II SA/Gl 1854/13

Uzasadnienie

W związku z zatrzymaniem przez Komendę Miejską Policji w C. prawa jazdy, czego przyczyną było przekroczenie liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatrzymał J. Z. zam. [...],[...] B. (nazywanemu w dalszej części uzasadnienia również "skarżącym") prawo jazdy kat. AB nr 00024/06/24 (w decyzji błędnie oznaczono numer prawa jazdy jako B nr 00024/06/24). Podstawą rozstrzygnięcia były art. 135 ust. 1 pkt 1 lit g i art. 138 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa prawo o ruchu drogowym").

Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie zatrzymania J. Z. prawa jazdy kat. B nr [...] i orzekło o zatrzymaniu prawa jazdy kat. AB nr [...]. Jedyną przyczyną takiego rozstrzygnięcia było złe oznaczenie numeru prawa jazdy w decyzji Prezydenta Miasta B.

J. Z. zaskarżył decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, ten jednak, wyrokiem z dnia 14 października 2010 r. (sygn. akt II SA/Gl 293/10) skargę oddalił. J Z od wspomnianego wyroku złożył skargę kasacyjną, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 742/11) skargę oddalił.

Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2013 r. skierowanym do Prezydenta Miasta B J Z zwrócił się o uchylenie decyzji z dnia [...]r. w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kat. B nr [...]. Podstawą wniosku była okoliczność zatarcia ukarań będących podstawą naliczenia punktów za naruszenie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Prezydent Miasta B uznał się jednak za niewłaściwego i sprawę przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówiło uchylenia swej decyzji z dnia [...] r. W uzasadnieniu podniosło przede wszystkim, że prawną podstawą zmiany (uchylenia) decyzji w sprawie może być art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, w dalszej części uzasadnienia, jako K.p.a.).

Kolegium odnosząc się do żądania J. Z. uznało, iż brak jest przesłanek do wzruszenia decyzji z dnia [...]r. Wskazało, że tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. może znaleźć zastosowanie wyjątkowo, w przypadkach przewidzianych we wspomnianym przepisie. Zdaniem Kolegium nie ustąpiła przesłanka zatrzymania prawa jazdy, gdyż fakt przekroczenie dopuszczalnej ilości punktów miał miejsce. Niezależnie od tego weryfikacja umiejętności osoby, która wielokrotnie naruszała przepisy ustawy prawo o ruchu drogowym leży w interesie społecznym.

Pismem z dnia 18 września 2013 r. J. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucił Kolegium nie wzięcie pod uwagę istotnych okoliczności sprawy (w uzasadnieniu brak informacji o oddalonej skardze kasacyjnej). Powołał się również na pismo uzyskane od Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. wyjaśniające, iż nastąpiło zatarcie ukarań za wykroczenia polegające na naruszeniu przepisów ustawy o ruchu drogowym. To zdaniem skarżącego powinno skutkować uchyleniem decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw by zmienić swoją decyzję. Decyzją z [...]r. nr [...] orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu skład orzekający utrzymał zasadniczo dotychczasową argumentację. Opiera się ona na założeniu, że zatarcia karalności poszczególnych czynów nie ma wpływu na liczbę uzyskanych punktów ‘karnych". Wskazał również, iż uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy J. Z. leży w interesie społecznym. W przypadku do kierującego popełniającego znaczną ilość wykroczeń drogowych zasadne jest dokonanie weryfikacji jego umiejętności, co do kierowania pojazdem mechanicznym.

Od decyzji z dnia [...]r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. Z. Zarzucił w niej:

- naruszenie art. 7, 8 i 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 78 § 1-2 a także 76 §1 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło SKO do dokonania dowolnych i nieuprawnionych ustaleń. Dotyczyło to braku w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, że J. Z. złożył (następnie oddaloną) skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. (sygn. Akt II SA/GL 293/10), braku uwzględnienia okoliczności zatarcia ukarania za wykroczenia popełnione przez skarżącego oraz stwierdzenie, iż zatarcie ukarań nie powoduje braku słuszności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy,

- brak w uzasadnieniu wystarczającego wyjaśnienia materialnych i procesowych podstaw podjętego rozstrzygnięcia,

- błędną wykładnię art. 155 K.p.a., gdyż zdaniem skarżącego zatarcie ukarań powoduje, że w interesie społecznym oraz słusznym interesie strony leży uchylenie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Utrzymało w niej swą dotychczasową argumentację. Dotyczyła ona między innymi rozumienia pojęć "zatarcia ukarania" oraz "usunięcia punktów z rejestru".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sądowa kontrola decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją SKO w K. z dnia [...] r. w sprawie odmowy uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie zatrzymania J. Z. prawa jazdy kat. B nr [...] do czasu ustania przyczyny zatrzymania oraz orzekającej o zatrzymaniu J. Z. prawa jazdy [...]

Podstawą rozstrzygnięcia w tym zakresie jest art. 155 K.p.a., zgodnie z którym "decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio".

Należy podkreślić, iż art. 155 K.p.a. nie stanowi środka weryfikacji rozstrzygnięć ostatecznych, niejako w ramach "trzeciej" instancji. Postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym a jego celem jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 K.p.a.

Konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Przywołując wyrok NSA z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt I GSK 792/11, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl) można stwierdzić, że nie jest tu dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji.

Organ rozstrzygający w sprawie zmiany (uchylenia) decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo jest władny jedynie dokonać oceny, czy:

- strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

- przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji,

- za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W rozstrzyganej sprawie bezprzedmiotowe było ustalanie woli strony. Postępowanie toczyło się bowiem na wniosek skarżącego.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g ustawy prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dniu podejmowania rozstrzygnięcia przez Prezydenta Miasta B. "Policjant zatrzyma prawo jazdy za pokwitowaniem w razie [...] przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie zgodnie z art. 138 ustawy (jej ówczesnym brzmieniem) "decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadkach określonych w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. d i g, wydaje starosta". Zwrot zatrzymanego prawa jazdy mógł nastąpić tylko po ustaniu przyczyn jego zatrzymania

Brak jest przepisu szczególnego, który sprzeciwiałby się uchyleniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Należy mieć jednak świadomość, iż jedną z przesłanek jej wydania (w obowiązującym ówcześnie stanie prawnym) było przekroczenie liczby 24 punktów za przekroczenia przepisów ustawy prawo o ruchu drogowym. Ta przesłanka nie odpadła, więc zdaniem Sądu niedopuszczalne w rozstrzyganej sprawie było by uchylenie decyzji. Warto tu odwołać się do wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. (sygn. akt I OSK 742/11, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał w nim, że "w art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. g w związku z art. 138 ust. 1 p.r.d. umocowano starostę do zatrzymania prawa jazdy w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Zaznaczyć należy, że organ w tej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości, przekroczenie punktów skutkuje obowiązkiem zatrzymania prawa jazdy, zaś starosta obciążony jest obowiązkiem wydania decyzji o zatrzymaniu. Oznacza to, że starosta nie bada i nie weryfikuje stanowiska organów policji o konieczności kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji osób posiadających uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowanych na wniosek komendanta wojewódzkiego policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie prowadzonej przez policję ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji (art. 131 ust. 1 p.r.d.)".

Najtrudniej przedstawia się problem wykazania słusznego interesu strony i interesu społecznego uzasadniającego uchylenie (zmianę) decyzji. Często w takich przypadkach są to interesy sprzeczne. Warto tu przytoczyć tezę wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 862/12, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, iż "słuszny interes strony nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskania rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze względu na cel jaki ma osiągnąć". Podobnie w tej sprawie wypowiedział się WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 7 maja 2013 r. (I SA/Bk 98/13, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie uznał "nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a. przesłankę, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony".

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje, że są one bezpodstawne. W pierwszym rzędzie dotyczy to naruszenia art. 7, 8 i 11 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1, 78 § 1-2 a także 76 §1 K.p.a. W większości przepisy te składają się na konstrukcję tzw. "prawdy materialnej". Organ administracji w czasie postępowania powinien wyjaśnić wszystkie istotne okoliczności sprawy tak, aby rozstrzygnięcie odpowiadało wspomnianej zasadzie. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadało standardom w tym zakresie. Organ dokonał prawidłowych ustaleń, we właściwy sposób ustalił znaczenie art. 155 K.p.a. oraz dokonał subsumcji. Strona miała również zapewniony udział w postępowaniu. Zarzut dotyczący naruszenia art. 155 § 1 K.p.a. również jest chybiony. Chodzi tu o pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. informujące skarżącego o zasadach zatarcia ukarania oraz o tym, iż reguły te nie znajdują zastosowania do instytucji zatrzymania prawa jazdy oraz sprawdzania kwalifikacji kierującego pojazdem. Pismo powyższe nie wnosi nic do sprawy, gdyż jak jasno z niego wynika, problem zatarcia ukarania oraz uzyskania ilości punktów skutkującą zatrzymaniem prawa jazdy dotyczy zupełnie innych kwestii. Warto tu wskazać wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Lu 297/10, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał w nim, że nie ma znaczenia zasadność nałożonego mandatu, kwestionowanie okoliczności jego nałożenia na skarżącego czy też złożony wniosek o uchylenie tego mandatu. Wiążące byłby za to wyrok sądu powszechnego uchylający nałożony mandat. Skarżący w postępowaniu zmierzającym do zatrzymania prawa jazdy nie może kwestionować prowadzonego postępowania wykroczeniowego, ponieważ ewentualne nieprawidłowości postępowania wykroczeniowego. Tryb ewidencji punktów za naruszenia prawa drogowego jest odrębnym postępowaniem od postępowania dotyczącego trybu nałożenia mandatu za wykroczenie drogowe. Z tezą powyższego orzeczenia skład orzekający w pełni się zgadza.

Brak informacji o tym, że od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. (sygn. akt II SA/GL 293/10) została złożona skarga kasacyjna (oddalona) w żaden sposób nie wpłynął na wynik rozstrzygnięcia.

Drugi merytoryczny zarzut dotyczy błędnej interpretacji art. 155 K.p.a., a zwłaszcza przesłanki występowania interesu społecznego i słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Zdaniem Sądu ocena dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w tym zakresie jest prawidłowa. W interesie społecznym leży to, by kierowcy popełniający w znacznej ilości wykroczenia drogowe podlegali weryfikacji ich umiejętności. Doskonale to obrazuje teza wyroku WSA w Opolu z dnia 12 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Op 236/13, wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu "względy bezpieczeństwa ruchu drogowego przemawiają przeciwko temu, aby kierowca mimo przekroczenia 24 punktów nadal prowadził pojazdy mechaniczne do czasu ostatecznego rozpoznania sprawy i prawomocnego zakończenia postępowania sądowego". Sprawa powyższa dotyczyła co prawda rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, ale trafnie określa ramy wspomnianego "interesu społecznego" w rozstrzyganej sprawie.

Rozstrzygając sprawę Sąd nie dopatrzył się także występowania w niej słusznego interesu strony. Jak wcześniej wspomniano nie chodzi więc o uzyskanie rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony, ale musi być to interes obiektywnie słuszny, a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.