II SA/Po 125/14

Uzasadnienie

Prezydent Miasta decyzją z [...] lipca 2013r. działając na podstawie art. 2, art. 3, art. 4 art. 7, art. 8 , art. 11 ust. 2, art. 38, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1, 4, 5b i 6 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ) oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U z 2005 r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy Pana D. G odmówił przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na żywność w okresie od czerwca do sierpnia 2013r.

Na skutek odwołania D. G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2013r. na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2013r. poz. 182) oraz art. 5 ust. 1, art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U z 2005r. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) utrzymało decyzje organu I instancji w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 czerwca 2013r. Pan D. G złożył wniosek o udzielenie pomocy finansowej w postaci zasiłku okresowego w wysokości 271,00 zł oraz zasiłku celowego na żywność w wysokości 270,00 zł na miesiąc czerwiec, lipiec i sierpień 2013r. w toku przeprowadzonej aktualizacji wywiadu środowiskowego, podczas której Wnioskodawca podtrzymał dotychczasową treść złożonego wniosku ustalono, że odwołujący się potwierdził, że zamieszkuje z synem – D. G. oraz jego partnerką. Syn prowadzi jednak odrębne gospodarstwo domowe i opłaca należności wiązane z utrzymaniem domu (internet, tv, wywóz nieczystości stałych i płynnych) oraz pomaga ojcu w formie żywności.

Odwołujący się nadal nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej albo poszukującej zatrudnienia, deklaruje schorzenia uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia - zapalenie śluzówki przewodu pokarmowego, jaskra, kamica, torbiele zatok szczękowych, guzki tarczycy i wodniak jądra. Przedstawił kolejne skierowania na badania lekarskie jako argument potwierdzający niezdolność do podjęcia zatrudnienia i równocześnie uniemożliwiający zarejestrowanie w PUP. Wnioskodawca posiada orzeczenie o stopniu lekkim niepełnosprawności do dnia [...] maja 2014r. ze wskazaniem wykonywania pracy lekkiej.

Organ wskazał, że przy ustalaniu prawa do pomocy pieniężnej organ pomocy społecznej zobowiązany jest rozpatrzyć łącznie wszystkie przesłanki warunkujące możliwość uzyskania wsparcia. Jedną z takich przesłanek jest współdziałanie świadczeniobiorcy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji, obowiązek wykorzystania posiadanych zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudności. Odmowa zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej wskazuje na zaprzepaszczenie szansy w podjęciu zatrudnienia bądź podniesienia kwalifikacji zawodowo-społecznych i tym samym poprawę swojej sytuacji życiowej poprzez pozyskanie własnych środków na utrzymanie i tym samym uniezależnienie od pomocy finansowej z Ośrodka. Dokonując ponownej wnikliwej analizy sytuacji rodzinnej, zawodowej i zdrowotnej organ wskazał, iż odwołujący się z systemu pomocy społecznej korzystał nieprzerwanie od chwili opuszczenia zakładu karnego tj. od września 2011r. W tym okresie nieprzerwanie deklarował trudną sytuację materialną spowodowaną karą pozbawienia wolności oraz stanem zdrowia uniemożliwiającym podjęcie jakiejkolwiek pracy. Mimo posiadanego obecnie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu lekkim od maja 2012r. ze wskazaniem podjęcia pracy lekkiej, co zostało ponownie potwierdzone zaświadczeniem od lekarza rodzinnego, który wskazał na możliwość wykonywania prac lekkich zgodnie z posiadanym orzeczeniem, a oczekiwanie na zalecone przez specjalistów zabiegi nie zmieniają tego faktu, Wnioskodawca nie deklaruje gotowości do podjęcia wysiłków, działań i aktywności zawodowej zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, gdyż nadal nie jest zarejestrowany w PUP. Nadto oświadczył pisemnie, iż nie posiada żadnego dochodu, od miesiąca lutego 2013r. (odmówiono mu przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności), utrzymuje się z pożyczonych środków, nadal korzystając ze wsparcia znajomych w zamian za wykonywaną nieodpłatnie pracę.

Organ ustalił, że odwołujący się zajmuje dom jednorodzinny, który składa się z 3 pokoi (zajmuje jeden), kuchni i łazienki. Miesięcznie jest zobowiązany do regulowania opłat w wysokości: energia [...]zł, wywóz odpadów komunalnych [...]zł, szambo [...]zł, woda [...]zł. Wnioskodawca deklaruje, że znaczna część powyższych należności regulowana jest przez syna z pożyczonych środków, nie przedstawił jednak żadnych dokumentów potwierdzających powyższe. Zgodnie z oświadczeniem jest właścicielem hali o wielkości [...] m2, którą nadal remontuje za pośrednictwem osób trzecich, deklarując brak korzyści z tego tytułu. Przy równoczesnym oświadczeniu, iż spodziewa się uzyskać dochody po zakończeniu remontu w wysokości [...]zł.

Deklarowana postawa - braku aktywności zawodowej z uwagi na stan zdrowia i konieczność odbycia kolejnych wizyt i badan specjalistycznych - nie stanowi jednak przeszkody do podejmowania nieodpłatnie pracy na rzecz innych osób. Organ, powołując się na przepis art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdził, że prezentowana bierna postawa Wnioskodawcy w zakresie aktywizacji zawodowej, jak również brak motywacji w najbliższym okresie do podjęcia pracy i usamodzielnienia się, stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczeń.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując się na art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej argumentowało, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej , w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej ustawy). Należy podkreślić, że uznanie nie pozwala organowi na dowolność w rozstrzyganiu sprawy, ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania obywatela. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego, musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Nadto brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia pracy przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej.

Kolegium stwierdziło, że odwołujący się swoją postawą - nie rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy – nie wypełnia obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Nadto organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzją organu odwoławczego wniósł D. G. zaskarżając ją w całości. Podtrzymał swoje dotychczasowe uzasadnienie żądania. Oświadczył, że zawsze współpracował z pracownikami organu, błędnie określono przyczyny odmowy podjęcia pracy, nigdy bowiem mu nie proponowano żadnej pracy. Wskazał, że jest chory i takich osób nie rejestrują w urzędzie pracy. Dotychczasowe odmowy pomocy społecznej były bezpodstawne, wskazał, że jest zadłużony u osób trzecich na sumę [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., poz. 182 ze zm.), dalej "ustawa". Ocena zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wymaga w pierwszej kolejności odwołania się do zasad ogólnych zawartych w powołanej ustawie, w tym przede wszystkim do ustawowej definicji pomocy społecznej określonej w przepisie art. 2 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Z przywołanej definicji jednoznacznie wynika, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Wskazać w tym miejscu również należy, że pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy.

Zarówno rodzaj, jak i zakres świadczenia, o które wnioskował skarżący, nie jest kwestią najistotniejszą dla rozwiązania sporu powstałego na tle kontrolowanej decyzji, bowiem istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie bowiem szczegółowych przesłanek warunkujących przyznanie poszczególnych świadczeń pomocowych nie jest wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją uzyskania przez wnioskodawcę świadczenia. Uwaga ta odnosi się w pierwszej kolejności do świadczeń fakultatywnie przyznawanych, a więc takich, które organ może, ale nie ma prawnego obowiązku przyznać, pomimo spełnienia przez wnioskodawcę szczegółowo przedstawionych w ustawie kryteriów (art. 3 ust. 4 ustawy). Co więcej ustawodawca sformułował dodatkowy obowiązek polegający na współdziałaniu osoby wnioskującej o przyznanie pomocy ze środków publicznych w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w której się znalazła (art. 4 ustawy).

Zasiłek okresowy oraz zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi zasiłków przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 ustawy. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Przepis art. 3 ust. 4 ustawy stanowi bowiem, iż potrzeby osób i rodzin powinny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tym samym brak wystarczających środków finansowych na udzielenie pomocy winien być traktowany jako kategoria interesu społecznego i może stanowić samodzielną przesłankę decyzji negatywnej, nieprzyznającej określonego uprawnienia stronie lub ograniczającej to uprawnienie (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 1795/11, Lex nr 1145072, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010r., w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1026/10, Lex nr 737578).

Organ administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, przed podjęciem rozstrzygnięcia, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Okoliczność, iż przepis prawa materialnego pozostawia sposób rozstrzygnięcia uznaniu organu administracji, nie zwalnia organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji. Nie może ono opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez wyjaśnienie motywów skorzystania przez organ ze swych uprawnień. Za takim sposobem uzasadniania decyzji uznaniowych przemawiają przede wszystkim zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe uwagi stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż organ szczegółowo uzasadnił podstawy uznaniowej odmowy przyznania zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego na zakup żywności. Ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to nie występuje podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy ze środków publicznych. Jednym z podstawowych celów określonych w omawianej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców. Podkreślić należy, że pomoc przyznawana na gruncie omawianej ustawy – bez względu na jej rodzaj – ma charakter jedynie przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. Nie ma ona w żadnym wypadku zamieniać się w stałe i jedyne źródło utrzymania dla osób o nią występujących. Zatem obowiązek współdziałania świadczeniobiorców z jednostkami i pracownikami pomocy społecznej jest niezwykle istotny i dlatego też został wielokrotnie zaakcentowany w ustawie.

Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z jego uzasadnionych i rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe w jakich się znalazła w celu "wyjścia" z systemu pomocy społecznej i umożliwienia samodzielnego i odpowiedzialnego życia w społeczeństwie. Egzekwowanie od podopiecznych pomocy społecznej obowiązku współdziałania z organem pomocowym jest istotne również z tego powodu, że pomoc ta nie może się sprowadzać do prostego rozdawnictwa świadczeń i tym samym wykształcania nieprawidłowych nawyków. W związku z tym uzasadnione jest stwierdzenie, że bierna bądź roszczeniowa postawa podmiotów objętych pomocą społeczną może spowodować odmowę przyznania świadczenia bądź wstrzymanie wypłaty świadczenia, o czym mowa w art. 11 ustawy.

Powyższy przepis statuuje po stronie organów obowiązek wszechstronnej analizy i oceny postawy osoby ubiegającej się o pomoc społeczną pod kątem istnienia po jego stronie woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w przywołanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie świadczeń.

W tym miejscu wskazać należy, że współdziałanie skarżącego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej polega nie tylko na udzielaniu odpowiedzi podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego, ale na podjęciu konkretnych działań służących aktywizacji zawodowej, podjęciu zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywaniu prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stosowanie do osobistych możliwości skarżącego. Nieuzasadniona odmowa podjęcia takiej współpracy stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, w pierwszej kolejności organy administracji I jak i II instancji dokonały wnikliwych ustaleń faktycznych w sprawie w oparciu, o które rozstrzygnęły niniejszą sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił te ustalenia faktyczne przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Organy administracji obu instancji zgromadziły materiał dowodowy świadczący o tym, że skarżący zasłaniając się stanem zdrowia odmawia zarejestrowania się w urzędzie pracy i podjęcia zarobkowania, a zatem odmawia współpracy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy wynika, że skarżący pomimo ograniczeń ma możliwości by podejmować pracę dostosowaną do jego stanu zdrowia (orzeczenie o niepełnosprawności, zaświadczenie lekarskie). Potwierdzają to same oświadczenia skarżącego, który podał, że pracuje dorywczo, a także wykańcza należącą do niego halę, którą planuje wynająć.

Ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że skarżący – po opuszczeniu we wrześniu 2011r. zakładu karnego – prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, chociaż zamieszkuje w mieszkaniu syna, gdzie zajmuje jeden pokój, ma dostęp do łazienki i kuchni. Nie reguluje należności za mieszkanie, opłaty te ponosi syn, który także żywi skarżącego. Skarżący oświadczył, że ma możliwości i korzysta także ze wsparcia finansowego znajomych.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy wskazać, że nie można zgodzić się ze skarżącym w kwestii niewyjaśnienia okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. W zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia zasadności wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku okresowego i celowego organy poczyniły ustalenia wskazujące jednoznacznie na nie spełnienie przez skarżącego kryteriów do przyznania wnioskowanego świadczenia, jak i okoliczności, które na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy mogły usprawiedliwiać odmowę przyznania świadczenia. Okoliczności te wynikają z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, który stanowi zasadnicze źródło informacji w niniejszej sprawie. Stąd, chybione są więc wszystkie zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego oraz błędnych, zdaniem skarżącego, ustaleń stanu faktycznego dokonane przez właściwe organy w świetle art. 7, art. 77 §1 i art. 107 kpa. Organy też ustosunkowały się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Organy prawidłowo uzasadniły również zagadnienie dotyczące możliwości finansowych organu, wskazując na ograniczoną wysokość środków i zwiększającą się liczbę uprawnionych. W konsekwencji organy zobowiązane do realizacji ustawowych obowiązków zmuszone są do limitowania przyznawania i wysokości świadczeń.

Mając powyższe na uwadze, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji organu II instancji.

W tym stanie rzeczy skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a,. należało oddalić, jak Sąd orzekł w sentencji wyroku.