III SA/Kr 1532/13

Uzasadnienie

Dowódca Jednostki Wojskowej nr [....] decyzją nr [....] z dnia [....] 2013 r. odmówił przyznania kpr. T. L. pełniącemu zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej [....] w K.:

zasiłku osiedleniowego w wysokości 250 % najniższego uposażenia obowiązującego w dniu przesiedlenia się żołnierza;

ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu żołnierza i członków jego rodziny z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby;

diety za czas przejazdu i za pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby dla ww. żołnierza i członków jego rodziny;

zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a.", art. 86 i 104 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. z 2010 r., nr 90, poz. 593 ze zm.), oraz § 3 ust. 1-3, § 4 ust.1 pkt 1, ust. 2, § 5 - 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz.U. z 2009 r., nr 221, poz. 1744 ze zm.), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że T. L. 13 września 2013 r. złożył wniosek o wypłatę ww. należności z tytułu przeniesienia służbowego, załączając do wniosku dokumenty wynikające z rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe. Działając w oparciu o § 6 ust. 7 rozporządzenia oraz art. 1 a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (tj.: Dz.U. z 2010 r., nr 206, poz. 1367 ze zm.), dalej "ustawa o zakwaterowaniu", Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] odmówił przyznania należności. Odmowa przyznania przedmiotowych należności podyktowana była ustaleniami postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ l instancji.

Zgodnie ze złożonym we wniosku oświadczeniem oraz przedłożoną dokumentacją żołnierz zawodowy przesiedlił się z m. S. do m. K. w dniu 16.07.2013 r. W oparciu o przesiedlenie do powyższej miejscowości wystąpił o przyznanie należności z tytułu przeniesienia służbowego.

Organ podniósł, że zgodnie z § 6 ust. 7 rozporządzenia za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, gdzie żołnierz pełni służbę lub miejscowość pobliską w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu, względem tej miejscowości albo miejscowość, w której żołnierz w związku z przeniesieniem służbowym korzysta z jednej z form zakwaterowania.

Dla celów ustalenia należności, o których mowa w § 3-5 rozporządzenia, w toku postępowania dowodowego organ ustalił, że miejscowość S. jest miejscowością pobliską, tj. miejscowością, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Czas przejazdu między dotychczasowym miejscem stałego zamieszkania a nowym miejscem pełnienia służby ustalono na podstawie strony internetowej www.e-podroznik.pl, z której wynika, że na trasie K. – S. czas trwania przejazdu wynosi 43 minuty (firma J.), natomiast na trasie S. – K. 48 minut (firma J.).

Ponadto zgodnie z art. 86 ust. 4 ustawy pragmatycznej, zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której on lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny.

Mając na uwadze, iż żołnierz przesiedlił się z m. S. do m. K. nie można mówić o przesiedleniu się do nowego miejsca pełnienia służby, ponieważ w momencie przeniesienia służbowego do m. K. żołnierz był zameldowany wraz z rodziną w miejscowości pobliskiej.

T. L. wniósł od powyższej decyzji odwołanie.

Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanych świadczeń, względnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa:

1. materialnego przez błędną wykładnię art. 86 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu, polegającą na błędnym przyjęciu, iż żołnierz zawodowy, który przesiedlił się z miejscowości S. do miejscowości K., gdzie czas podróży z jednego miejsca do drugiego wynosi ponad 1 godzinę w jedną stronę zgodnie z rozkładem jazdy i potwierdzeniem przez przewoźnika, iż S. są miejscowością pobliską w stosunku do K.;

2. materialnego przez błędną wykładnię § 6 ust. 7 rozporządzenia, polegające na przyjęciu, iż cytowany przepis, który jedynie definiuje pojęcie nowego miejsca pełnienia służby, może stanowić podstawę odmowy wypłaty należności;

3. procesowego, mogące mieć wpływ na wynik postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a tym samym uznanie wbrew stanowisku przewoźnika publicznego, iż czas podróży z miejscowości S. do miejscowości K., to jest miejsca pełnienia służby, wynosi tylko 48 minut w jedną stronę.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że S. nie są miejscowością pobliską w stosunku do K.

Zgodnie z art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu, miejscowością pobliską w stosunku do miejscowości pełnienia służby wojskowej przez odwołującego się jest taka, gdzie dojazd z niej do miejsca pełnienia służby, publicznymi środkami komunikacji nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy 2 godzin obie strony łącznie. Skarżący podkreślił, że żaden przepis czy to rangi ustawowej, czy choćby niższej, nie reguluje kwestii, co należy rozumieć pod pojęciem "z miejscowości". Zauważył jednak, że chodzi o takie miejsce, które jest najbliższe miejscu zamieszkania (konkretnemu adresowi) zainteresowanego, nie zaś inne miejsce w ramach danej miejscowości.

Bywają bowiem niewielkie miejscowości, ale także takie, gdzie pokonanie trasy przez daną miejscowość od miejsca zamieszkania trwa bardzo długo. Ponadto żaden przepis ustawowy, ani rangi niższej, nie posługuje się pojęciem granic administracyjnych danej miejscowości. Nie oznacza to jednak, iż żołnierz jest zobowiązany do tego aby poszukiwać takiego miejsca komunikacyjnego, z którego połączenie z miejsce pełnienia służby będzie najbliższe do miejsca pełnienia służby, czy też najkrótsze czasowo. Nie chodzi przy tym o pokonywanie go trasą skomplikowaną i okrężną, lecz w linii prostej. Nie może budzić wątpliwości, iż owa odległość winna być pokonywana od miejsca zamieszkania. Stąd, oczywistym jest, iż żołnierz winien rozpoczynać podróż do miejsca pełnienia służby, w miejscu zamieszkania, najbliżej konkretnego adresu.

Ponadto skarżący wskazał na konieczność odwołania się do przepisów o zakwaterowaniu, zaś zgodnie z nimi to organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w istocie określają wykaz miejscowości pobliskich, który ma charakter wiążący. Na tej zaś liście w stosunku do miejscowości K., nie figuruje miejscowość S.

Skarżący zarzucił, że wedle zaświadczenia przewoźnika, które to organ I instancji zlekceważył bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czas podróży z S. do K. (siedziba jednostki wojskowej odwołującego się) przekracza 1 godzinę, a zatem w obie strony, przekroczy 2 godziny. Tym samym S. nie mieszczą się w definicji miejscowości pobliskiej dla K.

Wreszcie, czego można się jedynie domyślać (brak tego w uzasadnieniu decyzji), iż szacunkowe dane ze stron internetowych, po pierwsze są rozbieżne i podają dane bardzo różne, a po drugie podają czasokres z uwzględnieniem maksymalnej dopuszczalnej prędkości ustawowo jako średniej i nie uwzględniają natężenia ruchu.

Dowódca Wojsk Specjalnych decyzją z dnia 30 października 2013 r. nr [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 K.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że decyzja Dowódcy JW [....] została wydana prawidłowo.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy K. jest miejscowością pobliską dla S. Przepis art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu, konkretyzuje, iż trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania.

Ustalając czas przejazdu pomiędzy K. a S. organ II instancji przyjął rozkłady jazdy ogólnopolskiego rozkładu jazdy na e-podróżnik.pl oraz dodatkowo uwzględnił rozkład jazdy firmy przewozowej "M" D. L. (w załączeniu do decyzji), pomiędzy najbardziej oddalonymi przystankami w obrębie miejscowości S. (S. M.), a K. (K. R.). Wykazane w wymienionych rozkładach jazdy czasy przejazdu wynoszą przy każdym przejeździe na trasie wielkość poniżej jednej godziny, najczęściej wynosi on około 50 minut. Ponieważ ustalony w sprawie przejazd miedzy K. a S. w obie strony nie przekracza 2 godzin, organ przyjął, że w momencie przeniesienia służbowego żołnierz był zameldowany wraz z rodziną w miejscowości pobliskiej i nie spełniał przesłanek do przyznania wnioskowanych należności z tytułu przeniesienia służbowego.

T. L. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, powtarzając zarzuty i ich uzasadnienie z odwołania. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji.

Skarżący podkreślił, że wedle zaświadczenia przewoźnika, które to organ I instancji zlekceważył bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czas podróży z S. do K. (siedziba jednostki wojskowej odwołującego się) przekracza 1 godzinę, a zatem w obie strony, przekroczy 2 godziny.

W odpowiedzi na skargę Dowódca Wojsk Specjalnych wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy K. jest miejscowością pobliską dla S. W związku z przywołanym w skardze wykazem miejscowości pobliskich sporządzanym przez Wojskową Agencję Mieszkaniową, w załączeniu przedłożył internetowy wydruk miejscowości pobliskich, zastrzegając, że obejmuje on miejscowości pobliskie w których Wojskowa Agencja Mieszkaniowa administruje kwaterami wojskowymi.

Wskazał również, że w zaskarżonych rozstrzygnięciach organu l i II instancji uwzględniono wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2011 r. II SA/Ol 398/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. IV SA/Po 407/12, odnoszące się do definicji "miejscowości pobliskiej".

W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2013 r. skarżący powtórzył podnoszone wcześniej argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki), którego przedmiotem jest zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej. Rozstrzygnięcie tego sporu przez sąd administracyjny sprowadza się do wypowiedzi: "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" i w konsekwencji do utrzymania go w mocy albo wyeliminowania z obrotu prawnego. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja normy prawnej, lecz kontrola tej konkretyzacji, dokonanej przez organ administracyjny, z punktu widzenia zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu, stosując powyższe kryterium legalności do sprawy poddanej kontroli sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy K. jest miejscowością pobliską dla S..

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują:

1) ryczałt z tytułu przeniesienia;

2) diety - za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby;

3) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby.

2. W przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1, do nowego miejsca pełnienia służby, przysługują mu ponadto:

1) zasiłek osiedleniowy;

2) zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych.

3. Należności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1, przysługujące żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, ustala się z uwzględnieniem członków rodziny przesiedlających się z żołnierzem do nowego miejsca pełnienia służby.

4. Zasiłek osiedleniowy nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe w miejscowości, w której żołnierz lub jego małżonek posiada dom lub samodzielny lokal mieszkalny albo jest on zameldowany na pobyt stały.

Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, określa wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania należności za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe żołnierzom zawodowym, zwanym dalej "żołnierzami", oraz rodzaje wydatków związanych ze skierowaniem w podróż służbową, sposób obliczania czasu podróży służbowej, sposób obliczania należności za przeniesienia i podróże służbowe, a także terminy i tryb ich wypłacania.

Zgodnie z kolei z treścią § 6 ust. 7 rozporządzenia: dla celów ustalenia należności, o których mowa w § 3-5, za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, gdzie żołnierz pełni służbę, lub miejscowość pobliską w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu, względem tej miejscowości albo miejscowość, w której żołnierz w związku z przeniesieniem służbowym korzysta z jednej z form zakwaterowania na podstawie ustawy o zakwaterowaniu.

W myśl zaś art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu, miejscowość pobliska to miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania.

Zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena, czy miejscowość, w której mieszka żołnierz nie jest miejscowością pobliską. Żołnierzowi przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby, jeżeli miejscowość, w której zamieszkuje nie jest miejscowością pobliską. Zatem dojazd z takiej miejscowości do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami lądowego transportu publicznego powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin.

Skarżący dostrzegł, że art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu konkretyzuje, iż trasę dojazdu wyznacza stacja (przystanek) najbliższy miejscu pełnienia służby oraz stacja (przystanek) najbliższy miejscu zamieszkania.

Ustalając czas przejazdu pomiędzy K. a S. organ II instancji przyjął rozkłady jazdy ogólnopolskiego rozkładu jazdy na e-podróżnik.pl oraz dodatkowo uwzględnił rozkład jazdy firmy przewozowej "M" D. L. (w załączeniu do decyzji), pomiędzy najbardziej oddalonymi przystankami w obrębie miejscowości S. (S. M.), a K. (K. R.). Wykazane w wymienionych rozkładach jazdy czasy przejazdu wynoszą przy każdym przejeździe na trasie wielkość poniżej jednej godziny, najczęściej wynosi on około 50 minut. Ponieważ ustalony w sprawie przejazd między K. a S. w obie strony nie przekracza 2 godzin, zasadnie organ przyjął, że w momencie przeniesienia służbowego żołnierz był zameldowany wraz z rodziną w miejscowości pobliskiej i nie spełniał przesłanek do przyznania wnioskowanych należności z tytułu przeniesienia służbowego.

Nie mogła zatem przynieść zamierzonego skutku argumentacja, że wedle zaświadczenia przewoźnika, które to organ I instancji zlekceważył bez jakiegokolwiek uzasadnienia, czas podróży z S. do K. (siedziba jednostki wojskowej skarżącego) przekracza 1 godzinę, a zatem w obie strony, przekroczy 2 godziny oraz, że szacunkowe dane ze stron internetowych, po pierwsze są rozbieżne i podają dane bardzo różne, a po drugie podają czasokres z uwzględnieniem maksymalnej dopuszczalnej prędkości ustawowo jako średniej i nie uwzględniają natężenia ruchu.

Interpretacja przepisu powinna być uniwersalna i wykluczać sprzeczności. Natomiast w ujęciu prezentowanym przez skarżącego w każdym przypadku należałoby uwzględniać rzeczywisty czas przejazdu.

Nie była też trafna argumentacja skarżącego, w której wskazał na konieczność odwołania się do przepisów o zakwaterowaniu, zaś zgodnie z nimi to organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w istocie określają wykaz miejscowości pobliskich, który ma charakter wiążący, a na tej zaś liście w stosunku do miejscowości K., nie figuruje miejscowość S.. Należy, bowiem podzielić stanowisko, że przedmiotowy wykaz miejscowości pobliskich obejmuje miejscowości pobliskie w których Wojskowa Agencja Mieszkaniowa – jako państwowa jednostka organizacyjna - zgodnie z przepisami zawartymi w rozdziale 3 ustawy o zakwaterowaniu - administruje kwaterami wojskowymi.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.