II SA/Gl 1641/13

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Transportu w C., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta C., nałożył na B. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [A] karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w C. celem umieszczenia jednostronnej reklamy o wymiarach 1,6 m x 1,5 m i powierzchni reklamowej 2,4 m2 za okres od 27 listopada 2012 r. do 23 kwietnia 2013 r. na działce drogowej nr [...] obręb [...], bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że fakt zajęcia bez zezwolenia pasa drogowego został po raz pierwszy stwierdzony w trakcie oględzin w terenie (jak wynika z akt sprawy przeprowadzonych w dniu 27 listopada 2012 r.). Sporządzono wówczas protokół, dokonano pomiaru reklamy oraz wykonano dokumentację fotograficzną. Informacje widniejące na reklamie nie określały jej właściciela, więc na podstawie art. 50 k.p.a. wezwano do wyjaśnień w sprawie B. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [A], ul. [...], którego adres był tożsamy z adresem reklamowanego komisu samochodowego.

Dnia 24 kwietnia 2013 r. w siedzibie MZDiT B. S. przyznał, że reklama komisu samochodowego jest jego własnością i stoi w pasie drogowym ul. [...] od około dwóch lat. Dnia 25 kwietnia 2013 r. na adres firmy B. S. wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w którym poinformowano stronę o przysługujących, zgodnie z trybem art. 10 § 1 k.p.a., uprawnieniach.

Organ I instancji wskazał następnie, że działka drogowa nr [...] jest we władaniu Gminy Miasta C. z użytkiem "dr" - droga i stanowi pas drogowy drogi powiatowej ul. [...]. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 2007, Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do ust. 2 pkt. 3 przywołanego artykułu zezwolenie zarządcy drogi jest wymagane w sytuacji umieszczenia reklam w pasie drogowym. Na podstawie zaś ust. 12 pkt. 1 art. 40 ustawy za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty. Stawki opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem i ochroną dróg zostały ustalone uchwałą Rady Miasta C. Nr [...]z dnia [...]r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]). W § 4 ww. uchwały określono stawki opłat za umieszczenie reklam zależne od kategorii drogi.

W oparciu o ustalony stan faktyczny organ zważył, iż we wskazanym wyżej okresie ww. reklama była umieszczona na części działki drogowej nr [...] w pasie drogowym drogi kategorii powiatowej ulicy [...], bez zgody zarządcy drogi. Za okres 148 dni umieszczenia reklamy o łącznej powierzchni reklamowej 2,4 m2 bez wymaganej zgody zarządcy drogi naliczono 10-krotną opłatę w oparciu o stawki § 4 ww. uchwały Rady Miasta C.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej B. S., reprezentowany przez pełnomocnika adw. A. K., wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji, pełnomocnik zarzucił:

naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez niezastosowanie polegające na przyjęciu przez organ I instancji iż reklama znajdująca się przy drodze powiatowej ul. [...] na działce nr [...] obręb [...] leży w obrębie pasa drogowego, podczas gdy ww. reklama znajduje się poza granicą pasa drogowego tj., w odległości większej niż 0,75 m od granicy drogi,

naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy skarżący posiadał odpowiednie pozwolenia na budowę infrastruktury dotyczącej działalności przedmiotowego salonu, jaki obręb obejmowało pozwolenie oraz czy posadowiona reklama znajduje się w obrębie pasa drogowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł m.in., że skarżący na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę AUTOSALONU i SERWISU SAMOCHODOWEGO wraz z infrastrukturą towarzyszącą w C. przy ul. [...]. Zdaniem pełnomocnika przedmiotowa reklama znajduje się na terenie użytkowym objętym ww. pozwoleniem na budowę co wskazuje tym samym na niezasadność zaskarżonej decyzji. Nadto z zebranych w sprawie dowodów nie wynika aby organ I instancji ustalił jakie są granice i szerokość pasa drogowego przedmiotowej ulicy, czy reklama wychodzi poza granice nieruchomości odwołującego i czy kolidowała z pasem drogowym. Opierając się na dokumentach sporządzonych w toku postępowania administracyjnego nie można określić ani granic działki drogowej [...] obręb [...], ani szerokości jezdni oraz chodników ulicy [...]. W konsekwencji nie wiadomo, czy reklama koliduje z elementami pasa drogowego (chodnikiem, jezdnią itp.), czy tylko przekracza granice działek ewidencyjnych przeznaczonych pod drogi. Zdaniem pełnomocnika przedmiotowa reklama nie jest posadowiona w granicy pasa ruchu drogowego. Art. 34 ustawy o drogach publicznych stanowi bowiem, iż: "Odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni wykopu, nasypu, rowu, lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt. 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m., a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m". Z uwagi na okoliczność, iż droga przy ul. [...] jest drogą powiatową, granica pasa ruchu drogowego przebiega w odległości 0,75 m od zewnętrznej granicy drogi, wobec czego przedmiotowa reklama nie znajduje się w pasie ruchu drogowego. Pełnomocnik podniósł nadto, że zgodnie z art. 36 ww. ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Organ administracyjny winien zatem w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do usunięcia ewentualnego naruszenia, a dopiero w dalszej kolejność nakładać karę pieniężną.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przytoczyło art. 40 ustawy o drogach publicznych stwierdzając, iż jego zdaniem kara została ustalona prawidłowo (Kolegium wskazało sposób jej naliczenia). Kolegium podkreśliło, że zgodnie z definicją legalną, pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Jest to więc przede wszystkim teren wydzielony geodezyjnie, w obrębie którego zlokalizowana jest droga oraz obiekty i infrastruktura związana z zarządzeniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Obiekt (np. reklama) znajduje się więc w obszarze pasa drogowego, gdy posadowiony został w granicach działki geodezyjnej przeznaczonej pod ww. cele, w tym pod drogę publiczną. Nadto wskazane ww. uregulowaniu odległości liczy się nie od krawędzi drogi, lecz granicy pasa drogowego. Tym samym argument o położeniu reklamy w odległości większej niż 0,75 m od krawędzi drogi nie stanowi dowodu na to, że reklama znajduje się poza obszarem pasa drogowego.

Zarzut dotyczący niewykazania, iż reklama znajdowała się w pasie drogowym jest zdaniem Kolegium nieuzasadniony. W aktach sprawy znajduje się bowiem mapa zasadnicza, na którą naniesione zostały granice poszczególnych działek, w tym działki nr [...], która w ewidencji gruntów oznaczona jest jako droga. Odniesienie informacji zawartych na mapie do dokumentacji fotograficznej pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że reklama znajduje się w pasie drogowym ul. [...].

Kolegium podkreśliło następnie, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy uzależnione jest wyłącznie od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Oznacza to, że błędne przeświadczenie strony o tym, że tablica znajduje się poza pasem drogowym nie może mieć wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Nie zachodzi też konieczność wykazania, iż samowolne zajęcie pasa drogowego utrudnia korzystanie z poszczególnych jego elementów (np. jezdni czy chodnika) przez uczestników ruchu.

Kolegium wskazało kolejno, że w myśl art. 36 ww. ustawy, w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Odnosząc się do stwierdzenia pełnomocnika strony, iż organ w pierwszej kolejności winien wydać decyzję o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, a dopiero następnie w przedmiocie kary za jego samowolne zajęcie, Kolegium wyjaśniło, że obowiązujące przepisy nie zawierają żadnych wytycznych co do kolejności wydawania wspomnianych rozstrzygnięć. Ponadto brak jest zakazu wydania przez zarządcę drogi decyzji o wymierzeniu kary na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych w pierwszej kolejności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 08 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 231/10, Lex nr 1071104; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 kwietnia 2001 r. sygn. akt OPK 7/01, Orzecznictwo Sądów Polskich 2001/11/157).

Kolegium nie podzieliło również tezy pełnomocnika strony, jakoby pozwolenie na budowę autosalonu i serwisu zezwalało na ulokowanie w pasie drogowym reklamy, której dotyczy niniejsze postępowanie. Przywołane w odwołaniu pozwolenie na budowę odnosi się do działki nr 16 położonej w C. przy ul. [...], podczas gdy reklama posadowiona jest na działce drogowej nr [...] - ul. [...].

Bezspornym jest czasookres zajęcia pasa drogowego ul. [...], który wyniósł 148 dni (od 27 listopada 2012 r. do 23 kwietnia 2013 r.). Nie budzi także wątpliwości, że zajęcie pasa drogowego nastąpiło poprzez umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w C. jednostronnej tablicy reklamowej o wymiarach 1,6 m x 1,5 m (powierzchnia reklamy 2,4 m2). Tym samym wysokość kary za przedmiotowe zajęcie pasa drogowego wynosi 3.552,00 zł (148 dni x 2,4 m2 powierzchnia reklamy x stawka 1,00 zł za m x 10 - krotność opłaty = 3.552,00 zł).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, iż decyzja organu I instancji została podjęta w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa i jako taka, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., została utrzymania w mocy.

Pismem z dnia 13 września 2013 r. B. S., reprezentowany przez pełnomocnika, adw. A. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Kolegium domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucono, ponawiając w tej mierze in extenso zarzuty sformułowane w odwołaniu:

naruszenie prawa materialnego art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 34 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu przez organ II instancji, iż reklama znajdująca się przy drodze powiatowej ul. [...], na działce nr [...], obręb [...]leży w obrębie pasa drogowego, podczas gdy ww. reklama znajduje się poza granicą pasa drogowego tj. w odległości większej niż 0,75 m od granicy drogi i innych urządzeń,

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpoznaniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie czy skarżący posiadał odpowiednie pozwolenia na budowę infrastruktury dotyczącej działalności przedmiotowego salonu, jaki obręb obejmowało pozwolenie oraz czy posadowiona reklama znajduje się w obrębie pasa drogowego.

W uzasadnieniu pełnomocnik, analogicznie jak w odwołaniu, podniósł, nie zgadzając się w tej mierze z Kolegium, iż regulacja zawarta w art. 34 ustawy o drogach publicznych, określa odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2, która powinna wynosić co najmniej 0,75 m. Przepis art. 4 u.d.p. w pkt. 1 definiuje natomiast pojęcie pasa drogowego i wymienia zlokalizowane w nim elementy takie jak: droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W punkcie 2 tego przepisu zdefiniowano drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Dla określenia granicy konkretnego pasa drogowego niezbędnym jest zatem przyjęcie punktu odniesienia, od którego liczona będzie odległość 0,75 m- określająca jego minimalną szerokość. Założenie organu II instancji, aby granicę pasa drogowego liczyć od granicy pasa drogowego pozostaje, zdaniem pełnomocnika, w sprzeczności z logicznym rozumowaniem. Co prawda w treści art. 4 pkt. 1 i 2, do którego norma art. 34 się odwołuje, wymieniono pas drogowy i drogę, jednakże jego granica powinna mierzona być nie tyle od samego pasa, a od drogi i innych urządzeń infrastruktury drogowej (pobocze, chodnik itp.). Przyjęcie odmiennej interpretacji tego przepisu uniemożliwiałoby jego zastosowanie.

Wskazania wymaga, że przy drodze powiatowej ul. [...], na wysokości, gdzie zlokalizowano reklamę skarżącego poza jezdnią i poboczem, nie znajdują się żadne urządzenia infrastruktury drogowej. W związku z tym, punktem, od którego w przedmiotowej sprawie należy liczyć granicę pasa drogowego jest zewnętrzna krawędź drogi. Reklama B. S. znajduje się w odległości większej niż 0,75 m od drogi powiatowej ul. [...], co zdaniem pełnomocnika dowodzi, że została posadowiona poza pasem drogowym. Nadto reklama nie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym. O okoliczności tej świadczy fakt, iż od momentu posadowienia reklamy żaden uczestnik ruchu drogowego nie skarżył się na ograniczenia widoczności. Podobnie Miejski Zarząd Dróg i Transportu w C. nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do zlokalizowania reklamy ani utrudnień w ruchu drogowym. Brak interwencji uczestników ruchu drogowego, jak i organów administracji świadczy zatem o braku naruszeń bezpieczeństwa w ruchu na drodze powiatowej ul. [...]. Ponadto, gdyby reklama faktycznie zagrażała bezpieczeństwu w ruchu drogowym organ administracji w pierwszej kolejności wydałby decyzję o jej bezzwłocznym usunięciu, a nie obciążał skarżącego karą pieniężną.

Nie bez znaczenia jest również fakt, iż organy administracji zezwoliły na posadowienie reklamy w tym samym miejscu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C. zezwolił B. S. na wykorzystanie pasa drogowego na cele reklamowe- umieszczenie tablicy reklamowej na istniejącej konstrukcji w pasie drogowym drogi powiatowej ulicy [...] w C.. Okoliczność ta potwierdza stanowisko skarżącego, że przedmiotowa reklama nie zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym. Wobec powyższego uznać należy, iż decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej na B. S. miała wyłącznie represyjny charakter, co pozostaje w sprzeczności z aksjologią przytoczonych regulacji. Ze względu na znaczną wysokość opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklamy, skarżący zrezygnował z wykorzystania pasa i przestawił reklamę, oddalając ją od drogi.

Dokonując interpretacji ww. przepisów przy zastosowaniu wykładni funkcjonalnej, stwierdzić należy, zdaniem pełnomocnika, że zajęciem pasa drogowego nie jest każde zajęcie, a wyłącznie takie które zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił nadto, że z zebranych w sprawie dowodów nie wynika, aby organy administracji ustaliły: jakie są granice i szerokość pasa drogowego przedmiotowej ulicy, czy reklama wychodzi poza granice nieruchomości odwołującego i czy kolidowała z pasem drogowym. Tym samym zebrane w sprawie dowody nie potwierdzają, aby spełnione były przesłanki ukarania odwołującego. Nie sposób też, jego zdaniem, zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do dowolności organu administracji w wyborze sankcji za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zgodnie z art. 36 ustawy w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny winien zatem w pierwszej kolejności wezwać skarżącego do usunięcia ewentualnego naruszenia, a dopiero później nakładać karę pieniężną. Pełnomocnik ponownie podkreślił, podobnie jak uczynił to w odwołaniu, iż skarżący na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. decyzja nr [...] uzyskał pozwolenie na budowę AUTOSALONU i SERWISU SAMOCHODOWEGO wraz z infrastrukturą towarzyszącą w C. przy ul. [...]. Przedmiotowa reklama znajduje się, zdaniem pełnomocnika, na terenie użytkowym objętym ww. pozwoleniem.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym skarga, jako niezasadna, nie zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga w pierwszej kolejności, iż bezspornym w sprawie jest fakt umieszczenia przedmiotowej reklamy w zobrazowanym w aktach sprawy miejscu, fakt, iż została ona umieszczona bez zgody zarządcy drogi, wielkość reklamy, osoba właściciela. Okoliczności te zostały jednoznacznie ustalone przez orzekające w sprawie organy i nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą.

Skoro nie zostało zakwestionowane ustalenie zarówno co do powierzchni objętej postępowaniem reklamy, co do okresu w którym była ona umieszczona bez zarządcy drogi (skarżący w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego wręcz przyznał, że w istocie reklama stała w tym samym miejscu około 2 lata, a więc przez okres znacznie dłuższy niż ten, za który wymierzono karę), ani co do tego kto był jej właścicielem, to rozstrzygnięcie skargi sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia spornej pomiędzy stronami kwestii, czy reklama ta była umieszczona w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W tym zakresie w stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd w pełni podzielił stanowisko organów orzekających. Wbrew twierdzeniom skargi okoliczność ta była bowiem przedmiotem wnikliwego badania przez orzekające w sprawie organy, a przedłożone Sądowi dokumenty faktu usytuowania reklamy w granicach pasa drogowego jednoznacznie dowodzą, w pełni ustalenia organów w tym zakresie potwierdzając. Wskazuje na to zarówno mapa obrazująca granice działki drogowej (użytek dr), w obrębie której posadowiono reklamę, załączony do akt sprawy materiał fotograficzny, metryka drogi, jak też nadesłana przez organ II instancji tzw. książka drogi wskazująca szerokość pasa drogowego zarówno liczbowo (14,6 m), jak też obrazując wymiar ten na mapie. Porównanie materiałów tych czyni niewątpliwym, iż ustalenia organów były poprawne, a przedmiotowa reklama umieszczona była w obrębie pasa drogowego.

Zauważyć można dodatkowo, że stosownie do art. 34 ustawy należy zwrócić uwagę, że do leżących w pasie drogowym urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem (zabezpieczeniem) i obsługą ruchu, a także do urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą zalicza się m. in. wykopy i nasypy pod drogi oraz rowy. Zgodnie przy tym z brzmieniem tego przepisu granice pasa drogowego powinny przebiegać w przypadku dróg innych niż autostrady i drogi ekspresowe w odległości co najmniej 0,75 m od zewnętrznej krawędzi tych urządzeń. Z przepisu tego w żadnym zatem razie nie można wyprowadzić wypowiadanego przez pełnomocnika skarżącego stwierdzenia, że granica pasa drogowego nie może przebiegać w dalszej odległości. Są to bowiem bez wątpienia odległości minimalne, co zresztą podkreśla sam pełnomocnik posługując się zwrotem "co najmniej". Z niezrozumiałych względów następnie traktuje jednak odległość tę jako sztywno określoną dowodząc, że skoro reklama znajdowała się w odległości większej niż 0,75 m to znaczy to, iż była już poza granicą pasa. Usytuowanie ww. reklamy w pasie drogowym wynika też z załącznika mapowego do decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r., którą w późniejszym okresie udzielono skarżącemu pozwolenia na umieszczenie reklamy na tej samej konstrukcji. Złożenie przez skarżącego wniosku o wydanie tej decyzji świadczy przy tym o niekonsekwencji jego stanowiska, że miejsce w którym reklama była umieszczona nie jest położone w pasie drogowym. Należy też w tej kwestii zwrócić uwagę na treść pkt 18 załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454 ze zm.), zgodnie z którym do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z treści tego przepisu wynikałoby, że teren oznaczony w ewidencji gruntów jako "drogi – dr", pokrywa się z terenem leżącym w pasach drogowych dróg (zobacz też w tym względzie wyroki WSA w Lublinie z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt I SA/Lu 338/08 i z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Lu 56/12 – LEX nr 498155 i nr 1145278). Jak wynika zaś z zawartego w aktach administracyjnych wypisu z rejestru gruntów działka nr [...], na której usytuowana była sporna reklama stanowi w tej ewidencji użytek o symbolu "dr". Za pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych należy też uznać stanowisko, że za podlegające karze zajęcie pasa drogowego bez pozwolenia zarządcy drogi może być uznane jedynie zajęcie, które zagraża bezpieczeństwu w ruchu lądowym, czy też koliduje z elementami pasa drogowego. Przeczy temu w sposób ewidentny treść art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 1 i 2 ustawy.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie kwestii uzyskania pozwolenia na usytuowanie reklamy w związku z wydaniem na rzecz skarżącego pozwolenia na budowę infrastruktury dotyczącej działalności wybudowanego i użytkowanego przez niego autosalonu. W żaden bowiem sposób skarżący nie wykazał i w ogóle nie uzasadnił twierdzenia, że pozwolenie to dotyczyło nieruchomości, na której została usytuowana sporna reklama. Wprost przeciwnie, jak to zasadnie podniesiono w odpowiedzi na skargę, a co wynika z treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...]r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę autosalonu i serwisu samochodowego "B" wraz z infrastrukturą techniczną, pozwolenie to dotyczyło inwestycji na działce nr [...]przy ul. [...] nr, a nie na działce nr [...]. W konsekwencji należało uznać, że zarzut ten został sformułowany przez pełnomocnika skarżącego w całkowitym oderwaniu od stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nadto, jak to trafnie stwierdziło Kolegium, na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy musiałby wydać zgodę Prezydent Miasta C. w odrębnym postępowaniu jako zarządca drogi a nie jako organ architektoniczno-budowlany. Nie można podzielić także wynikającego z treści uzasadnienia skargi zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 36 ustawy o drogach publicznych. Sąd podziela bowiem w całej rozciągłości stanowisko SKO, że spoczywający na zarządcy drogi z mocy art. 40 ust. 12 ustawy obowiązek wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest uwarunkowany w jakikolwiek sposób od wcześniejszego wydania decyzji o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego.

Nie mógł też odnieść skutku zgłoszony na rozprawie sądowej zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 8, 9 i 10 k.p.a. w związku z przeprowadzeniem niektórych czynności dowodowych bez udziału skarżącego. Zgodnie z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Za dowód taki mogą być zatem uznane dokumenty sporządzone w następstwie czynności monitorujących, dokonywane czy to przez pracowników organu czy też przez inne podmioty działające na zlecenie zarządcy drogi, również dla potrzeb różnego rodzaju spraw. Z natury rzeczy dokumenty takie są sporządzane bez udziału przyszłych stron postępowania, co nie oznacza, że nie mogą być włączone w poczet materiału dowodowego, w sytuacji gdy strona miała możliwość wypowiedzenia się co do ich treści, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący nie podważył przy tym treści tych dowodów.

Sąd nie mógł uwzględnić też zarzutu opóźnienia wszczęcia i zakończenia postępowania w sytuacji gdy skarżący konsekwentnie podważał i podważa stanowisko organów, że zajął pas drogowy bez wymaganej zgody zarządcy drogi oraz gdy nie usunął reklamy niezwłocznie po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 40 ust. 12 w zw. z ust. 6 ustawy kara wymierzana jest za każdy dzień zajmowania pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 620/13).

Trafnie też zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę Kolegium zaakcentowało, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, tj. zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 68/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1565/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Wr 227/11). Oznacza to, że błędne przeświadczenie strony o tym, że tablica znajdowała się poza pasem drogowym nie może mieć wpływu na fakt wymierzenia kary pieniężnej. Elementem koniecznym, a zarazem wystarczającym dla zastosowania dyspozycji art. 40 ust. 12 ustawy, jest stwierdzenie stanu faktycznego polegającego na zajęciu pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Nie zachodzi więc konieczność wykazania, iż samowolne zajęcie pasa drogowego utrudnia korzystanie z poszczególnych jego elementów (np. jezdni czy chodnika) przez uczestników ruchu.

Trafnie zatem Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uznając, że kara została naliczona i wymierzona prawidłowo, w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie normami.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi uznając ją za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.