II SA/Wa 392/11

Uzasadnienie

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. M. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. o przyznaniu świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia, postanawił utrzymać w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. R. M. została zwolniona ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277, ze zm.), z dniem [...] kwietnia 2008 r.

Na skutek wniesienia odwołania sprawę ponownie rozpatrzył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, który decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stała się przedmiotem skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 332/10 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r., stwierdzając jednocześnie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 16 lipca 2010 r.

Tym samym z dniem 16 lipca 2010 r. R. M. została przywrócona do służby w Policji.

W dniu [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, wydał rozkaz personalny nr [...], mocą którego przyznał policjantce świadczenie pieniężne za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem. Decyzję tę doręczono zainteresowanej w dniu 20 października 2010 r.

W dniu 2 listopada 2010 r. z zachowaniem terminu, R. M. wniosła odwołanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. W odwołaniu stwierdziła między innymi, że w zaskarżonej decyzji niesłusznie uznaje się ją za policjanta przywróconego do służby, gdyż nie został wydany w stosunku do niej rozkaz personalny o mianowaniu na stanowisko służbowe w konkretnej komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji, określający warunki finansowe pełnienia służby.

Podniosła, że w zaskarżonej decyzji pominięto "dodatek za stopień służbowy" oraz "dodatek za wysługę", które winny być uwzględnione w przyznanym świadczeniu pieniężnym. Wskazała również, że podana przez organ wysokość kwoty bazowej, mnożnika kwoty bazowej oraz uposażenia zasadniczego jest niezgodna z aktualnymi przepisami regulującymi uposażenie policjantów.

W ocenie skarżącej, niezasadne było też ustalenie wysokości przyznanego świadczenia pieniężnego w oparciu o inne niż okres pozostawania poza służbą przesłanki.

Analizując niniejszą sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc.

Przepis ten gwarantuje policjantowi przywróconemu do służby świadczenie pieniężne równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc.

Dalej wskazał, że brak przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby.

Innymi słowy, organ winien zweryfikować, jakie skutki w sferze finansowej spowodowały zwolnienie funkcjonariusza ze służby, wszak, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego, przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, ma ono czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą, a że te są najbardziej odczuwalne w sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych już po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych. Zatem nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach decydującym kryterium, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby.

W sprawie bezspornym jest, że Pani R. M., po zgłoszeniu gotowości niezwłocznego podjęcia służby, nabyła prawo do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą. Sporna natomiast stała się wysokość przyznanego przez organ świadczenia. Skarżąca twierdzi, że ustawodawca wyraźnie wiąże wysokość tego świadczenia z okresem pozostawania poza służbą, nie zaś z pobieraniem wynagrodzenia po zwolnieniu ze służby.

Organ odwoławczy nie podziela tej argumentacji.

W sprawie niesporne jest, że R. M. po zwolnieniu ze służby przez okres roku pobierała świadczenie pieniężne, określone w art. 117 ustawy o Policji, odpowiadające uposażeniu zasadniczemu wraz z dodatkami o charakterze stałym, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, zaś od dnia [...] maja 2009 r. otrzymywała świadczenie emerytalne, do którego prawo uległo zawieszeniu wobec przywrócenia do służby. Okoliczności te wskazują że skarżąca nie była pozbawiona środków finansowych i skorzystała z uprawnień, jakie przysługiwały jej w związku ze zwolnieniem ze służby. Świadczenie pieniężne w maksymalnej wysokości może być przyznane wówczas, gdy - bez względu na czas pozostawania poza służbą - bezprawnie zwolniony funkcjonariusz został pozbawiony jakichkolwiek świadczeń.

W sytuacji, gdy policjant przywrócony do służby w okresie zwolnienia ze służby pobierał najpierw świadczenie pieniężne z art. 117 ustawy o Policji, a następnie korzystał ze świadczeń emerytalnych, przyznanie świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą w wysokości jednomiesięcznego uposażenia uwzględnia rekompensacyjny wymiar świadczenia z art. 42 ust. 5 tej ustawy.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie kwestionuje się odszkodowawczego charakteru świadczenia z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Dlatego też w zaskarżonym rozkazie personalnym, ustalając wymiar przyznanego R. M. świadczenia, uwzględniono przede wszystkim konsekwencje finansowe zwolnienia policjantki ze służby, czemu dano wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Wskazał, że użyty w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji zwrot "świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem" oznacza, że określając kwotę przedmiotowego świadczenia bierze się pod uwagę miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanyn stanowisku przed zwolnieniem ze służby.

R. M. przed zwolnieniem ze służby zajmowała stanowisko [...] w 9. grupie zaszeregowania z uposażeniem, na które składało się uposażenie zasadnicze w wysokości 2910 złotych (odpowiednio zwiększane z tytułu wysługi lat), wynikające z mnożnika 1,95 kwoty bazowej wynoszącej 1493,42 zł oraz dodatków do uposażenia (służbowego i za stopień). Przyznane policjantce świadczenie pieniężne obejmuje, wbrew jej twierdzeniom, całe jednomiesięczne uposażenie, uwzględnia więc wszystkie wskazane wyżej składniki tego uposażenia. Natomiast ich niewyszczególnienie w zaskarżonej decyzji wynika z faktu, że w rozkazie personalnym, w części odnoszącej się do uposażenia policjanta, w świetle § 22 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), wymagane jest jedynie wskazanie grupy zaszeregowania ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego oraz przyznanych dodatków do uposażenia, a także wysokości miesięcznych stawek uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia, jeżeli mają one charakter uznaniowy. Powołany przepis dotyczy wprawdzie rozkazu personalnego o zwolnieniu policjanta ze służby, jednak ze względu na powiązanie świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, z uposażeniem należnym policjantowi przed zwolnieniem ze służby, zasadnym jest odpowiednie zastosowanie § 22 ust. 1 pkt 7 cytowanego rozporządzenia do decyzji dotyczącej przyznania przedmiotowego świadczenia.

Minister odniósł się do twierdzeń skarżącej dotyczących jej nieprzywrócenia do służby, wskazując, że w myśl art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, powołany przepis stanowi podstawę przywrócenia funkcjonariusza na stanowisko równorzędne i w tym zakresie wymagany jest stosowny rozkaz personalny, ale odnoszący się jedynie do mianowania na dane stanowisko. Samo bowiem przywrócenie do służby następuje w dniu uprawomocnienia się wyroku reaktywującego stosunek służbowy. Z tym też dniem rozpoczyna się bieg terminu z art. 42 ust. 2 ustawy o Policji do zgłoszenia gotowości podjęcia służby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1550/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 510/08).

Organ zaznaczył, że sam fakt zgłoszenia w ustawowym terminie gotowości niezwłocznego podjęcia służby nie oznacza dopuszczenia do służby. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 3 cytowanej ustawy, jeżeli po przywróceniu do służby okaże się, że mimo zgłoszenia gotowości niezwłocznego podjęcia służby policjant nie może zostać do niej dopuszczony, gdyż po zwolnieniu zaistniały okoliczności powodujące niemożność jej pełnienia, stosunek służbowy ulega rozwiązaniu na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, chyba że zaistnieje inna podstawa zwolnienia.

Okoliczności te należy badać biorąc pod uwagę brzmienie art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, niekarany, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować. Dopiero po zbadaniu tych okoliczności możliwe jest wydanie decyzji o mianowaniu na odpowiednie stanowisko służbowe i dopuszczenie do służby, bądź wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Natomiast brak decyzji w tym zakresie pozostaje bez wpływu na świadczenie z art. 42 ust. 5 ustawy o Policji, bowiem świadczenie to przysługuje przywróconemu do służby policjantowi, bez względu na to, czy policjant zostanie do niej dopuszczony, czy też zostanie z niej zwolniony.

Za niezrozumiały należy uznać zarzut, że zaskarżony rozkaz personalny nie uwzględnia uprawnień określonych w art. 42 ust. 6 ustawy o Policji, bowiem powołany przepis dotyczy wliczenia okresu, za który przyznano świadczenie pieniężne, o którym mowa w art. 42 ust. 5 cytowanej ustawy, do okresu służby, od którego zależą określone uprawnienia. Wliczenie to następuje ex lege i nie wymaga wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wskazała na naruszenie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołująac argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania.

Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą stanowi art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zgodnie z którym policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem nie więcej niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za jeden miesiąc. Przepis ten gwarantuje funkcjonariuszowi przywróconemu do służby świadczenie równe w swej podstawie uposażeniu, jakie otrzymywał na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem, przy czym chodzi tu o miesięczne uposażenie funkcjonariusza, jakie przysługiwało mu na zajmowanym stanowisku przed zwolnieniem ze służby, mnożone przez liczbę miesięcy, nie więcej jednak niż 6 miesięcy i nie mniej niż 1 miesiąc. Taka konstrukcja przepisu wskazuje, że ustawodawca gwarantuje jedynie funkcjonariuszowi prawo do świadczenia, natomiast wysokość tego świadczenia pozostawia uznaniu organu administracji, ograniczając je co do minimum i maksimum. Regulacja ta ma charakter rekompensacyjny, nie wprowadza jednak żadnych warunków (przesłanek), jakimi winien się kierować organ, ustalając przywróconemu do służby policjantowi wysokość przysługującego mu świadczenia.

Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi ona cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszelkich okoliczności faktycznych. Brak przesłanek, jakimi powinien kierować się organ przy podejmowaniu decyzji, nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę co do tego, w jakiej wysokości przyzna funkcjonariuszowi świadczenie za okres pozostawania poza służbą. W tego rodzaju sprawach należy przede wszystkim brać pod uwagę okoliczności towarzyszące sprawie zwolnienia ze służby, a w szczególności to, jakie świadczenia w związku ze zwolnieniem funkcjonariusz otrzymał i jakie przysługiwały mu do dnia przywrócenia do służby.

Innymi słowy organ winien ustalić, jakie skutki w sferze finansowej spowodowały zwolnienie funkcjonariusza ze służby, biorąc pod uwagę rekompensacyjny charakter świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Świadczenie to ma czynić zadość konsekwencjom pozostawania poza służbą zwłaszcza w najbardziej odczuwalnej sferze ekonomicznej, zatem wymiar świadczenia winien uwzględniać sytuację finansową policjanta po zwolnieniu ze służby i być wprost proporcjonalny do wysokości świadczeń otrzymanych w związku ze zwolnieniem, a także pobieranych po zwolnieniu, np. świadczeń emerytalnych czy rentowych.

Nie długość pozostawania poza służbą jest w tego rodzaju przypadkach kryterium decydującym, lecz okoliczności dotyczące sytuacji finansowej osoby zwolnionej w okresie od dnia jej zwolnienia do dnia przywrócenia do służby.

Każdorazowe przywrócenie policjanta do służby powoduje po stronie organu obowiązek przyznania świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą.

W ocenie Sądu, wskazać należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę całokształtu okoliczności związanych ze zwolnieniem ze służby, a w szczególności nie wziął pod uwagę decyzji nr [...] o ustaniu prawa do emerytury policyjnej i wstrzymania jej wypłaty, a także nie wziął pod uwagę okoliczności, od kiedy ww. zostało wypłacone wynagrodzenie po przystąpieniu do służby. Zdaniem Sądu wskazane wyżej okoliczności są związane z przystąpieniem do służby, a w szerokim rozumieniu są to okoliczności związane ze zwolnieniem ze służby.

Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę powinien wziąć pod uwagę wyżej wskazane okoliczności.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.

W oparciu o art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.