II OSK 2968/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1325/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Gdańska decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych obejmującej obiekty stacji paliw, takie jak: budynek stacji ze sklepem, wiata nad dystrybutorami, myjnia automatyczna wraz z instalacją sprężonego powietrza, instalację paliwową ze zbiornikami paliwa, układ wewnętrzny drogowy, sieci i przyłącza wod-kan., instalację zewnętrzną kanalizacji deszczowej, sieć telefoniczną obejmującą usunięcie kolizji sieci telefonicznych z projektowanym układem drogowym, zasilanie elektroenergetyczne wraz z usunięciem kolizji sieci SN 15 kV i nn 0,4 kV z projektowanym układem drogowym, umocnienia skarpy koryta rzeki R. – na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G., przeniesioną decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Prezydent M. gdańska dnia [...] listopada 2007 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. wydał decyzję na podstawie art. 36a pr.bud., którą uchylił własną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r. w zakresie objętym projektem zamiennym i zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę obiektów stacji paliw, takich jak: budynek stacji ze sklepem, wiaty nad dystrybutorami, instalacji gazu płynnego ze zbiornikiem podziemnym gazu LPG wraz z urządzeniami budowlanymi związanymi z projektowaną inwestycją, na działce nr [...], obręb 101 przy ul. [...] w G. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...].

W dniu 24 maja 2010 r. wpłynął do Wojewody Pomorskiego wniosek [...] Sp. z o.o. w G. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Działając w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności, Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wadliwość przedmiotowej decyzji związana jest z niedopełnieniem wymogu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., na którą powołuje się Prezydent Miasta Gdańska w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r., straciła swą ważność w dniu 31 grudnia 2005 r. Zdaniem Wojewody, pozwolenie na budowę wydane na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotknięte jest wadą nieważności, a dokładnie rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał, że wydanie decyzji (zmieniającej) na podstawie art. 36a ust. 1 Prawo budowlane, podlega tym samym rygorom co wydanie pozwolenia na budowę (art. 32-35). Tymczasem, zakres robót obejmujący instalację gazu płynnego ze zbiornikiem podziemnym gazu LPG objęty zaskarżoną decyzją wykracza poza zakres decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r., a nowa decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana w tym zakresie.

Dodatkowo, Wojewoda stwierdził, że inwestycja objęta decyzją Prezydenta Miasta Gdańska nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nie narusza postanowień zawartych w § 124 ust. 1 pkt 3-5 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Projektowany budynek obsługi stacji paliw zlokalizowany na działce nr [...], obręb [...] przy ulicy [...] w G. usytuowany został w odległości nie mniejszej niż 5 m od budynku stacji paliw oraz w odległości 8,1 m od granicy działki [...]. W dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. nieruchomość sąsiednia była zabudowana budynkiem przemysłowym, a nie hotelowym odsuniętym od granicy działki nr [...] na ok. 15 m, zachowując odległość wskazaną w § 124 ust. 1 pkt 5 w zw. z ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Decyzja o pozwolenia na budowę hotelu została wydana [...] sierpnia 2008 r. w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania Rudniki Błonia-Zachód w mieście Gdańsku uchwalony uchwałą Nr XII/265/07 Rudniki Miasta Gdańska z dnia 30 sierpnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Pom. Nr 153, poz. 2863 z dnia 14 listopada 2007 r.). W ocenie organu wojewódzkiego, to w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę hotelu nie została zachowana odległość usytuowania już istniejącego zbiornika gazu płynnego od budynku zamieszkania zbiorowego, o której mowa w § 124 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 2 ww. rozporządzenia. Organ wskazał jednocześnie, iż kwestia prawidłowości wydania w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę hotelu wraz z infrastrukturą i parkingiem na działkach nr [...] (obręb [...]) przy ulicy [...] w G. nie jest przedmiotem tego postępowania.

Wojewoda podał, że zgodnie z § 6.3 i 6.4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 121, poz. 1137 ze zm.) projekty budowlane, o których mowa w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, uzgadniane są z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych przez ostemplowanie i podpisanie projektu. Ostemplowanie dokonuje się na częściach rysunkowych egzemplarzy projektu budowlanego, wymaganych do uzyskania pozwolenia na budowę, na: rzucie kondygnacji podstawowej obiektu budowlanego, mapie zagospodarowania działki lub terenu. Dostarczony egzemplarz projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji objęty zaskarżoną decyzją nie został ostemplowany przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. W toku przedmiotowego postępowania organ wojewódzki wystąpił do inwestora o dostarczenie opieczętowanego projektu zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. spółka [...] przekazała organowi wojewódzkiemu uwierzytelnioną kopię planu zagospodarowania terenu, opatrzoną m.in. pieczęcią rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku wniosła odwołanie od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że projekt budowlany, zatwierdzony decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, a wydaną na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obejmował zmiany: zmniejszenie powierzchni zabudowy pawilonu stacji paliw – z 204,2 m2 do 180 m2; zmniejszenie wiaty nad dystrybutorami z 4-słupowej na 3-słupową (powierzchnia zabudowy uległa zmniejszeniu ze 198 m do 177 m); przesunięcie kanalizacji deszczowej odprowadzenia wód deszczowych do rzeki R. z zachowaniem lokalizacji wylotu; zaprojektowanie podziemnego zbiornika LPG i przewodów technologicznych LPG; zmianę lokalizacji przyłącza zimnej wody do pawilonu stacji paliw; zmianę projektu oświetlenia terenu wraz z liniami kablowymi; rezygnację z budowy myjni oraz ekranu dźwiękochłonnego. W konsekwencji ww. zmian zwiększyła się powierzchnia chodników (z 285,35 m2 do 309,65 m2) i zieleni (z 893,97 m2 do 971,48 m2).

Organ odwoławczy stwierdził, iż zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] projekt budowlany nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.). Jak wynika z dokumentacji projektowej budynek stacji ze sklepem zaprojektowany został w zmiennej odległości od działki nr ew. [...], wynoszącej od 3,70 m (południowo-zachodni narożnik – bez otworów okiennych lub drzwiowych) do 5,00 (północno-zachodni narożnik), zaś otwór drzwiowy (rzut pawilonu – rys, nr A-2) zaprojektowany został w odległości ok. 4,50 m od granicy działki nr ew. [...]. Powyższe nie stanowi naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na swą wysokość (4,32 m) oraz opisane wyżej usytuowanie, budynek stacji ze sklepem nie narusza § 13, 57 oraz 60, § 126, a także wymogów wynikających z działu 6 rozdziału 7 ww. rozporządzenia. Budynek stacji wraz ze sklepem, będący obiektem użyteczności publicznej (w rozumieniu § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r.), zaprojektowany został także zgodnie z § 61 ust. 1 oraz § 86 ww.

Odnosząc się zaś do zgodności zaprojektowania podziemnego zbiornika LPG z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r., GINB stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa. Jak wynika z dokumentacji projektowej, zamienny projekt budowlany przewidywał realizację podziemnego zbiornika LPG o pojemności 20 m3, co jest zgodne z § 122 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zarówno zbiornik przeznaczony do magazynowania gazu płynnego jak i odmierzacz gazu płynnego zaprojektowane zostały zgodnie z § 123 rozporządzenia, o którym mowa wyżej, tj. na terenie nieosłoniętym, bez zagłębień, w odległości 9,90 m od studzienek kanalizacji deszczowej, na terenie, na którym nie zaprojektowano dróg, bądź placów parkingowych. Mając na uwadze, iż zbiornik LPG zaprojektowany został jako podziemny, odległości zbiornika oraz odmierzacza gazu płynnego od budynków winny być ustalone zgodnie z § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Projekt budowlany przewiduje następujące odległości: ok. 13,00 m od zbiornika do budynku stacji paliw; 16,50 m od odmierzacza do budynku stacji paliw; 10,10 m od zbiornika do miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych; ok. 9,10 m od odmierzacza do miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych. Organ zauważył, że z będących w jego posiadaniu, dokumentów w postaci decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku byłej piekarni na działce nr ew. [...] oraz orzeczenia technicznego dotyczącego stanu technicznego budynku produkcyjnego przy ulicy [...] w G. z dnia 12 czerwca 2006 r. wynika, iż w dniu 8 listopada 2007 r. na działce nr ew. [...] istniał budynek byłej piekarni. Decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] udzielono [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę hotelu wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem na działkach nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. budynek hotelu zaprojektowany został w odległości 4,57m od granicy z działką nr ew. [...], zaś istniejący wcześniej budynek byłej piekarni w jeszcze większej odległości, natomiast zbiornik podziemny LPG na działce nr ew. [...] w odległości 8,00 m od granicy działki nr ew. [...]. Zachowana została określona wyżej 10-metrowa odległość zbiornika od budynku byłej piekarni niebędącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również obiektem użyteczności publicznej oraz budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i zamieszkania zbiorowego. Wskazać należy, iż odległość zbiornika od budynku byłej piekarni wynosiła ponad 20 m.

Organ II instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] Prezydenta Miasta Gdańska ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych z myjnią, wiaty oraz zaplecza usługowego obejmującego sklep i małą gastronomię wraz z przyłączami infrastruktury inżynierskiej, w tym połączenia stacji z układem drogowym (ulicą [...]), na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w G. W powyższym rozstrzygnięciu określono, iż jest ono ważne do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś pismo Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] stwierdza, że ww. rozstrzygnięcie jest ostateczne. Pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu 20 grudnia 2005 r., a więc w okresie ważności ww. decyzji.

Zdaniem GINB zakres zamiennego pozwolenia na budowę nie wykracza poza zakres decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...]. Z uwagi na ogólny zakres przedmiotowy "stacja paliw płynnych" brak jest możliwości stwierdzenia, że zbiornik podziemny LPG nie mieści się w ww. zakresie. W okresie ustalania warunków zabudowy powszechne już były tego typu stacje w Polsce, ponadto LPG – propan butan paliwo płynne zawiera się w pojęciu "stacji paliw płynnych". Nadto dla decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] nie było wymagane uzyskanie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy, a organ przed wydaniem ww. decyzji winien uwzględnić decyzję o warunkach zabudowy wydaną dla decyzji pierwotnej o pozwoleniu na budowę, tj. decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...]. Adresatem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu była [...]Sp. z o.o., a decyzji o pozwoleniu na budowę – [...] Sp. z o.o. Rozbieżność ta z uwzględnieniem orzecznictwa sądów administracyjnych nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wprost nie wynika, aby decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musiała być wydana na rzecz inwestora.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1325/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ prawidłowo ustalił, iż inwestor na potrzebę wydania decyzji kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nie musiał legitymować się decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, inną niż ta, którą złożył dochodząc wydania decyzji pozwolenia na budowę. Nie doszło bowiem do innego sposobu zagospodarowania nieruchomości objętej decyzją pozwolenia na budowę, w związku ze zmianami jakie zatwierdziła decyzja ją zmieniająca. Organ właściwie wskazał, że w świetle dokumentacji projektowej, zamienny projekt budowlany przewidywał realizację podziemnego zbiornika LPG o pojemności 20 m3, co jest zgodne z § 122 pkt 1 ww. rozporządzenia. Zarówno zbiornik przeznaczony do magazynowania gazu płynnego jak i odmierzacz gazu płynnego zaprojektowane zostały zgodnie z § 123 rozporządzenia, o którym mowa wyżej, tj. na terenie nieosłoniętym, bez zagłębień, w odległości 9,90 m od studzienek kanalizacji deszczowej, na terenie, na którym nie zaprojektowano dróg, bądź placów parkingowych. Zbiornik LPG zaprojektowany został jako podziemny, odległości zbiornika oraz odmierzacza gazu płynnego od budynków winny być ustalone zgodnie z § 124 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem oraz w związku z treścią § 124 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia, zarówno zbiornik gazu płynnego jak i odmierzacz tego paliwa powinny być usytuowane w odległości nie mniejszej niż: 5 m od budynku stacji paliw, 5m od miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych, 10 m od budynków innych aniżeli budynki mieszkalne jednorodzinne i obiekty użyteczności publicznej oraz budynki mieszkalne wielorodzinne i zamieszkania zbiorowego. Projekt budowlany (plan instalacji technologicznej paliwowej, rys. nr LO-G-EOIP, k. 148) przewiduje następujące odległości: ok. 13,00 m od zbiornika do budynku stacji paliw; 16,50m od odmierzacza do budynku stacji paliw; 10,10 m od zbiornika do miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych; ok. 9,10 m od odmierzacza do miejsc postojowych dla pojazdów samochodowych.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy kluczowe znaczenie ma to, że w dniu 8 listopada 2007 r. – data wydania decyzji, na działce nr ew. [...] istniał budynek byłej piekarni, zaś obiekt w postaci hotelu powstał dopiero na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] udzielającej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. pozwolenia na budowę hotelu wraz z infrastrukturą techniczną i parkingiem na działkach nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w G. Jak wskazał organ drugiej instancji, budynek hotelu zaprojektowany został w odległości 4,57 m od granicy z działką nr ew. [...], zaś istniejący wcześniej budynek byłej piekarni w jeszcze większej odległości, natomiast zbiornik podziemny LPG na działce nr ew. [...] w odległości 8,00 m od granicy działki nr ew. [...]. Tym samym zachowana została określona wyżej 10-metrowa odległość zbiornika od budynku byłej piekarni, nie będącego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, jak również obiektem użyteczności publicznej oraz budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i zamieszkania zbiorowego.

Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] Prezydenta Miasta Gdańska zostały ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy stacji paliw płynnych z myjnią, wiaty oraz zaplecza usługowego obejmującego sklep i małą gastronomię wraz z przyłączami infrastruktury inżynierskiej, w tym połączenia stacji z układem drogowym (ulicą [...]), na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w G. W powyższym rozstrzygnięciu określono, iż jest ono ważne do dnia 31 grudnia 2005 r., zaś pismo Urzędu Miejskiego w Gdańsku z dnia 8 sierpnia 2011 r. znak [...] stwierdza, że ww. rozstrzygnięcie jest ostateczne. Pierwotny wniosek o pozwolenie na budowę złożony został w dniu 20 grudnia 2005 r., a więc w okresie ważności ww. decyzji.

Sąd podzielił argumentację organu drugiej instancji, że w myśl art. 36a Prawa budowlanego możliwe jest odstąpienie inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym zmiana pozwolenia na budowę w rozumieniu cytowanego przepisu stanowi weryfikację wcześniejszej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że nie może ulec zmianie przedmiot postępowania. Organ wydający rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której udzielono pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy projekt zamienny nie wykracza poza dyspozycję decyzji o warunkach zabudowy uzyskanej dla pierwotnego pozwolenia na budowę, to nawet gdy upłynął okres, na jaki taka decyzja została wydana – brak jest podstaw do żądania uzyskania przez inwestora kolejnej decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zakres zamiennego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę z [...] listopada 2007 r. nie wykracza poza zakres decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...]. Z uwagi na ogólny zakres przedmiotowy "stacja paliw płynnych" bezsprzecznie zbiornik podziemny LPG mieści się w ww. zakresie. Oznaczenie LPG (Liquefied Petroleum Gas) określające propan butan dotyczy paliwa płynnego, a więc związane z nim urządzenia zawierają się w pojęciu "stacji paliw płynnych". Trafnie wskazał organ II instancji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie wymienia precyzyjnie elementów stacji paliw płynnych, jak to czyni w przypadku zabudowy towarzyszącej, wskazując: myjnię, sklep i małą gastronomię wraz z przyłączami. Dlatego też bezzasadny jest zarzut skarżącego o braku legitymowania się inwestora właściwą w dacie wydawania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako nieuzasadniony, Sąd ocenił zarzut skarżącej Spółki co do niewłaściwego zastosowania przez organ § 124 ww. rozporządzenia, który wprost odnosi się do zbiorników gazu płynnego, a takim jest zbiornik gazu określany jako LPG. Sąd podzielił argumentację organu co do zgodności z prawem umiejscowienia zbiornika w realiach działki sąsiedniej, gdzie znajdował się obiekt dawnej piekarni i nie było obecnie istniejącego budynku hotelowego. Oczywiście błędne jest twierdzenie skarżącego, że budynek po byłej piekarni miał charakter budynku użyteczności publicznej. Także interpretacja pojęcia zbiornika jako obiektu do magazynowania gazu, a nie elementu stacji paliw, nie może być też skutecznie przesłanką nieważnościową, skoro wiąże się z wykładnią, a nie rozumieniem pojęcia wprost.

Zdaniem Sądu, także bez wpływu na ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji są podnoszone przez skarżącą Spółkę kwestie, związane z wiedzą organu wydającego tę decyzję co do planów Spółki, związanych z zagospodarowaniem nieruchomośći z obiektem piekarni wobec wydawanej już w 2002 r. dla niej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Spółka [...] Sp. z o.o. w G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art.32 ust. 4 pkt 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w toku postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. i wydani nowej decyzji w oparciu o zamienny projekt budowlany, Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. nie musiała legitymować się ważną na dzień wydawania tej ostatniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

b) § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Załącznik: tabela A, liczba porządkowa 6) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej p.u.s.a.) poprzez ich niezastosowanie i nieskontrolowanie toku postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia 8 grudnia 2006 r. i wydanie nowej decyzji w oparciu o zamienny projekt budowlany pod kątem konieczności dokonania przez inwestora, na potrzeby inwestycji w postaci dobudowania podziemnego zbiornika LPG, zgłoszenia tego faktu właściwym organom ochrony środowiska wskutek jej negatywnego oddziaływania na środowisko;

c) art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i art. 4 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie faktu, iż na etapie wydawania poszczególnych decyzji administracyjnych na rzecz zarówno Inwestora jak i Spółki [...] Sp. z o.o. z siedziba w W. organom administracyjnym znane były zamierzenia inwestycyjne Skarżącej, wskutek czego wobec dokonania na rzecz Inwestora zmiany pozwolenia na budowę doszło do naruszenia jej interesu prawnego oraz pozbawienia jej ochrony prawa własności;

2. przepisów o postępowaniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

– § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Załącznik: tabela A, liczba porządkowa 6) w zw. z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i niedostrzeżenie, iż w toku postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. i wydanie nowej decyzji w oparciu o zamienny projekt budowlany Inwestor nie wykazał, aby inwestycja w postaci dobudowania podziemnego zbiornika LPG zgłoszona została właściwym organom ochrony środowiska wskutek jej negatywnego oddziaływania na środowisko.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z 28 kwietnia 2014 r. skarżąca ([...]) zawiadomiła Sąd, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Prezydent Miasta Gdańska, na wniosek [...] Sp. z o.o. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na zmianę lokalizacji zbiornika LPG na terenie stacji paliw płynnych wraz z przebudową kanalizacji sanitarnej oraz instalacji paliwowej na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. kat. XX – stali paliw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, zamieszczony w pkt 1a skargi kasacyjnej byłby uzasadniony, gdyby decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 8 listopada 2007 r. wydana na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud. dotyczyła innego przedsięwzięcia niż decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2006 r., tak jednak nie było. Bowiem jedna i druga decyzja dotyczyła takiego samego zamierzenia budowlanego tzn. budowy stacji paliw płynnych, różniły się tylko nieco poszczególnymi elementami (obiektami, urządzeniami) i ich rozmieszczeniem na działce budowlanej inwestora.

Nowym elementem uwzględnionym w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o zmianie pozwolenia na budowę był jedynie podziemny zbiornik gazu LPG, co nie powodowało zmiany przeznaczenia tego obiektu, gdyż w dalszym ciągu była to stacja paliw płynnych, jak ustalano w pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r.

Zgodnie z § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 243, poz. 2063 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, stacja paliw płynnych jest to obiekt budowlany, w skład którego mogą wchodzić budynek, podziemne zbiorniki magazynowe paliw płynnych, podziemne lub naziemne zbiorniki gazu płynnego, odmierzacze paliw płynnych i gazu płynnego, instalacje technologiczne, w tym urządzenia do magazynowania i załadunku paliw płynnych oraz gazu płynnego, instalacje wodno-kanalizacyjne i energetyczne, podjazdy i zadaszenia oraz inne urządzenia usługowe i pomieszczenia pomocnicze. Jak wynika z powyższej definicji stacji paliw płynnych, tego typu zamierzenie budowlane jest traktowane przez prawodawcę jako jeden obiekt budowlany, mogący się składać z różnych elementów i urządzeń budowlanych, w ramach których może też być podziemny zbiornik gazu płynnego. Nie ma więc podstaw prawnych aby podziemny zbiornik gazu LPG traktować jako odrębny obiekt budowlany, czy też doszukiwać się braku tożsamości przedmiotowej pomiędzy pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 2006 r. a decyzją o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2007 r.

Decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] lipca 2003 r. dotyczyła również stacji paliw płynnych, w rozmiarze powyżej podanym, nie ma więc żadnych przesłanek, aby wnioskować, że decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. o zmianie pozwolenia na budowę przekraczała swym zakresem ww. decyzję o warunkach zabudowy, co wymagało wydania nowej decyzji o warunkach zabudowy, jak to wynika z rozważań skargi kasacyjnej.

Ponieważ decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] grudnia 2006 r. i decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2007 r. dotyczyły podobnego zamierzenia budowlanego, mieszczącego się w pojęciu "stacja paliw płynnych", przy wydawaniu tej drugiej decyzji nie było potrzebne ustalenie w drodze decyzji nowych warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto, należy zwrócić uwagę na brzmienie art. 36a ust. 3 pr.bud., który stanowi, iż w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Z powyższego wynika, że przepisy art. 32–35 nie stosuje się wprost ale "odpowiednio", tak więc nie w każdym przypadku musi być wymagana nowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż zależy to od zakresu zmian wprowadzanych do decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

W pkt 1c skargi kasacyjnej zostały zamieszczone przepisy z różnych aktów prawnych dotyczące ochrony szeroko rozumianego prawa własności, a naruszone zdaniem autora skargi kasacyjnej rzekomo zostały poprzez ich niezastosowanie.

Ochrona własności, zasada wolności budowlanej, jak i prawo zagospodarowania terenu wynikające z przepisów wymienianych w skardze kasacyjnej, dotyczą w takim samym zakresie skarżącej, jak i uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. Zdaniem skarżącej, wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. o zmianie pozwolenia na budowę, naruszyło jej interes prawny oraz pozbawiło ochrony prawa własności. Jest to zarzut bardzo daleko idący wskazujący bowiem również na naruszenie przepisów konstytucyjnych, jednak nie znajdujący żadnego uzasadnienia w aktach sprawy ani też w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W aktach sprawy nie ma śladu aby skarżący prowadził jakiekolwiek postępowanie sądowe o naruszenie własności. Nie wiadomo też w jaki sposób ww. decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. naruszyła interes prawny skarżącej, skoro decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta Gdańska wydał pozwolenie na budowę hotelu, na wniosek skarżącej.

Zarzuty sformułowane w pkt 1c skargi kasacyjnej nie opierają się na faktach oraz oderwane są od chronologii zdarzeń prawnych mających miejsce w tej sprawie, skoro jako argument w sprawie powołuje się to, że organom administracyjnym "znane były zamierzenia inwestycyjne Skarżącej". Jak wynika z uzasadnienia omawianych zarzutów, zamierzenia inwestycyjne skarżącej powinny być znane organom przez fakt wydania na jej wniosek decyzji z dnia [...] kwietnia 2002 r. i z [...] stycznia 2006 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji budynków motelu i restauracji wraz z zapleczem parkingowym na działce nr [...]. Pogląd ten jest błędny, gdyż znajomość zamierzeń inwestycyjnych wynikająca z faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz skarżącej, nie stanowi przeszkody w realizacji zamierzeń inwestycyjnych na sąsiednich nieruchomościach. bowiem przepisy art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Poza tym, kwestionując w drodze postępowania nieważnościowego decyzję o zmianie pozwolenia na budowę z dnia [...] listopada 2007 r., należy mieć na uwadze to, że została ona wydana przed decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę hotelu i to raczej przy wydawaniu tej drugiej, późniejszej decyzji należało brać pod uwagę fakt wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., a nie odwrotnie.

Decyzja z dnia [...] listopada 2007 r. kwestionowana przez skarżącą, została wydana prawidłowo w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania i przy uwzględnieniu faktycznego stanu zagospodarowania w tym czasie działki nr [...].

Organ wydający kwestionowaną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. nie mógł przy jej wydaniu brać pod uwagę "zamierzeń inwestycyjnych skarżącej", które się jeszcze nie zmaterializowały w postaci ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W pkt 1b i pkt 2a skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 grudnia 2004 r. w sprawie rodzajów instalacji, których eksploatacja wymaga zgłoszenia (Dz.U. Nr 283, poz. 2839) w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w związku z art. 3 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe zarzuty nie znajdują żadnego uzasadnienia w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud., jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Badając kwestionowaną decyzję w trybie nadzwyczajnym, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, właściwy organ nie może brać pod uwagę jedynie przesłanki nieważności wymienionej w § 1 art. 156 k.p.a., uwzględniając stan prawny obowiązujący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Powyżej wymienione rozporządzenie, jak wynika z jego tytułu dotyczyło zgłoszenia instalacji, wymaganego przed dopuszczeniem instalacji do eksploatacji, nie dotyczyło więc postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, czy też decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Przepisy powyższego rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2004 r., nie mogły więc być naruszone przez ich niezastosowanie w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. Do podobnego wniosku prowadzi analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), które obowiązywało w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

O bezzasadności zarzutów zamieszczonych w pkt 1b i 2a skargi kasacyjnej świadczyć również mogą rozważania w niniejszym wyroku dotyczące pkt 1a skargi kasacyjnej tym samym zaskarżanym wyrokiem nie mogły być naruszone przepisy art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a.

Należy również zauważyć, że kwestionowana w niniejszym postępowaniu decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] listopada 2007 r. o zmianie pozwolenia na budowę nie ma już praktycznie znaczenia, skoro decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z dnia [...] września 2012 r. na wniosek [...] Sp. z o.o. zmieniono lokalizację zbiornika LPG.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.