II SA/Bk 705/13

Uzasadnienie

Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku kuźni zlokalizowanego na działce nr 33604, położonej przy ul. P. w S., stanowiącego własność T. i J. M.. Ponadto strony zostały poinformowane, iż w dniach [...] marca 2010r., i [...] kwietnia 2010r., została przeprowadzona kontrola na w/w nieruchomości, z której wynikami można się zapoznać przeglądając akta sprawy. Następnie organ l instancji w dniu [...] czerwca 2010r., działając na wniosek stron przesłuchał wskazanych świadków na okoliczność daty budowy przedmiotowego obiektu oraz wiedzy na temat ewentualnych dokumentów w oparciu, o które został on wybudowany. W toku dalszego postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nałożył na w/w inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] września 2010r., oceny technicznej budynku kuźni będącego przedmiotem prowadzonego postępowania oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej z uwzględnieniem przedmiotowego obiekt, sporządzonych przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane, który to termin został następnie przedłużony przez organ l instancji do dnia [...] stycznia 2011r. Z nałożonego obowiązku T. i J. M. wywiązali się w dniu [...] stycznia 2011r., przedkładając w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. żądane dokumenty. Ze złożonej oceny technicznej wynika, iż przedmiotowy budynek kuźni dobudowany pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem warsztatu mechaniczno-hydraulicznego po wykonaniu wskazanych robót remontowych będzie nadawał się do dalszego użytkowania. Następnie w dniu [...] lutego 2011r., inwestorzy zostali ustnie pouczeni, iż do ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu będzie niezbędna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym. W związku z tym J. i T. M. zobowiązali się wystąpić ze stosownym wnioskiem do Prezydenta Miasta S., co też uczynili w dniu [...] lutego 2011r., składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., znak: [...], Prezydent Miasta S. ustalił inwestorom T. i J. M. warunki zabudowy przedmiotowego obiektu, która następnie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2011r., znak: [...], została w całości uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Z kolei dnia [...] września 2011r., do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego Miasta S. wpłynęło pismo inwestorów, w którym oświadczyli, iż przedmiotowy budynek kuźni będzie użytkowany wyłącznie jako budynek gospodarczy. W odpowiedzi na w/w pismo organ l instancji na dzień [...] września 2011r., wyznaczył oględziny na przedmiotowej nieruchomości, które wykazały, iż w budynku objętym niniejszym postępowaniem zostało zdemontowane i zlikwidowane palenisko. Z kolei decyzją z dnia [...] października 2011r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności kuźni, w uzasadnieniu wskazując, iż inwestorzy zmienili sposób użytkowania z kuźni na gospodarczy. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania J.B. złożonego od w/w rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli J.C. i T. M, która postanowieniem Sądu z dnia 26 czerwca 2012r., sygn. akt II SA/Bk 141/12, została odrzucona z uwagi na nieuzupełnienie przez skarżących braków formalnych w postaci wpisu sądowego. Akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone do organu l instancji w dniu [...] września 2012r., i dopiero z tą datą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. mógł podjąć działania zmierzające do ponownego rozpoznania sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ powiatowy pismem z dnia [...] września 2012r., zwrócił się do inwestorów o wskazanie, czy na przedmiotowy obiekt uzyskali decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odpowiedzi J.C. i T. M. złożyli w dniu [...] października 2012r., wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na przedmiotowy obiekt. Rozpoznając wniosek o zawieszenie (uzupełniony pismami z dnia [...] i [...] października 2012r.), organ l instancji postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r., znak: [...], zawiesił prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania budynku gospodarczego. Z kolei Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. działając na skutek zażalenia z dnia [...] listopada 2012r., złożonego przez J.B., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012r., znak: [...], uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie w przedmiocie zawieszenia. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013r., znak: [...], wydaną po uprzednim umożliwieniu stronom zapoznania się z aktami sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. nakazał inwestorom uzyskać pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku gospodarczego, dawniej użytkowanego jako kuźnia. Od powyższej decyzji odwołanie z dnia [...] marca 2013r., złożył J.B. zarzucając, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez uwzględnienia materiału dowodowego z którego wynika, że przedmiotowy obiekt użytkowany jest jako kuźnia, a nie jako budynek gospodarczy. Po otrzymaniu przedmiotowego odwołania Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w celu przyspieszenia postępowania i wyjaśnienia stanowisk stron, na dzień [...] maja 2013r. wyznaczył rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy przesłuchana została w charakterze świadka A.W., która nie potwierdziła iż budynek jest użytkowany jako kuźnia, wskazując iż ewentualne hałasy dobiegające z budynku jej nie przeszkadzają. Ponadto w trakcie rozprawy, strony przedstawiły swoje stanowiska. W tym samym dniu tj. [...] maja 2013r., na działce inwestorów została przeprowadzona kontrola w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, która nie wykazała, aby obiekt w dniu kontroli użytkowany był jako kuźnia. Następnie w dniu [...] maja 2013r., do tutejszego Inspektoratu wpłynęło pismo J.B., w którym domagał się on przesłuchania w charakterze świadków pracowników organu l instancji tj. P.B. i M.C. Wniosek ten, postanowieniem z dnia [...] maja 2013r., znak: [...], został uznany za niezasadny, gdyż okoliczność na którą został on powołany została udowodniona w trakcie przesłuchania w charakterze świadka A.W.. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że nie zachodzą w tym przypadku przesłanki, które obligowałyby organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, gdyż, jak wskazał organ, co prawda nie ma decyzji o warunkach zabudowy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zdaniem organu budowa ta nie narusza obowiązujących w tym okresie przepisów prawa i jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Z decyzją tą nie zgodził się J.B. (dalej jako Skarżący) i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W skardze Skarżący wskazał przede wszystkim, że sprawa w istocie dotyczy legalizacji samowolnie wybudowanego budynku kuźni, a nie jak potem stwierdzają organy – budynku gospodarczego. Zdaniem Skarżącego organy bezprawnie starają się zalegalizować budynek gospodarczy, gdyż we wniosku nadal jest wpisany budynek kuźni, a fakt, że inwestorzy złożyli pismo, że budynek ten będzie użytkowany jako gospodarczy – dla sprawy nie ma znaczenia. Wybudowany bowiem budynek kuźni powinien podlegać przymusowej rozbiórce, gdyż spełnia kryteria art. 37 prawa budowlanego z 1974 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił jednocześnie, że budynek ten, jako o charakterze niezawodowym, może być traktowany jako gospodarczy i organy słusznie go tak potraktowały, co zresztą było zgodne z wolą inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga w pełni zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny został wyposażony w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Podstawowym celem i efektem kontroli sądowej jest więc eliminowanie z obrotu aktów i czynności organów administracji publicznych niezgodnych z prawem i przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie orzeczenia odpowiedniej treści. Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania sytuacja taka bezsprzecznie zachodzi.

Przede wszystkim odnieść się należy do brzmienia spornych w sprawie przepisów. Z brzmienia art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. Prawo budowlane wynika, że przesłanka nakazu rozbiórki, jaką jest wybudowanie obiektu niezgodnie z przepisami (bez wymaganego pozwolenia na budowę) badana jest w odniesieniu do przepisów obowiązujących w okresie budowy obiektu. Na gruncie przepisów obowiązujących w czasie prowadzenia robót budowlanych, z mocy art. 28 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ciążył na inwestorze obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Jego brak kwalifikował zatem zrealizowaną budowę jako samowolę. Poza przesłanką budowy obiektu niezgodnie z przepisami, art. 37 ustawy Prawo budowlane w ust. 1 i 2 wprowadza dodatkowe przesłanki niezbędne do orzeczenia nakazu rozbiórki jakimi są: położenie na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i istnienie innych ważnych przyczyn poza wymienionymi w ust. 1 tego przepisu. Orzeczenie nakazu rozbiórki następuje w razie łącznego spełnienia podstawowej przesłanki nakazu rozbiórki jaką jest wybudowane obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz którejkolwiek z pozostałych trzech wymienionych przesłanek. Zakresy przesłanki podstawowej oraz przesłanek dodatkowych są rozłączne (zob. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1923/10, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z cytowanym orzeczeniem, w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i 40 ustawy, powinna zakończyć się decyzją administracyjną orzekającą o legalności inwestycji. Organ zatem winien wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, lub w razie braku przesłanek jej wydania – decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma poprawna interpretacja celowościowa, związana z istotą instytucji pozwolenia na użytkowanie unormowanej w Prawie budowlanym z 1974 r., a także istotą legalizacji samowoli budowlanej. W myśl jednolitego w tych zakresach orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, a także formą legalizacji obiektu samowolnie wybudowanego, w sytuacji gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego (m. in. wskazany w zaskarżonym wyroku wyrok NSA z 3 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 785/97, LEX 43300, oraz wyrok WSA z 9 października 2007 r. , sygn. akt VII SA/Wa 1186/07, LEX nr 443843). Nie można także pominąć w rozpoznawanej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/2006, Dz.U. z 2007 r., nr 247, poz. 1844). Wyrok ten co prawda dotyczył interpretacji przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. i decyzji o warunkach zabudowy, ale sensu takiego samego rozumowania nie można odebrać także przepisom Prawa budowlanego z 1974 r. Trybunał stwierdził, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lub z "generalnym porządkiem planistycznym", ukształtowanym wieloma ustawami planistycznymi. Nie bez znaczenia w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy ma także wywód i teza uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r, sygn. akt II OPS 2/13 (CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w której Sąd stwierdził "przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględniać takie przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy".

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, na co wskazał także NSA w powoływanym wyroku II OSK 1923/10, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje dla danego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. powinien badać organ administracji w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ona bowiem jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami innych ustaw.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzji o warunkach zabudowy nie było ze względu na uchylenie pierwszej i w istocie umorzeniu późniejszego postępowania w tym zakresie. Bezsporne jest także, że inwestor wystąpił o wydanie takiej decyzji podając w niej jako warunkujący jej wydanie charakter obiektu jakim miała być kuźnia a nie budynek gospodarczy. Nie ulega także wątpliwości, że działalność prowadzona w tym obiekcie wcześniej miała charakter działalności kowalstwa. Jednocześnie bezsporne jest także, co podkreśla sam organ, uznanie przez organ, że budynek ten nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu organ wskazuje na charakter zabudowy okolic spornej nieruchomości. Sąd w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, a także linii orzeczniczej powyżej przedstawionej, organ nadzoru budowlanego nie ma prawnych możliwości do interpretacyjnego stwierdzania, że dany obiekt jest zgodny z przepisami planistycznymi. Należy także zauważyć, że organ w istocie nie ustalił stanu faktycznego sprawy. Samo powoływanie się na pismo inwestorów oraz zeznania kilku świadków, że budynek ten będzie służył za gospodarczy nie wystarczy dla określenia, że faktycznie będzie to taki budynek. Słuszność ma tu Skarżący, że w istocie budynek kuźni nie może istnieć w tego typu zabudowie i że na taki budynek inwestor nie otrzyma decyzji o warunkach zabudowy. Jedynym wyjściem dla inwestora jest zatem dokonanie zmiany kwalifikacji obiektu, co prawdopodobnie inwestor chciał uczynić. Zrobił to jednak niezgodnie z przepisami prawa. W tej materii należało bowiem najpierw uzyskać decyzję o warunkach zabudowy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ jest zobowiązany do zastosowania powyżej przedstawionej wykładni Sądu, a także wniosków i uwag z niej wynikających.