią decyzję.