II SA/Wr 2/14

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. (dalej DRZGW) – po rozpatrzeniu odwołania G.B. – na podstawie ar. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosta D. z dnia 2 września 2013 r. ([...]) wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 15a ustawy z dna 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) orzekająca o ustaleniu linii brzegu potoku B. w obrębie istniejących działek nr [...], nr [...] oraz nr [...] znajdujących się w B., w sposób określony w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych.

Opisana wyżej decyzja zapadła w następującym stanie faktyczny i prawnym. D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. – Oddział w Ś. wnioskiem z dnia 27 października 2010 r. wskazując jako podstawę działania art. 15 ust. 2 oraz art. 15 a ustawy – Prawo wodne, wystąpił do Starosty D. o wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu na potoku B. w mieście B.. Do wniosku załączono projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych wyznaczający linię stanowiącą granicę pomiędzy działką nr [...] zajętą przez wody potoku B. a gruntami przyległymi tj. działką nr [...] i nr [...] oraz pomiędzy działką [...] a działkami przyległymi tj. działkami nr [...] i nr [...] . Przebieg linii brzegowej oparty został na pomiarze geodezyjnym potoku B. sprzed budowy zbiornika uwidocznionym na mapie geodezyjnej z 1970 r.

W toku postępowania, podczas przeprowadzonej rozprawy, G. B. jako użytkownik wieczysty gruntów zajętych pod zbiornik oraz właściciel urządzeń wodnych, zakwestionowała przedstawiony we wniosku przebieg linii brzegowej ze względu na kolizję ze sztucznie usypaną wyspą. Strona zobowiązała się do przedstawienia koncepcji zabudowy wyspy oraz propozycji w oparciu o którą zostanie opracowany nowy projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami potoku B. od gruntów przyległych. Ponieważ nie dotrzymano powyższych ustaleń, Starosta D. decyzją z dnia 28 marca 2011 r. orzekł o ustaleniu linii rozgraniczającej gruntów pokrytych wodami potoku B. od gruntów przyległych, zgodnie z projektem rozgraniczenia na wysokości działki nr [...] i działki [...].

Na skutek odwołania G.B. decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego przez DRZGW decyzją kasacyjną wydaną 2 czerwca 2011 r. Organ drugiej instancji zarzucił, między innymi, że nie zostało zbadane czy wniosek o ustalenie linii brzegu dotyczy rzeczywiście cieku wodnego, gdyż w przeciwnym razie brak jest podstaw do jej ustalenia oraz, że nie odniesiono się do zarzutu skarżącej, iż na skutek wybudowania zbiornika doszło do zmiany stosunków wodnych i potok utracił charakter naturalnego cieku wodnego wobec braku odpływu ze zbiornika. Starosta nie zbadał też dokumentacji związanej z budową zbiornika, co ma znaczenie w kontekście art. 15 a Prawa wodnego.

W ponownym postępowaniu w dniu 28 maja 2011 r. odbyła się wizja lokalna z udziałem stron postępowania. W związku z ustaleniami poczynionymi podczas wizji wnioskodawca złożył pismo z dnia 29 listopada 2011 r. określone jako wniosek o ustalenie linii brzegu, załączając do niego zmieniony projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych w części mapowej w skali 1:1000 na zaktualizowanej kopii mapy zasadniczej, wypisy z rejestru gruntów działek objętych ustaleniem linii brzegowej, mapę ewidencji gruntów wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano na konieczność zidentyfikowania na obszarze zbiornika którego wody dotychczas sklasyfikowane były jako wody stojące, gruntów pokrytych wodami płynącymi zgodnie z definicją z art. 9 ust. 1 pkt 4a Prawa wodnego. Ponieważ w granicach Zbiornika Wodnego "S." brak wyodrębnionej granicami geodezyjnymi linii brzegu cieku B. – zdaniem wnioskodawcy - konieczne jest przeprowadzenie rozgraniczenia zgodnie z przedłożonym projektem. Wyjaśniono również, że wyznaczona w projekcie linia brzegu rozgranicza grunty pokryte wodami płynącymi, oznaczonymi jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] od gruntów przyległych. Przedstawiony projekt rozgraniczenia objął zatem większą ilość terenu niż pierwotny. Na wysokości działek nr [...] i nr [...] dokonano zmian i zaprojektowano linię brzegu na podstawie wyraźnej krawędzi brzegu z uwzględnieniem umocnień brzegowych koryta cieku. Na wysokości działek nr [...] zaprojektowano linię brzegu wyznaczając obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku w przypadku likwidacji zbiornika, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej zbiornika na podstawie danych archiwalnych. Uwzględniono również rozmieszczenie urządzeń hydrotechnicznych zbiornika oraz istniejącą wyspę, co stało się podstawą do przesunięcia historycznej linii brzegowej koryta potoku.

W dniu 10 stycznia 2012 r. Starosta wydał decyzję ustalającą linię rozgraniczającą dla gruntów pokrytych wodami potoku B. od gruntów przyległych zgodnie z powyższym projektem rozgraniczenia.

W wyniku odwołania, DRZGW orzeczeniem z dnia 31 sierpnia 2012 r. uchylił powyższą decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ drugiej instancji zarzucił, między innymi, że Starosta nie podjął wszystkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia. Organ nakazał wyjaśnienie, czy pismo z dnia 29 listopada 2011r. stanowi nowy wniosek w sprawie, czy też jest uzupełnieniem poprzedniego. W związku ze zmianą obszaru rozgraniczenia wskazał na konieczność ustalenia na nowo stron postępowania i ich zawiadomienia o postępowaniu. DRZGW zarzucił, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził badania wniosku – który nie zawiera wszystkich wymaganych elementów - pod kątem kompletności załączonej dokumentacji określonej w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Przedstawił też swoje uwagi co do prawidłowości sporządzenia projektu rozgraniczenia gruntów.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina B.. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 716/12 skarga ta została oddalona. Wyrok jest prawomocny.

Kontynuując postępowanie Starosta - na podstawie oświadczenia wnioskodawcy - ustalił, że pismo z dnia 29 listopada 2011 r. stanowi uzupełnienie dotychczasowego wniosku. Jednocześnie wnioskodawca przedstawił uzupełniony projekt rozgraniczenia gruntów oraz dane hydrologiczne cieku B.. W związku z nowym projektem rozgraniczenia organ określił krąg stron postępowania zawiadamiając je o prowadzonym postępowaniu. Organ pierwszej instancji podjął również czynności dla pozyskania od Spółki "[...]"- wykonawcy zbiornika wodnego "S.", dokumentacji z okresu jego budowy oraz dokumentacji archiwalnej mogącej posłużyć dla ustalenia czy potok B. jest wodą płynącą. Ustalono, że część dokumentów została przekazana ówczesnym Zakładom "[...]", a część poddana likwidacji. W dniu 14 maja 2013 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na której przedstawiono stronom zebraną dokumentację archiwalną z czasu projektowania i budowy zbiornika wodnego "S." w latach 1970-1973, z uwzględnieniem procesu wydobycia kruszywa i gliny pod budowę zapory, co było związane z przerzutem wód potoku kanałem roboczym do czasu wybudowania zapory i urządzeń spustowych. Przedstawiono również dostępne mapy poglądowe, mapy zasadnicze i mapę ewidencyjną z przebiegiem potoku B. z 1978 r. Umożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zgromadzonych dowodów. Poza rozprawą, w dniu 17 lipca 2013 r. organ pierwszej instancji przesłuchał w charakterze świadka K. S., który w latach 1970-1973 był inspektorem nadzoru inwestorskiego a w późniejszych latach prowadził nadzór nad eksploatacją zbiornika.

W toku postępowania swoje stanowisko przedstawiła G. B., podtrzymując zgłoszony już wcześniej wniosek o jego umorzenie. Strona podkreślała, że wały zbiornika zostały wybudowane w taki sposób, że potok nie ma odpływu ze zbiornika. Wskazywała, że potok nie wpływa z naturalnego koryta do zbiornika lecz jego wody są wprowadzane odrębnym sztucznym kanałem o długości 2500m. Jej zdaniem, zbiornik nie został więc zbudowany na wodzie płynącej. Strona nie zgodziła się także z wytyczeniem linii rozgraniczającej wody potoku przez urządzenia, które służą do kontrolowanego a nie grawitacyjnego wypływu wody. Wskazała na brak podstaw do wyznaczenia obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku w przypadku likwidacji zbiornika, przy przyjęciu dowolnych parametrów koryta cieku i na przypadkowe – jej zdaniem - przeprowadzenie linii rozgraniczających. Zakwestionowała włączenie do koryta cieku należących do niej urządzeń hydrotechnicznych – wieży ciśnień, wieży spustowej, rurociągu doprowadzającego wodę, kanału zrzutowego i pomostu wskazując, że urządzenia te zbudowano na działce przez którą nigdy nie przepływał potok. W ocenie strony, działania podjęte w niniejszej sprawie doprowadzą do jej wywłaszczenia bez odszkodowania.

Natomiast Regionalny Zarząd Melioracji i Gospodarki Wodnej we W. wyjaśnił między innymi, że w przedstawionym projekcie rozgraniczenia dotyczącym trasy na odcinku wlotowym odstąpiono od ustalenia linii brzegu trasą historyczną – tj. przed wykonaniem zbiornika gdyż: trasa koryta na wlocie do zbiornika przebiegałaby częściowo przez obecnie istniejące korty tenisowe oraz sztuczną wyspę; na odcinku ujściowym trasa potoku przed wykonaniem zbiornika nie pokrywa się z lokalizacją obecnie istniejących urządzeń upustowo-przelewowych, które po ewentualnej likwidacji zbiornika wyznaczają obszar niezbędny dla zachowania ciągłości przepływu. Według wnioskodawcy takie ustalenia pozwolą uniknąć komplikacji wynikających z korzystania z gruntów faktycznie nie pokrytych wodami jak wyspa, czy też boisko.

Przywołaną wyżej decyzją z dnia 2 września 2013 r. Starosta D. orzekł o ustaleniu linii brzegu potoku B. w sposób określony w projekcie rozgraniczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji G. B. zarzuciła: 1/ niewyjaśnienie – zgodnie z zaleceniami organu drugiej instancji – czy możliwe jest w ogóle przeprowadzenie rozgraniczenia ze względu na kwalifikację wód co do cieku naturalnego; 2/ przyjęcie jako załącznika do decyzji projektu rozgraniczenia pomimo, że bezprawnie zmienia on kwalifikację wód z wody stającej na płynącą a organ nie wyjaśnił tej kwestii w uzasadnieniu decyzji, co w efekcie prowadzi do faktycznego wywłaszczenia strony; 3/ rozgraniczenie gruntów nie przylegających do siebie, gdyż cały grunt pod zbiornikiem pozostaje przedmiotem użytkowania wieczystego i nie sąsiaduje z innym gruntem oddanym innemu podmiotowi w użytkowanie wieczyste; 4/ przyjęcie bez żadnego wyjaśnienia, że potok B. zaliczany jest do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych dla rolnictwa, podczas gdy skarżąca wskazywała, że złącznik nr 2 do rozporządzania Rady Ministrów z dnia 17 grudnia z 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną może obejmować tylko tę część potoku na której posadowione są urządzenia melioracyjne - strona uważa, że na odcinku od źródeł zbiornika nie ma żadnych urządzeń melioracyjnych. Obowiązek wyjaśnienia tych okoliczności spoczywa zaś na organie;

DRZGW utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w bardzo obszernym uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy stan sprawy oraz wyjaśnił znaczenie przepisów odnoszących się do ustalenia linii brzegu. Analizując proces ustalenia linii brzegu określony w art. 15 ustawy – Prawo wodne, organ zauważył, ze linia brzegu ustalona jest wyłącznie dla cieków naturalnych. Nie jest natomiast dopuszczalne ustalenie linii brzegu dla urządzeń gromadzących wodę w sposób sztuczny, w szczególności dla kanałów i zbiorników wodnych. Organ podkreślił także, że pomimo, iż art. 15 Prawa wodnego podlega wyłączeniu przy ustaleniu linii brzegowej sztucznych zbiorników wodnych, to nie zamyka to drogi do rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od pozostałych gruntów. Rozgraniczenia takiego można dokonać w oparciu o inny tryb postępowania określony w art. 15a w związku z art. 9 ust. 1 pkt 4c in fine Prawa wodnego. Zdaniem organu, dopuszczalne jest zatem ustalenie linii brzegu w urządzeniu wodnym (lub obszarze jego oddziaływania) w celu uzyskania ciągłości cieku, przy zastosowaniu art. 15a Prawa wodnego.

DRZGW stwierdził, że w niniejszej sprawie sporne pozostaje, czy projektowane rozgraniczenie gruntów pokrytych wodami cieku B. od gruntów przyległych dotyczy powierzchniowych wód płynących, a więc czy możliwe jest przeprowadzenie rozgraniczenia.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala uznać, że mamy do czynienia w powyższej sprawie z gruntami w granicach zbiornika wodnego, które były gruntami pokrytymi wodami płynącymi przed jego wybudowaniem, a zatem zachodzi podstawa do zastosowania procedury wyznaczenia linii brzegowej i przeprowadzenia rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami cieku B. od gruntów przyległych. Na powyższe wskazuje archiwalna dokumentacja z czasu projektowania i budowy zbiornika, która znajduje się w aktach sprawy, z której jasno wynika, że przez teren zbiornika przepływał potok B., a zbiornik powstał poprzez przegrodzenie koryta potoku B. zaporą ziemną. Na powyższe w szczególności wskazują zapisy ujęte w:

a) założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji - Organizacja i technologia budowy gdzie zapisano: "w pkt 16.1. Przez teren przyszłego zbiornika przepływa potok B.." (s. 36);

b) opisie technicznym i obliczeniach Tom I gdzie zapisano w pkt 1.2. "Zbiornik wodny w B. powstanie przez przegrodzenie doliny potoku B. zaporą ziemną o długości 1211 m i maksymalnej wysokości 15.5 m. Do zbiornika będą wprowadzane wody sąsiednich potoków B. i R. kanałami przerzutowymi o łącznej długości 2,0 km." (s. 2);

c) operacie wodnoprawnym - Część ogólna - Zbiornik Wodny w B., w ust. 3 gdzie zapisano "Projektowany zbiornik powstanie przez przegrodzenie koryta potoku B. groblą ziemną wykonaną przy torze PKP [...]" (s. 1-2);

d) instrukcji gospodarki wodnej na zbiorniku w B., wykonanej przez Instytut Budownictwa Wodnego i Ziemnego AR we W. - 1975 r., gdzie zapisano: "w ust. 1.2 - Zbiornik wodny w B. zlokalizowany jest w dolinie potoku B., prawobrzeżnego dopływu P.. Zasilany jest bezpośrednio z potoku B., a pośrednio kanałem przechwytującym wody z B. i R." (s. 2);

e) dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla projektu wstępnego zbiornika retencyjnego B. - Przedsiębiorstwo Hydrologiczne we W., maj 1970 r. gdzie zapisano w ust. 3 "Zbiornik "B." zlokalizowano w dolinie potoku B.. Zlewania potoku B. do miejsca przegrodzenia groblą zbiornika wynosi 4,5 km2;

f) odpisie dokonanego wpisu uprawnień wodnych do "Księgi wodnych powiatu dzierżoniowskiego", z grudnia 1970 r. gdzie zapisano "Doprowadzenia wody z w/w ujęć kanałem przerzutowym do zbiornika wodnego na potoku B.." (str. 4 pkt 3);

g) opisie technicznym, Zbiornik wodny w B. gdzie zapisano: "W dniu 11.11.1970 r. decyzją nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. udzieliło pozwolenia wodnoprawnego B. Zakładom Przemysłu Bawełnianego im. D."[...]" w B., na wykonanie awaryjnego zbiornika wodnego, zlokalizowanego w B., powiat D. na potoku B., lewobrzeżnym dopływie rzeki P., z zaporą ziemną odległości 100 m od osi linii kolejowej D. – S.. Powyższe pozwolenie wodnoprawne zostało wpisane do Księgi Wodnej pod numerem [...]" (s. 70).

Omawiane ustalenia faktyczne potwierdzają też:

h) mapy poglądowe (zawarte w badaniach hydrologicznych pod kątem budowy zbiornika wodnego, zamieszczone w operacie wodnoprawnym na pobór wody podziemnej przez ówczesne Zakłady Przemysłu Bawełnianego w B., w operacie wodnoprawnym na pobór wody powierzchniowej dla zakładów "[...]");

i) mapy zasadnicze z projektem zbiornika, będące załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na jego budowę;

j) mapy ewidencyjne z przebiegiem potoku B. (z podziału z dnia 15.05.1978 r. przeprowadzonego po wybudowaniu zbiornika wodnego);

k) mapy sytuacyjne zbiornika wodnego, będącego załącznikiem do wniosku o wydanie pozwolenia na jego budowę widać, że projektowana oś przepustu pod zaporą łączy się z naturalnym korytem potoku B. przed nasypem kolejowym. Okoliczność budowy zbiornika na wodach płynących potoku B. potwierdziły również zeznania świadka K. S..

Zdaniem organu II instancji Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. – Oddział w Ś. był również podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 15 a ust. 1 rozgraniczenia dokonuje się na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego. Potok B. zaliczany jest do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, gdyż ujęty został w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U Nr 16, poz. 149) pod poz. 38. Organ podkreślił, że na mocy art. 11 ust. 2 Prawa wodnego, Rada Ministrów jest jedynym organem uprawnionym do decydowania o katalogu wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, co czyni w drodze rozporządzania. Tym samym mocą tego aktu wody całego potoku B. stanowią własność publiczną. Prawa właścicielskie do tej kategorii wód, stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje zaś, zgodnie z art. 11 Prawa wodnego marszałek województwa. Zadania Marszałka Województwa D. w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami Prawa wodnego wykonuje natomiast D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. jako samorządowa jednostka organizacyjna podległa Zarządowi Województwa D.. W tym stanie – zdaniem organu – wnioskodawca posiada interes prawny i faktyczny w sprawie ustalenia linii brzegu potoku B..

Organ odwoławczy przedstawił również obszerną analizę z której wynika, że dane zawarte w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej - według których wody zbiornika wodnego S. zostały sklasyfikowane jako wody stojące - nie są zgodne z obowiązującymi przepisami Prawa wodnego i nie mogą być traktowane jako wyznacznik oznaczenia rodzaju wody (wody stojące czy płynące). Zestawiając definicję gruntów pokrytych powierzchniowymi wodami płynącymi zawartą przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 z późn. zm.) z definicją tych gruntów zawartą w przepisach Prawa wodnego, organ stwierdził, że grunty pokryte powierzchniowymi wodami płynącymi w rozumieniu Prawa wodnego, nie są tymi samymi gruntami które według przepisów dotyczących ewidencji gruntów określone zostały symbolem "Wp" (grunty pod wodami płynącymi). Według przepisów Prawa wodnego z 2001 r., po wykonaniu urządzeń wodnych i spiętrzeniu wody w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodzie płynącej, zalane wodą grunty nie stają się gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi płynącymi lecz są to grunty zajęte pod urządzenia wodne. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że zgodnie z aktualnym stanem prawnym, część gruntu pokrytego wodami powierzchniowymi znajdującego się granicach działki nr [...] (wpisanego w ewidencji gruntów jako grunty pod wodą stojącą), objętego pierwotnie naturalnym korytem potoku B., jest w istocie gruntem pokrytym powierzchniowymi wodami płynącymi w rozumieniu ustawy – Prawo wodne. Dla wydzielania tej części gruntu konieczne jest przeprowadzenie rozgraniczenia.

Organ drugiej instancji dokonał następnie obszernej analizy przedłożonego wniosku oraz projektu rozgraniczenia dochodząc do przekonania, że zawiera on wszystkie wymagane elementy a projektowany przebieg linii brzegu zgodny jest ze wskazaniami wynikającymi z przepisów Prawa wodnego.. Wskazał też, że wytyczona linia brzegu stanowi granicę pomiędzy gruntami pokrytymi powierzchniową wodą płynącą potoku B. (obejmującego projektowane działki nr [...], nr [...], nr [...]) a gruntami przyległymi (obejmującymi projektowane działki nr [...][...][...][...][...] oraz istniejące działki nr [...][...][...][...] nr [...] i nr [...]). Nowo projektowane granice działek, które powstaną w wyniku rozgraniczenia gruntów zaznaczono kolorem czerwonym na części mapowej projektu rozgraniczenia gruntów. Kolorem żółtym zaznaczono istniejące granice działek ewidencyjnych.

Dalej organ zaznaczył, że ustalając naturalne koryto potoku B. wnioskodawca posłużył się mapami geodezyjnymi z 1970 r. jako najbardziej wiarygodnym materiałem pochodzącym z państwowego zasobu geodezyjnego, stanowiącym niegdyś podstawę do ustalenia granic działki ewidencyjne pokrytej wodami płynącymi potoku B.. Na ich podstawie naniesiono na mapie obrazującej obecny stan zagospodarowania zbiornika przebieg ówczesnego koryta cieku. Projekt rozgraniczenia był tworzony również w oparciu o dane hydrologiczne potok B. określone przez uprawnionego hydrologa uzyskane ze Studium ochrony przed powodzią zlewni rzeki B. wykonane na zlecenie DRZGW we W. i przyjęte przez Radę Powiatu D. uchwałą z dnia 21 listopada 2007 r. nr [...].

Sposób rozgraniczenia gruntów jak i ustalenia linii brzegu o którym mowa w art. 15 przeprowadzono według określonej metodyki. W związku z niejednolitym charakterem koryta cieku B. na odcinku objętym wnioskiem, ustalając linię brzegu na wysokości działek: 1/ nr [...] (AM-8) i [...] (AM-2) kierowano się zasadą określoną w art. 15 ust. 5 i ust. 7 projektując przebieg linii brzegu wyraźną krawędzią naturalnego brzegu oraz krawędzią brzegu z uwzględnieniem umocowań brzegowych koryta cieku; 2/ nr [...] kierowano się zasadą określoną w art. 15a ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego tj. dostępnymi materiałami archiwalnymi oraz konstrukcją budowli hydrotechnicznych zbiornika i jego obecnym zagospodarowaniem, projektując przebieg linii brzegu przez wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku (w przypadku likwidacji zbiornika), przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej zbiornika (na podstawie danych archiwalnych) oraz rozmieszczenia urządzeń hydrotechnicznych zbiornika (wlot i wylot wody z urządzenia). Ponieważ na odcinku cieku objętym ustaleniem linii brzegu występują fragmenty naturalnego koryta o wyraźnej krawędzi, przyjęto jej przebieg za właściwy dla zaprojektowania linii brzegu. Od ujścia kanału przerzutowego wód cieku B. i R. koryto cieku B. linię brzegu zaprojektowano po wyraźnej krawędzi brzegu wyznaczonej konstrukcją umocnień betonowych koryta cieku B..

Organ stwierdził również, że przebieg archiwalnego koryta obejmowałby fragment obecnej sztucznej wyspy znajdującej się w czaszy zbiornika której rzędne piętrzenia są większe niż rzędne piętrzenia zbiornika. Mając na uwadze protesty G.B. wskazujące na przyszłościowe, rekreacyjne wykorzystanie wyspy, odsunięto projektowaną linię brzegu równolegle do historycznego przebiegu koryta, wyznaczając jednocześnie obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku. Zdaniem organu zabieg ten pozwoli w przyszłości uniknąć komplikacji wynikających z korzystania z gruntu faktycznie nie pokrytymi wodami a prawnie znajdującego się w zasobie gruntów pokrytych wodami płynącymi. Biorąc pod uwagę, że przebieg projektowanej linii brzegu na terenie zbiornika ma charakter czysto teoretyczny (ma służyć zachowaniu ciągłości cieku) zdaniem organu, takie podejście wydaje się być uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów odwołania DRZGW uznał je za nieuzasadnione lub pozostające bez związku z przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza jednoznacznie, że zbiornik wodny "S." wybudowany został na wodach płynących potoku B. co zostało szczegółowo wykazane i udokumentowane. Błędne jest stanowisko strony, że część potoku od źródeł do zbiornika wodnego nie może być uznane za wodę publiczną, gdyż nie zostało wykazane istnienie na tym cieku rowów oraz budowli związanych z nim funkcjonalnie. Organ raz jeszcze podkreślił, że potok B. stanowi ciek wymieniony w załączniku nr 2 pod poz. 38 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych i ich części stanowiących własność publiczną, dlatego na całej swojej długości zaliczany jest do śródlądowych wód powierzchniowych stanowiących własność publiczną. Zdaniem organu, o tym jaki charakter ma dana woda decyduje przywołane rozporządzenie a nie sposób faktycznego wykorzystania cieku. Za nieuzasadniony uznano też zarzut, że skoro nie została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja uwłaszczeniowa (potwierdzająca powstanie przysługującego stronie prawa użytkowania wieczystego gruntów pod wodami zbiornika) jak też decyzja kwalifikująca wody zbiornika jako wody stojącej (co – zdaniem strony - przesądza o własności tych wód jej przysługujących), to stanowią one przeszkodę w zmianie stanu prawnego, który ujawniony jest w księdze wieczystej. Odnosząc się do tych argumentów organ zauważył, że podstawę wpisu w dziale I księgi wieczystej stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów, która jest jedynie zbiorem danych o gruntach i ich właścicielach mających charakter techniczno-prawny. Ewidencja gruntów nie kreuje stanów prawnych a jedynie rejestruje stany ustalone w innym trybie przez organy orzekające. Zmiana użytku gruntowego w ewidencji gruntów może mieć miejsce w sytuacji udowodnienia zmiany stanu faktycznego gruntu potwierdzonego odpowiednią decyzją. Również decyzja o ustaleniu linii brzegu może być podstawą dla aktualizacji operatu ewidencji gruntów w zakresie w jakim udowadnia ona zmianę oznaczenia użytku gruntowego, wynikającą ze stanu faktycznego – w niniejszej sprawie z przebiegu koryta potoku B.. Tym samym, DRZGW stwierdził, że niezależnie od treści decyzji na którą powołuje się skarżący oznaczenie gruntu użytku w ewidencji gruntów może ulec zmianie, jeżeli nowe oznaczenie użytku zostanie udowodnione odpowiednim dokumentem stanowiącym podstawę wpisu w ewidencji gruntów.

Zdaniem organu, niezasadne są zarzuty i obawy odwołującej się w kwestii naruszenia prawa własności gruntu i urządzeń zbiornika wodnego. Cywilistyczne określenie prawa własności, w pełni odnoszące się do gruntów pokrytych wodami nie obejmuje jednak własności wody, jako niebędącej rzeczą w rozumieniu art. 45 k.c. Organ podkreślił, że ustalenie linii brzegu nie powoduje zmiany stanu prawnego gruntu. Decyzja o ustaleniu linii brzegu nie ustala nowego stanu prawnego, w tym nie orzeka o wywłaszczeniu gruntów pokrytych wodą płynącą. W postępowaniu o ustalenie linii brzegu nie jest też dopuszczalne rozstrzyganie kwestii powiązanych z linią brzegową będących konsekwencją jej ustalenia lub uwarunkowania ustalenia linii brzegowej od innych czynności nie mających wpływu na jej przebieg.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie G. B. wniosła o stwierdzenie nieważności obu decyzji zarzucając im naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego tj.:

- art. 15 a Prawa wodnego, gdyż przepis ten dodany ustawą z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo wodne nie znajduje zastosowania do stanów prawnych wód ustalonych przed jego wejściem w życie; nadto z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpił podmiot nieuprawniony, gdyż właścicielem wód była skarżąca a nie Skarb Państwa w imieniu którego działał Marszałek;

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż zaskarżona decyzja wydana została w sprawie już rozstrzygniętej decyzją Burmistrza Gminy B. z dnia 11 lipca 1990 r. ustalającą, że woda w zbiorniku jest wodą stojącą – w efekcie takie działanie, jak wykazuje skarżącą prowadzi do bezpodstawnego pozbawienia jej użytkowania i własności do części stanowiącej koryto potoku, bez odszkodowania;

- art. 15 oraz art. 15a Prawa wodnego, przez niewłaściwą wykładnię tych przepisów i ustalenie granic koryta potoku przez teren po którym nigdy potok ten nie płynął co wywłaszcza stronę z własności urządzeń hydrotechnicznych, które to urządzania i tak blokują swobodny przepływ co wyklucza ciągłość przepływu;

- niewskazanie w jaki sposób ma być odtworzone koryto potoku i kto ma ponieść koszty jego urządzenia.

Podnosząc powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej i drugiej instancji oraz o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację rozwijającą zawarte w petitum skargi zarzuty.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano na ich niezasadność i brak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia 13 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. - dalej u.p.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 u.p.p.s.a., tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przy tym zapis art. 135 ww. ustawy, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Zadaniem dokonanej kontroli w granicach dopuszczonych przez art. 135 omawianej ustawy, jest stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność administracji publicznej niezgodne z prawem.

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli, Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ze względu na uchybienia które dostrzeżone zostały przez Sąd z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. utrzymał bowiem w mocy decyzję Starosty D., która w ocenie Sądu nie mogła pozostać w obrocie prawnym, gdyż zawarte w niej orzeczenie nie odpowiada normie prawnej wskazanej jako podstawa jego podjęcia.

Organ pierwszej instancji wydał decyzję w której, w pkt I orzekł o ustaleniu linii brzegu potoku B. w obrębie istniejących działek nr 796/2, nr [...], nr [...] obręb Fabryczna w B., biegnącej w sposób określony w projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami płynącymi od gruntów przyległych, oznaczoną kolorem niebieskim; w pkt II określił w sposób szczegółowy przebieg linii brzegu lewego i prawego wskazując na poszczególne odcinki linii brzegu (punkty początkowe i końcowe odcinka), numery działek w linii brzegu dla każdego z odcinków i numery działek przyległych do linii brzegu cieku oraz sposób określenia linii brzegu na każdym z odcinków; w pkt III orzekł, że projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi od gruntów przyległych stanowi podstawę dla wydania niniejszej decyzji i jest jej załącznikiem. Jako materialnoprawną podstawę takiego rozstrzygnięcia Starosta wskazał przepisy art. 15 ust. 2 pkt 3, art. 15 ust. 5 i ust. 7 oraz art. 15a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.).

Zauważyć zatem należy, że przepis art. 15 Prawa wodnego normuje kwestie związane z ustaleniem linii brzegowej, jej przebiegiem i sposobem wytyczenia oraz kompetencjami organów w tej materii. Zgodnie z ust. 1 omawianego przepisu, linię brzegu dla cieków naturalnych, jezior oraz innych zbiorników wodnych stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Z ustępu 2 wynika, że linię brzegu ustala w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny, właściwy organ – w zależności od rodzaju wód. Podstawę dla ustalenia linii brzegu stanowi projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych, który musi spełniać wymogi co do formy i treści określone w ust. 3. Obowiązek dostarczenia projektu rozgraniczenia obciąża wnioskodawcę, który może być zwolniony z wymogu zawarcia w projekcie rozgraniczenia niektórych informacji wskazanych w ust. 3, w drodze odrębnie wydanej decyzji (ust. 4).

Przy określaniu w decyzji przebiegu linii brzegu organy nie mają swobody i związane są ściśle regulacjami zawartymi w art. 15 ust. 1 doprecyzowanymi w ust. 5 do 7. Pierwszeństwo zachowuje zasada, że linia brzegu biegnie krawędzią brzegu cieku jeżeli jest ona wyraźna (ust. 5). Jeżeli jest ona niewyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw, a jeżeli granica ta leży powyżej stanu wody o którym mowa w ust. 1 – linia brzegu biegnie linią przecięcia się zwierciadła wody przy tym stanie z gruntem (ust. 6). Jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, a przy plantacjach wikliny na gruntach uzyskanych w wyniku regulacji – granicą plantacji od strony lądu.

Z przytoczonych regulacji jasno wynika – co trafnie podniósł też organ odwoławczy – że wyznaczenie linii brzegu dotyczy tylko cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych. Przez cieki naturalne Prawo wodne rozumie rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami (art. 9 pkt 1). Jak wskazuje się w komentarzach do art. 15, celem wytyczenia linii brzegu jest ustalenie prawnego rozmiaru koryta cieku odstępującego na niektórych jego odcinkach od cieku w jego szerokości naturalnej. Chodzi bowiem o prawne ustalenie linii brzegu kształtowanej siłami natury. Ustawodawca nadaje bowiem naturalnie ukształtowanej linii brzegowej znaczenie prawne, mając jednocześnie na względzie różnorodność jej występowania i trudności w ustaleniu. Ustalenie linii brzegu, aczkolwiek oparte jest na projekcie rozgraniczenia, nie stanowi jednak typowego rozgraniczenia gruntów opartego na przepisach Prawa geodezyjnego i Kodeksu cywilnego (por. J. Szachułowicz "Prawo wodne. Komentarz" LexisNexis 2007. B. Rakoczy, Prawo wodne, opubli. LEX 2013).

Treść art. 15 wskazuje również, że postępowanie w sprawie o ustalenie linii brzegu może być także prowadzone łącznie z postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, gdy będzie to konieczne w związku z wykonaniem urządzeń wodnych lub kształtowaniem nowych koryt cieków naturalnych (art. 15 ust. 9). Natomiast w przypadku przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków decyzję o ustaleniu linii brzegu wydaje się z urzędu (art. 15 b).

Mając powyższe na uwadze można stwierdzić, że ustawodawca pojęcie linii brzegu wiąże wprost z ciekiem naturalnym, jeziorami oraz innymi naturalnymi zbiornikami wyróżniając trzy sposoby jej wyznaczania, co pozwala też wyodrębnić trzy zasadnicze rodzaje linii brzegu: według krawędzi brzegu lub linii stałego porostu traw albo linii którą ustala się według średniego stanu wody z okresu co najmniej ostatnich 10 lat. Tak zdefiniowana linia brzegu stanowi w ujęciu geodezyjnym i prawnym granicę rozdzielającą grunty zajęte przez naturalne powierzchniowe wody płynące od nieruchomości do nich przyległych, aczkolwiek nie można jej utożsamiać z granicami nieruchomości którymi posługują się przepisy Kodeksu cywilnego i przepisy dotyczące rozgraniczenia.

Przebieg linii brzegu jest ściśle określony przepisami - Prawa wodnego i wynika z procesów naturalnych w wyniku których kształtują się dna i koryta cieków naturalnych jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, jak też z działalności człowieka (budowa urządzeń regulujących brzegi wód).

Wyznaczenie linii brzegu ma niewątpliwie istotne znaczenie dla ustalenia stanu własnościowego gruntów pokrytych wodami powierzchniowymi. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 a Prawa wodnego, grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu, zalicza się do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami powierzchniowymi (podobnie art. 9 ust. 4a). Natomiast według art. 14 ust. 1 przywołanej ustawy, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód w graniach określonych liniami brzegów. Z uregulowań tych wynika, że linie brzegu wyznaczają granice prawa własności gruntów właściciela płynących po nich wód powierzchniowych. Nadto ustalenie linii brzegu ma też znaczenie dla wykonywania przez osoby trzecie prawa polegającego na powszechnym korzystaniu z wód ( np. art. 27ust. 1 ) oraz dla zadań organów administracji związanych z gospodarką wodną (art. 82 ust. 1 pkt 4a). Wydana w wyniku postępowania określonego w art. 15 Prawa wodnego decyzja administracyjna o ustaleniu linii brzegu kształtuje stan prawny według którego dokonuje się następnie ustalenia przebiegu granicy między gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi i gruntami do nich przyległymi.

Podstawą podjętego przez organ I pierwszej Instancji orzeczenia oprócz art. 15 jest również art. 15 a Prawa wodnego. Stanowi on, że rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego, od pozostałych gruntów dokonuje, na wniosek właściciela wody lub właściciela gruntu sąsiadującego, w drodze decyzji, właściwy starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej (ust. 1). Dokonując tego rozgraniczenia organ stosuje odpowiednio przepisy art. 15 z tym, że podstawę rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne (ust. 2). W przypadku braku dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia o którym mowa w ust. 1, jako grunt pokryty wodami powierzchniowymi w graniach urządzenia wodnego wyznacza się obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji tego urządzenia, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej urządzenia, a w przypadku jezior podpiętrzonych – rzędne wody sprzed piętrzenia.

Omawiany przepis art. 15a Prawa wodnego odnosi się zatem do innej sytuacji faktycznej niż określona w art. 15, pomimo, że jego celem jest również wyodrębnienie gruntów. Dotyczy on jednak gruntów pokrytych wodami na skutek działalności związanej z wykonaniem urządzenia wodnego a nie gruntów stanowiących dna i brzegi cieków naturalnych. Celem tego przepisu nie jest więc wyznaczenie linii brzegu, w znaczeniu jakie przypisano temu terminowi w art. 15 (jest to wręcz niemożliwe), ale wyodrębnienie (wydzielenie) gruntów, które były pokryte wodami powierzchniowymi (płynącymi, stałymi) przed wykonaniem urządzenia wodnego. W myśl art. 9 pkt 4a za grunty pokryte wodami powierzchniowymi ustawa rozumie bowiem nie tylko grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych w granicach linii brzegu ale również grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników wodnych, stopni wodnych oraz jezior podpiętrzonych będące gruntami pokrytymi wodami powierzchniowymi przed wykonaniem urządzeń piętrzących. Przywołany przepis znajduje zatem zastosowanie, gdy na skutek działalności człowieka, w wyniku wybudowania urządzenia piętrzącego doszło np. do rozlania cieku naturalnego dla którego wcześniej nie ustalono linii brzegu - przez co powstał sztuczny zbiornik. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym, w świetle definicji zawartej w art. 9 pkt 4a - jak słusznie wskazuje organ II instancji - grunty w sztucznych zbiornikach, zalane wodami na skutek wykonania urządzeń piętrzących usytuowanych na wodzie płynącej nie stają się w całości gruntami pod wodami powierzchniowymi płynącymi, pomimo, że wody znajdujące się w sztucznych zbiornikach usytuowanych na wodach płynących stanowią powierzchniowe wody płynące (art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. c).

Przy zaistnieniu tego rodzaju sytuacji podmiot będący właścicielem wody (rozumianej jako woda przed wykonaniem urządzenia) lub właściciel gruntu sąsiadującego (rozumianego jako pozostały teren zalany wodami na skutek wykonania urządzenia wodnego), może wystąpić o dokonanie rozgraniczenia tych gruntów. W wyniku tego rozgraniczenia wyznaczone zostaną granice gruntów znajdujących pod wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego odpowiadające np. pierwotnemu naturalnemu korytu cieku naturalnego, które to grunty obecnie pokryte są wodami urządzenia wodnego. W tym jednak przypadku, ponieważ granice tych gruntów znajdują się pod zwierciadłem wody, nie jest możliwe wyznaczenie linii brzegu – tak jak określa to art. 15.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis art. 15 a stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego – odrębnego od postępowania o którym mowa w art. 15. Inny jest bowiem krąg podmiotów uprawnionych do wnioskowania o jego wszczęcie – właściciel wody lub właściciel gruntu sąsiadującego (w art. 15 podmiot mający interes prawny lub faktyczny), odmiennie określona jest właściwość organów (przy ustaleniu linii brzegu uzależniona od rodzaju wody) wreszcie inna jest treść rozstrzygnięcia kończącego postępowanie - organ orzeka bowiem w drodze decyzji o rozgraniczeniu a nie o ustaleniu linii brzegu. Gdyby ustawodawca chciał, w stanie faktycznym którego dotyczy omawiana norma prawna, ustalić linię brzegu na podstawie przeprowadzonego rozgraniczenia, to wskazałby na to wyraźnie w przepisie, tak jak uczynił to w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Tymczasem w przepisie art. 15 a wskazano wprost, że organ dokonuje w drodze decyzji rozgraniczenia gruntów, które były pokryte wodami przed wykonaniem urządzenia wodnego od pozostałych gruntów – podobnie jak w art. 15 ust. 2 wskazano, że organ w drodze decyzji ustala linię brzegu. Powyższe zapisy determinują zatem treść rozstrzygnięć kończących postępowania prowadzone na podstawie art. 15 i art. 15a W przypadku art. 15 – ustalenie linii brzegu w przypadku art. 15 orzeczenie o rozgraniczeniu. Ustawodawca celowo nie wprowadził do art. 15a zapisu o ustaleniu w drodze decyzji linii brzegu, skoro linię ustalić ją można tylko według sposobów określonych w art. 15, co w sytuacjach jakich dotyczy art. 15 a może okazać się niemożliwe. Dlatego ustawodawca uznał za wystarczające dokonanie w takiej sytuacji rozgraniczenia do którego odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy art. 15 zastrzegając jednak, że podstawą rozgraniczenia jest dokumentacja sporządzona dla potrzeb wykonania urządzenia wodnego, a w przypadku jej braku – dostępne materiały archiwalne. Zauważyć w tym miejscu należy, że sformułowanie zawarte w art. 15a ust. 2 o odpowiednim stosowaniu art. 15 oznacza różne opcje co do jego stosowania: stosowanie pełne i wprost, stosowanie z modyfikacjami wynikającymi z odmiennych regulacji zawartych w art. 15a, a w końcu także niemożliwość stosowania regulacji art. 15 w przypadku kolizji z art. 15a. Powyższe oznacza, że nie wszystkie regulacje art. 15 znajdują wprost zastosowanie w przypadku postępowania prowadzonego w trybie art. 15a a jedynie te, które mogą być stosowane według przywołanych wcześniej kryteriów.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że orzeczenie o ustaleniu linii brzegu potoku B. odnosi się do jego odcinka który przepływa przez działki nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Z projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami potoku B. od gruntów przyległych, stanowiącego załącznik do decyzji (pkt III) wynika, że określono w nim przebieg linii obu brzegów przedmiotowego potoku w miejscowości B. na wysokości zbiornika wodnego S., wskazując w ten sposób "prawną granicę brzegów cieku B., na wysokości ewidencyjnej działek nr [...], [...] (AM-2) i nr [...] (AM-8), obręb F., jedn. ewid. B.". Ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, że znaczna część gruntów objętych postępowaniem stanowi czaszę zbiornika wodnego i zajęta jest przez spiętrzone wody zbiornika S. i przez urządzenia hydrotechniczne (zapora, urządzenia zrzutowe – działka nr [...]). Pozostała część znajduje się poza czaszą zbiornika (działka nr [...] i [...]). Według projektu rozgraniczenia na odcinku od ujścia kanału przerzutowego wód z cieków B. i R. koryto cieku B. umocnione jest płytami betonowymi, w pozostałym zakresie występuje fragment koryta naturalnego o wyraźnej krawędzi brzegu.

Orzeczenie organu pierwszej instancji o ustaleniu linii brzegu obejmuje ciek w obrębie wszystkich opisanych wyżej działek. Organ – jak podał - w zależności od charakteru koryta cieku przyjął jedynie różne sposoby ustalenia linii brzegu. Na wysokości działek nr [...] i nr [...] przebieg linii brzegu zaprojektowano wyraźną krawędzią naturalnego brzegu oraz wyraźną krawędzią brzegu z uwzględnieniem umocnień brzegowych koryta cieku – stosując zasadę określoną w art. 15 ust. 5 i ust. 7 ustawy, natomiast na wysokości działki nr [...] (czasza zbiornika wodnego) przebieg linii brzegu zaprojektowano wyznaczając obszar niezbędny dla zachowania ciągłości cieku, w przypadku likwidacji zbiornika, przyjmując parametry koryta cieku powyżej i poniżej zbiornika, uwzględniając przy tym historyczny przebieg koryta wybudowanego urządzenia oraz rozmieszczenie urządzeń hydrotechnicznych zbiornika (wlot i wylot wody z urządzenia).

W odniesieniu do działki nr [...] organ orzekł zatem o ustaleniu linii brzegi stosując przepis art. 15a ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo wodne. W ocenie Sądu, takie rozstrzygnięcie pozostaje jednak w sprzeczności z brzmieniem art. 15 a ww. ustawy, który to przepis – jak już to wcześniej wykazano - nie daje organowi uprawnienia do orzekania o ustaleniu linii brzegu. Stosując wskazane uregulowanie organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu gruntów pokrytych wodami przed wykonaniem urządzenia od pozostałych gruntów. Tego rodzaju rozstrzygnięcie winno być też podjęte w odniesieniu do działki nr [...] obejmującej obecnie teren zbiornika wodnego (czasza zbiornika wodnego). Przywołana norma nie dawała natomiast podstawy dla orzeczenia o ustaleniu linii brzegu potoku B. w obrębie działki nr [...] co prowadzi do jej naruszenia. Tym orzeczeniem organ naruszył również art. 15 Prawa wodnego, gdyż stan faktyczny istniejący na działce nr [...], nie pozwalał na określenie linii brzegu przy zastosowaniu wskazanych w tym przepisie sposobów. Dodać należy, że ustawodawca nie przewidział też takiego sposobu ustalania linii brzegu który zastosowany został przez organ w odniesieniu do omawianej działki (tj. przez wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku). Brak było zatem podstaw faktycznych i prawnych dla wydania orzeczenia o ustaleniu linii brzegu w obrębie działki nr [...]. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje natomiast, że przywołana norma mogła – co do zasady - znaleźć zastosowanie w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...], znajdujących się poza czaszą zbiornika, gdzie według ustaleń organu występuje fragment naturalnego i uregulowanego koryta cieku. Do działki nr [...] organ mógł natomiast zastosować przepis art. 15 a Prawa wodnego (co w istocie uczynił), jednak stosując ten przepis nie był uprawniony do orzekania o ustaleniu linii brzegu.

Pomimo pewnych cech wspólnych dla uregulowań zawartych w art. 15 i art. 15a Prawa wodnego, których celem jest ustalenie granic gruntów zajętych pod powierzchniowe wody płynące (przy czym przy ustalaniu linii brzegu dopuszczono jako podstawowy dowód projekt rozgraniczenia, natomiast w postępowaniu rozgraniczeniowym podstawę orzeczenia stanowią dowody wskazane w ust. 2 i ust. 3 art. 15 a), należy przyjąć odrębność obu postępowań – o czym wyżej była już mowa. Każde z postępowań powinno więc zakończyć się wydaniem odrębnego rozstrzygnięcia – odpowiednio - o ustaleniu linii brzegu i o rozgraniczeniu. W niniejszej sprawie organ wydał jedną decyzję w której orzekł o ustaleniu linii brzegu, co również pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi uregulowaniami. Zdaniem Sądu, w okolicznościach badanej sprawy, mając na uwadze tożsamość stron postępowania i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, można byłoby ewentualnie zaaprobować wydanie jednego aktu administracyjnego o ile zawarte zostałby w nim dwa odpowiednie rozstrzygnięcia.

Z powyższą okolicznością wiąże się również kwestia prawidłowości wszczęcia postępowania. W obu przypadkach wszczęcie postępowania oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Z przedstawionych akt sprawy wynika, że postępowanie wszczęte zostało na wniosek datowany na dzień 27 października 2010 r. złożony przez D. Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. – Oddział w Ś. o ustalenie w drodze decyzji linii brzegowej potoku B. w mieście B., przy czym jako podstawę tego wniosku wskazano przepis art. 15 ust. 2 i art. 15 a Prawa wodnego. Do wniosku załączono projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami na wysokości działek nr [...] oraz [...]. W dniu 9 grudnia 2011 r. wnioskodawca złożył kolejny wniosek, datowany na dzień 29 listopada 2011 r., o ustalenie linii brzegu na podstawie załączonego do niego projektu rozgraniczenia, który obejmował również działkę nr [...]. Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 15 ust. 2 pkt 3, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 15 a ust. 2 i ust. 3 Prawa wodnego. W toku postępowania strona wyjaśniła, że przedmiotowy wniosek stanowi kontynuację poprzednio złożonego wniosku.

W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, jest określany przez treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś związany tym żądaniem, gdyż tylko strona żądająca wszczęcia postępowania określa przedmiot tego żądania. Inaczej mówiąc, żądanie strony wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Dodać należy, że stosownie do przepisów art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a. zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna nie ma w zasadzie, w ramach ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., dla organu rozpatrującego żądanie strony charakteru determinującego. Prawidłowa podstawa żądania strony wynika z przedstawionej przez nią podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym przez stronę – poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy żądania – nie jest dla organu wiążące. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania. W tych okolicznościach stwierdzić należy, że pomimo, że w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie wniesiono o wydanie decyzji o ustaleniu linii brzegu potoku B. w obrębie trzech wskazanych wcześniej działek, to organ powinien dokonać odpowiedniej kwalifikacji prawnej żądania - przy zastosowaniu powyższych zasad - mając na uwadze wskazaną przez stronę podstawę prawną, stan faktyczny działek jak też fakt sporządzenia projektu rozgraniczenia z zastosowaniem art. 15a ust. 3 Prawa wodnego. W razie wątpliwości, powinny być one wyjaśnione z udziałem wnioskodawcy przy uwzględnieniu obowiązków organu wynikających z art. 9 k.p.a. Z powyższych obowiązków organ w pełnym zakresie organ się nie wywiązał, skupiając się jedynie na wyjaśnieniu charakteru podania z dnia 29 listopada 2011 r.

Już tylko przedstawione wyżej naruszenie prawa materialnego i procesowego dawały podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kontrolowane postępowanie dotknięte jednak zostało również naruszeniem prawa procesowego z innego względu. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego istotne zastrzeżenia budzić musi prawidłowość rozgraniczenia gruntów w obrębie działki nr [...] przy zastosowaniu regulacji zawartej w art. 15a ust. 3 Prawa wodnego tj. poprzez wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku w przypadku likwidacji urządzenia wodnego. Z treści art.15a jasno bowiem wynika, że dokonując rozgraniczenia, przy odpowiednim zastosowaniu art. 15 organ opiera się na projekcie rozgraniczenia jednak, w środkach dowodach przy rozgraniczeniu w trybie art. 15a, ustawa pierwszeństwo przyznała dokumentacji sporządzonej na potrzeby wykonania urządzenia wodnego. W przypadku braku takiej dokumentacji organ winien oprzeć się na dostępnych materiałach archiwalnych. Dopiero w przypadku braku wskazanej dokumentacji archiwalnej umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia, stosuje się rozwiązanie przyjęte w ust. 3.

Wyznaczenie obszaru niezbędnego dla zachowania ciągłości cieku stanowi sposób dokonania rozgraniczenia, który organ może zastosować gdy brak jest dokumentacji sporządzonej dla potrzeb wykonania urządzenia lub innych materiałów archiwalnych umożliwiających dokonanie rozgraniczenia. Rozgraniczenie na takiej postawie możliwie jest jednak tylko wtedy, gdy organ wykaże, że brak jest wskazanej wyżej dokumentacji umożliwiającej dokonanie rozgraniczenia. W niniejszej sprawie spełnienie tej przesłanki nie zostało przez organy jednoznacznie wykazane. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy dysponowały archiwalną dokumentacją dotyczącą budowy zbiornika (aczkolwiek niekompletną) oraz dokumentacją geodezyjną na podstawie której ustalono pierwotne granice koryta potoku. Stosując ust. 3 art. 15a organy winny zatem wykazać, że przedstawiona dokumentacja uniemożliwia dokonanie rozgraniczenia o którym mowa w ust. 1 art. 15a. Dopiero wykazanie i uzasadnienie tej okoliczności uprawnia organy do zastosowania art. 15a ust. 3 Prawa wodnego. W uzasadnieniu obu decyzji brak jest argumentacji wyjaśniającej dlaczego organu uznały, że dokumentacja którą dysponują uniemożliwia dokonanie rozgraniczenia. Organy wskazują jedynie, że przyjęty sposób rozgraniczenia pozwoli w przyszłości uniknąć komplikacji wynikających z korzystania z gruntu, przyznając jednocześnie, że projektowana linia brzegu ma charakter czysto teoretyczny. Wskazane okoliczności nie wypełniają przesłanek normatywnych, tym samym przyjąć należało, że nie wykazano podstaw prawnych uprawniających do zastosowania w sprawie ust. 3 art. 15a. Zaniechanie w tym zakresie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać także należy, że przesłuchanie świadka K. S. nie może stanowić dowodu w niniejszej sprawie skoro został on przeprowadzony bez pouczenia świadka o odpowiedzialności za fałszywe zeznania zgodnie z wymogiem art. 83 § 3 k.p.a. Dowód ten nie może być podstawą dokonanych przez organ ustaleń i przyjętych ocen (por. WSA w wyroku z dnia 20.11.2009 r. I SA/Po 313/09, LEX nr 587752).

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy.

Wykazane naruszenia prawa - w tym również procesowego - powoduje, że nie jest możliwe odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi. Na obecnym etapie można jedynie podnieść, że nie jest zasadny zarzut, iż przedmiotowy zbiornik wodny nie został usytuowany na cieku stanowiącym wodę płynącą. Organy zgromadziły w sprawie dostateczny materiał dowodowy na potwierdzenie okoliczności, że potok B. stanowił wodę płynącą przed wybudowaniem zbiornika i dalej taki charakter utrzymał. Sąd podziela w tym zakresie ocenę organu odwoławczego. Prawidłowe jest również stanowisko tego organu przedstawione w uzasadnieniu decyzji w kwestii zaliczenia przedmiotowego potoku do śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną. W konsekwencji podzielić należy argumentację organu wykazującą legitymację procesową wnioskodawcy do zainicjowania postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu w rozumieniu art. 15 oraz postępowania rozgraniczeniowego w trybie art. 15a.

Nie jest zasadny zarzut wskazujący na brak możliwości stosowania art. 15a Prawa wodnego w odniesieniu do zbiornika wodnego wybudowanego ponad 40 lat temu, z tego względu, że ustawa z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087) - mocą której przepis ten został wprowadzony - nie zawiera norm przejściowych pozwalających na stosowanie omawianej normy do takich obiektów.

Wskazać zatem należy, że istotnie przepis art. 15a wprowadzony został przywołaną wyżej ustawa nowelizującą Prawo wodne, która nie zawiera przepisów przejściowych odnoszących się do omawianej regulacji.

W takiej sytuacji należy mieć na uwadze, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania nowego prawa wprost. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt K 30/06, OTK-A 2006, nr 10, poz. 149) "Po stronie ustawodawcy istnieje obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej. W polskiej kulturze prawnej zostały wykształcone reguły międzyczasowe, które znajdują zastosowanie w procesie stosowania prawa. Jeżeli brak wyraźnie wyrażonej woli ustawodawcy, sąd i inne organy stosujące prawo muszą kwestię intertemporalną rozstrzygnąć na podstawie tych właśnie reguł, mając wybór między zasadą dalszego działania ustawy dawnej i zasadą bezpośredniego skutku ustawy nowej. Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne."

Judykatura przyjmuje ugruntowany już pogląd, że w przypadku braku przepisów przejściowych istnieje możliwość rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych według jednej z trzech zasad: zasady bezpośredniego działania prawa, zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości, zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2006r., sygn. akt I OPS 1/06).

Powszechnie przyjmuje się także, co do zasady, że stosuje się przepisy materialne obowiązujące w dacie wydania decyzji, o ile ustawodawca nie stanowi inaczej. Wynika to z ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a., zasady praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie prawa, to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostać powinien przepis obowiązujący w dniu orzekania. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi, (patrz wyrok NSA z dnia 16.05.2007r., sygn. I OSK 1080/06, publ. Lex nr 342503 i z dnia 21.06.2006r., sygn. I OSK 943/05, publ. Lex nr 265749). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej jednak trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. Powyższa zasada nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad: demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego, a datą wydania decyzji, nie miały miejsca zmiany przepisów prawa. Natomiast, jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych, niż te które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie.

Na gruncie postępowania administracyjnego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 28 września 1999 r. I SA/Wr 926/98 /OSP 2000 z. 5 poz. 83/ zwrócono uwagę na zasadę uzależniającą to, jakie należy stosować przepisy od tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy też deklaratoryjna (por. też zdanie odrębne do uchwały NSA z dnia 12 września 2005 r. I FPS 2/05 - ONSAiWSA 2006 Nr 1 poz. 1 str. 37). W przypadku decyzji konstytutywnych - kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych - stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa